Par le capitaine Grégory BOUTHERIN, Docteur en droit, chef de l’équipe « Prospective et études de sécurité » du Centre de recherche de l’armée de l’Air (L’auteur s’exprime à titre personnel) et Joseph HENROTIN, chargé de recherche au CAPRI.
La succession de crises internationales survenues depuis 2008 – de la faillite de Lehman Brothers aux révolutions arabes et à l’enchaînement de catastrophes au Japon – a conduit nombre d’observateurs à pointer du doigt l’absence d’anticipation par la France d’événements de portée stratégique. Pourtant, une attention particulière avait été accordée en 2008 aux capacités d’anticipation, que ce soit dans les deux Livres blancs, sur la Défense et la sécurité nationale (LBDSN) et sur la Politique étrangère et européenne, qui en faisaient une priorité nationale, ou dans le rapport de la commission Bauer qui relevait déjà nombre de lacunes en la matière.
Trois ans après la publication de ces documents, et à la veille de la révision du LBDSN, un rapport d’information du Sénat s’efforce « de dresser un bilan du renforcement de la capacité d’anticipation stratégique depuis 2008 » et « à relancer la réflexion, à rouvrir le débat, à poser les bonnes questions, à et livrer des pistes à la réflexion commune (1) ». Derrière le titre (Renforcement de la fonction d’anticipation stratégique), ce rapport – présenté le 8 juin dernier par le sénateur Robert del Picchia – porte en réalité sur deux notions qui, aussi liées l’une à l’autre soient-elles, n’en demeurent pourtant pas moins deux problématiques distinctes : l’anticipation et la pensée stratégique.
La fonction stratégique « Connaissance et anticipation » telle que définie par le LBDSN englobe la prospective et le renseignement. Ce dernier n’est pas l’objet d’étude du rapport, quand bien même il y est fait référence, à juste titre, pour souligner les progrès accomplis depuis 2008, en matière notamment de coordination entre les services. Si le rapