Diplomatie

Brexit : les conséquences économiques pour le Royaume-Uni

La City de Londres, première place financière d’Europe. La sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne pose la question de l’avenir de la City. Dans les négociations à venir sur le Brexit, la question de la préservation des avantages liés au « passeport européen » pour continuer à accéder au marché unique, sera centrale. (© Tutti Frutti/Shutterstock)
Le résultat du Brexit fut une surprise pour presque tout le monde et personne n’avait entrepris une réflexion profonde sur les modalités de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. En dépit d’une embellie économique, les choix que les Britanniques ont à faire sont tous extrêmement compliqués, avec de lourdes conséquences.

À l’automne 2016, la plus grande incertitude plane sur toutes les questions soulevées par le vote du 23 juin 2016 en faveur du Brexit. Après des baisses spectaculaires sur les marchés financiers au lendemain du référendum, les indices boursiers du Royaume-Uni et des autres pays avancés ont retrouvé des couleurs. De même, plusieurs indicateurs suggèrent que l’activité économique britannique reste stable, voire relativement soutenue pour le moment. Certains déclarent d’ores et déjà que les craintes véhiculées par l’establishment avant le vote étaient largement exagérées (1).

Toutefois, la livre sterling a bien chuté dans le sillage du référendum (passant d’environ 1,50 à 1,30 dollars et d’1,30 à moins de 1,20 euros), et cette dépréciation s’est maintenue depuis. De fait, les marchés ont dévalué la valeur de tous les actifs britanniques (investissements directs, immobilier et instruments financiers) de près de 15 % depuis un an. Ce n’est plus qu’une question de temps avant que cette dévaluation ne se fasse ressentir en termes d’inflation et de baisse du niveau de vie réel de la population, dans la mesure où le Royaume-Uni importe près de 30 % de son PIB (2).

Rétrospectivement, les semaines qui ont suivi le référendum apparaissent comme une sorte de « drôle de guerre » (phoney war) où les marchés, les médias et le public attendaient que démarrent les prises de décisions difficiles. Et en effet, le 31 août 2016, la nouvelle Première ministre Theresa May a convoqué le premier conseil des ministres après la pause estivale afin de préparer l’activation de l’article 50 pour début 2017. Elle a très clairement réitéré que « Brexit veut dire Brexit » (Brexit means Brexit) et qu’il n’y aura ni second référendum, ni tentative de retourner dans l’Union européenne (UE) par « la porte de derrière ». Il est donc très probable que le Royaume-Uni quittera l’UE courant 2019. Par ailleurs, Mme May a indiqué qu’elle souhaitait un accord sur mesure entre le Royaume-Uni et l’UE, car son gouvernement se trouve face à un dilemme fondamental et difficile à résoudre. D’une part, le vote en faveur du Brexit a très clairement exprimé une volonté publique de limiter les flux migratoires vers le Royaume-Uni en provenance d’Europe continentale. D’autre part, si le Royaume-Uni souhaite rester dans le marché unique européen, il doit surtout accepter la libre circulation des personnes.

Les relations économiques entre le Royaume-Uni et l’UE et les pronostics économiques sur le Brexit

Dans son ensemble, l’Union européenne est le plus grand partenaire économique du Royaume-Uni. En 2015, l’UE a acheté 44 % des exportations britanniques de biens et de services (pour une valeur totale de 222 milliards de livres, soit 306 milliards d’euros). Dans le même temps, le reste de l’Europe a exporté encore plus vers le Royaume-Uni. Le solde des flux en 2015 était de 95 milliards d’euros au bénéfice de l’UE, ce qui permet aux partisans du Brexit d’affirmer que le Royaume-Uni a là un atout considérable pour négocier un accord avec l’Union.

Il faut aussi noter que la part de l’Union européenne dans les exportations britanniques manifeste une nette tendance à la baisse. C’est surtout le cas pour les biens, dont la part exportée vers l’UE représentait 60 % en 2000, mais n’était plus que de 47 % en 2015. En revanche, l’importance de l’UE comme fournisseur du Royaume-Uni demeure pratiquement inchangée.

À côté des échanges, les investissements directs à l’étranger (IDE) jouent un rôle particulièrement important pour l’économie britannique. En effet, le Royaume-Uni est la troisième source mondiale d‘IDE. En 2014, la valeur du stock accumulé des IDE britanniques dans le monde est estimée à 1700 milliards de dollars, derrière la Chine (2700) et les États-Unis (5400). De même, le Royaume-Uni est la destination la plus importante des IDE en Europe, avec un stock accumulé qui dépasse un millier de milliards de dollars. En 2015, il est estimé que le Royaume-Uni a bénéficié de 909 projets d’investissements directs, contre 378 pour l’Allemagne, 252 pour l’Espagne et 237 pour la France : ces projets ont rapporté respectivement 35 milliards de dollars d’investissements au Royaume-Uni (soit 28 % du total pour la zone Europe, Russie et Turquie comprises), 7 milliards de dollars à l’Allemagne (5 % du total), 9 milliards à l’Espagne (7 %) et 6 milliards à la France (4 %) (3). L’importance de l’UE dans les flux et le stock d’IDE au Royaume-Uni est aussi significative : en 2014, 48 % du stock des IDE au Royaume-Uni provenaient d’investisseurs européens, tandis que les pays de l’UE accueillaient 40 % des investissements directs britanniques à l’étranger (4). La question des IDE est très importante dans la perspective du Brexit, car beaucoup d’entreprises non-européennes sont justement attirées par le Royaume-Uni parce que le pays offre une base pour commercer avec le reste de l’Union.

Compte tenu des relations étroites entre le Royaume-Uni et l’UE, les pronostics économiques établis avant le référendum étaient plutôt alarmants. À titre d’exemple, le ministère de l’Économie et des Finances (HM Treasury) a calculé l’impact de trois scénarios. Dans le premier scénario, le Royaume-Uni resterait membre de l’Espace économique européen (le « modèle norvégien »). À l’horizon de 2030, le Treasury a estimé que le manque à gagner consécutif au Brexit représenterait alors -3,8 % du PIB en moyenne (dans une fourchette de -3,4 à -4,3 %). Dans le cas où le Royaume-Uni parviendrait à négocier un accord bilatéral sur mesure avec ses partenaires européens, l’impact sur le PIB serait de -6,2 % (de -4,6 % à -7,8 %). Enfin, s’il n’y avait pas d’accord et si les relations commerciales entre le Royaume-Uni et l’Union européenne étaient encadrées par le seul régime de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), le PIB en 2030 risquerait d’être 7,5 points en dessous du niveau qu’il aurait eu si le Royaume-Uni était resté dans l’Union (fourchette -5,4 % à -9,5 %) (5).

D’autres estimations réalisées par des chercheurs de la London School of Economics, du National Institute of Economic and Social Research ou même de l’OCDE indiquaient des baisses de PIB similaires, plus ou moins importantes selon le scénario envisagé. Seul le groupe Economists for Brexit tablait sur une hausse de 4 % du PIB, dans l’hypothèse où le commerce entre le Royaume-Uni et l’UE serait régi uniquement par les règles de l’OMC. Leur argumentaire est fondé notamment sur l’idée que l’économie britannique est actuellement trop liée à l’UE, dont la performance économique est médiocre, et que le Royaume-Uni aurait donc tout à gagner en développant ses échanges avec d’autres zones du monde, plus dynamiques (6).

Les options possibles pour les relations économiques à venir entre le Royaume-Uni et l’UE

À l’heure actuelle, trois options principales se profilent concernant les futures relations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, chacune avec ses contradictions, à savoir : l’appartenance à l’Espace économique européen (le soft Brexit) ; une relation gérée selon les règles de l’OMC (le hard Brexit) ; un accord bilatéral spécifique entre l’UE et le Royaume-Uni. Ces options sont successivement examinées ci-dessous.

Le Royaume-Uni reste dans l’Espace économique européen (EEE) et devient membre de l’Association européenne de libre-échange (AELE, qui comprend déjà la Suisse, la Norvège, l’Islande et le Liechtenstein). Cela nécessiterait l’accord unanime (exprimé à bulletins secrets) des membres actuels de l’AELE, ce qui n’est pas absolument garanti.

Selon cette option, le Royaume-Uni bénéficierait d’échanges avec l’UE exemptés de taxes douanières et de quotas, à l’exclusion des secteurs de l’agriculture et de la pêche. Un tel accord présenterait aussi le grand avantage de permettre aux banques de la City (britanniques et étrangères) d’opérer partout en Europe : ce serait le maintien du « passeport » pour accéder au marché unique dont bénéficient plus de 5000 établissements financiers.

Toutefois, le Royaume-Uni ne serait plus forcément membre de l’union douanière de l’UE, comme c’est le cas pour la Norvège. Les exportateurs britanniques seraient alors soumis à de nouvelles contraintes administratives, notamment à la réglementation concernant les « pays d’origine » des biens qui quittent le sol britannique, mais qui peuvent comporter des composants provenant de l’extérieur de l’EEE. Le Royaume-Uni devrait aussi accepter la législation européenne concernant le fonctionnement du marché unique, mais sans conserver aucun rôle décisionnel, et contribuerait toujours au budget européen (sans toutefois participer à la PAC).

Mais surtout, en tant que membre de l’EEE, le Royaume-Uni serait contraint d’accepter la liberté de circulation et de migration des citoyens européens, ce qui représenterait un problème politique de taille pour le gouvernement de Mme May.

• Un régime commercial basé sur les seules règles de l’OMC est souvent considéré comme l’option la moins avantageuse pour le Royaume-Uni, mais il est de plus en plus privilégié par les leaders du camp Brexit. Il s’agit du cadre minimal qui gouverne les échanges entre la grande majorité des pays du monde, et c’est la rupture la plus nette avec l’Union européenne. Le Royaume-Uni serait à l’extérieur du marché unique et de l’union douanière. Il ne serait alors plus soumis à la réglementation européenne et serait libre de gérer et de contrôler les personnes entrant sur son territoire national.

Toutefois, les entreprises qui exportent leurs biens vers l’Union européenne seraient toujours contraintes de respecter les réglementations sanitaires et autres en vigueur dans le marché unique. Dans le cas des services, la situation risquerait d’être encore plus complexe. Dans leur ensemble, les services représentent aujourd’hui environ les trois-quarts du PIB des économies avancées, et pour le Royaume-Uni, ils contribuent largement au solde du compte courant (en 2014, les services financiers et les services professionnels annexes ont enregistré un excédent commercial de 72 milliards de livres (7)). Or, les échanges de services seraient réglementés par l’Accord général sur le commerce des services (ou GATS) de l’OMC, qui offre beaucoup moins d’accès aux marchés étrangers que la réglementation européenne. De fait, une partie de l’activité financière actuellement basée à Londres migrerait sûrement vers l’Union européenne.

Par ailleurs, le Royaume-Uni devrait renégocier tous ses accords commerciaux. En tant que membre de l’UE, les relations commerciales du Royaume-Uni sont régies par les accords communs entre l’Union et le reste du monde. Ainsi, avec une sortie de l’UE, la participation du Royaume-Uni à 53 accords de libre-échange avec des pays tiers deviendrait légalement caduque. De plus, le Royaume-Uni devrait négocier son propre régime commercial à l’intérieur de l’OMC (8). Or, même avec la meilleure volonté du monde, toutes ces renégociations prendraient beaucoup de temps.

L’adoption du régime de l’OMC poserait aussi un problème politique très épineux concernant l’Irlande du Nord. L’accord de paix du Vendredi Saint de 1998 a été rendu possible par l’ouverture de la frontière entre les deux parties de l’Irlande. Si les relations entre le Royaume-Uni et l’Union tombaient sous le régime de l’OMC, il faudrait a priori réinstaurer des contrôles aux frontières pour vérifier les échanges qui y transitent. Cela ne se ferait pas sans conséquences politiques. De même, un tel hard Brexit serait sûrement mal vécu en Ecosse, où une large majorité a voté pour le maintien dans l’Union européenne.

• Un accord bilatéral est donc la solution préférée du gouvernement britannique à ce jour. Évidemment, l’idéal pour les Britanniques serait d’avoir l’accès au marché unique, le « passeport » pour les banques et les sociétés implantées dans la City et la possibilité de contrôler l’immigration en provenance de l’Union. Mais il semble très peu probable que l’Union offre un tel accord aux Britanniques, et ce pour plusieurs raisons.

Premièrement, une telle concession risquerait d’encourager d’autres membres de l’Union à demander des concessions. Ensuite, la liberté de circulation des personnes est un principe fondamental du marché unique, tout comme la liberté de circulation des biens, des services et des capitaux. Céder sur ce point serait une véritable concession sur le sens du projet du marché unique et sur l’esprit de la construction européenne. Enfin, un accord particulier demanderait une acceptation unanime des autres gouvernements de l’Union et une ratification par les parlements nationaux. Le Parlement européen devrait lui aussi valider un tel accord. Il y a donc bien des raisons de douter de la réussite d’un tel projet.

Par ailleurs, les accords bilatéraux existants (avec la Suisse et la Turquie, ou encore l’accord de libre-échange avec le Canada en cours de ratification) comportent tous des inconvénients assez nets par rapport à la liberté commerciale qui existe à l’intérieur de l’Union. Les pays comme la Suisse et la Turquie sont en règle générale soumis à la législation européenne en termes de normes, sans possibilité d’influencer cette législation. L’accès au marché unique pour les services est restreint. Dans le cas de la Suisse, le pays doit aussi contribuer aux fonds européens destinés à diminuer les inégalités économiques en Europe. Dans le cas du Canada, l’accès au marché européen demeurera soumis aux taxes douanières pour certains produits comme les automobiles, et le fait que le Canada reste en-dehors de l’union douanière implique des frais administratifs supplémentaires pour ses exportateurs.

En somme, il est difficile de voir comment un accord bilatéral comportant un accès important au marché unique serait négocié et ratifié par toutes les instances de l’Union. Ce ne serait peut-être pas impossible, car le marché britannique est important pour les autres pays européens, mais dans le meilleur des cas, trouver un accord et le transposer dans les législations britannique et européenne serait long. L’accord avec le Canada, parfois cité comme modèle par les partisans du Brexit, a mis sept ans à être signé (9).

Quelques problèmes sectoriels spécifiques et des difficultés qui n’arrêtent pas de surgir

Les problèmes sectoriels qu’implique le Brexit sont légion. Plusieurs secteurs d’activité bénéficient d’un financement européen, notamment l’agriculture. De même, certaines régions (comme le Pays de Galles ou la Cornouailles) reçoivent d’importants fonds structurels de l’Union, ce qui ne les a pas empêchées de soutenir le Brexit ! En principe, lorsque le Royaume-Uni quittera l’Union, le gouvernement britannique ne contribuera plus au budget communautaire. Or, sa contribution nette était de 8,5 milliards d’euros en 2015. Il s’est déjà engagé à utiliser ces sommes pour compenser l’arrêt des financements européens, jusqu’en 2020. Mais à moyen terme, la distribution sectorielle de cet argent risque d’être compromise, étant donné la persistance des déficits budgétaires depuis la crise financière de 2007-2008.

Par ailleurs, l’impact sectoriel du Brexit semble pour le moment très imprévisible, et des problèmes inattendus peuvent surgir à l’avenir. Ainsi, le secteur du bâtiment commercial – surtout à Londres – semble déjà impacté, au moins dans le court terme. Dans les jours suivant le référendum, quelques fonds d’investissement spécialisés dans ce secteur ont bloqué les retraits d’argent de leurs investisseurs. De plus, certains grands projets immobiliers à Londres ont été annulés.

Dans le secteur des retraites, le référendum s’avère également avoir eu des conséquences majeures immédiates pour les retraites privées qui sont cofinancées par les entreprises et leurs salariés. Ainsi, le Pension Protection Fund, l’organisme parapublic qui assure les retraites des salariés en cas de faillite de leur employeur, estime que le déficit global de quelque 6000 fonds est passé de 376,8 milliards de livres au mois de juillet 2016 à 459,4 milliards au mois d’août. Ces chiffres sont à prendre avec précaution, car il s’agit d’estimations concernant la valeur actuelle et future des actifs et des passifs. Il s’agit néanmoins du type d’incertitude sectorielle majeure qui découle du Brexit, et dans l’immédiat, cette détérioration des systèmes de retraites pèse directement sur la capacité des entreprises à verser des dividendes (10).

Des exemples de ce type peuvent être facilement multipliés. Ainsi, l’agriculture britannique sera contrainte de réorienter environ 60 % de sa production qui, à l’heure actuelle, est écoulée dans l’UE mais qui sortira de la PAC et du marché européen à la suite du Brexit. L’industrie automobile britannique devra faire face à une taxe douanière de 10 % dans ses exportations vers l’UE si les échanges à l’avenir sont régis par le régime de l’OMC. L’industrie pharmaceutique britannique aura moins d’influence sur la réglementation européenne, notamment lorsque l’Agence européenne des médicaments quittera son siège, qui est actuellement à Londres…

Tout le processus du Brexit est miné d’incertitudes plus ou moins importantes, économiquement et politiquement. Parfois, les deux sont corrélées : l’appartenance future du Royaume-Uni au marché unique européen est une question de taille, probablement la plus importante aussi bien pour le Royaume-Uni que pour les autres membres de l’UE. C’est une question qui touche au cœur du référendum, car elle est fondamentalement liée à celle de la libre circulation des personnes à l’intérieur de l’Union européenne.

D’autres questions, par contre, peuvent sembler moins importantes sur le plan économique, mais risquent néanmoins de soulever des problèmes politiques significatifs. Pour revenir à la question des retraites, par exemple, le financement des retraites des fonctionnaires européens britanniques peut devenir un sujet hautement controversé. A priori, la jurisprudence internationale voudrait que le Royaume-Uni continue à contribuer à l’Union pour subvenir à ces retraites, même après sa sortie de l’Union. Or, s’il s’agit de sommes relativement peu importantes en terme absolus, de telles contributions budgétaires seraient politiquement très sensibles.

Il est donc impossible aujourd’hui de prévoir quel sera l’impact économique exact du Brexit. Les estimations économétriques effectuées avant le vote tablent sur une baisse du PIB d’environ 5 % à l’horizon 2030 par rapport au statu quo, et selon la forme définitive que prendra le Brexit. Cependant, il y a beaucoup trop d’aléas pour prévoir vraiment ce qui pourrait se passer à si longue échéance, et il est à craindre que les négociations seront compliquées voire âpres, compte tenu de la diversité et de la complexité des enjeux.

Notes

(1) Voir, par exemple, le rédacteur en chef des pages économiques du Guardian, Larry Elliot, « Brexit Armageddon was a terrifying vision – but it simply hasn’t happened », The Guardian, 20 août 2016.

(2) Rupert Pennant-Rea, « The sharp costs of Brexit will be felt soon enough », The Financial Times, 24 August 2016.

(3) UK Trade and Investment, Inward Investment Report 2014/15.

(4) House of Commons Library, Briefing Paper, Nr. 07213, 26 août 2016, p. 31.

(5) HM Treasury, HM Treasury analysis: the long-term economic impact of EU membership and the alternatives, Presented to Parliament by the Chancellor of the Exchequer by Command of Her Majesty April 2016, Cm 9250.

(6) Economists for Brexit, « The Economy after Brexit », 2016 (consulté le 20 septembre, 2016).

(7) TheCityUK, Key Facts: about UK financial and related professional services, mars 2013.

(8) Angus Armstrong, « The UK’s new trade priorities », in Richard Baldwin, Brexit Beckons: Thinking ahead by leading economists, A Vox.EU.org Book, CEPR Press, août 2016, p. 53-58.

(9) Ashifa Kassam, « Canada’s trade deal with EU a model for Brexit? Not quite, insiders say », The Guardian, 15 août 2016.

(10) David Oakley, « Pension deficits threaten dividend cuts at UK companies », The Financial Times, 13 septembre 2016 (consulté le 18 septembre 2016).

Article paru dans Diplomatie n°83, novembre-décembre 2016.

À propos de l'auteur

Nicholas Sowels

Nicholas Sowels

Maître de conférences à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Nicholas Sowels donne des cours d'anglais économique, ainsi que des cours sur les économies anglo-saxonnes, sur lesquelles portent essentiellement ses recherches.

Dans notre boutique

Pin It on Pinterest

X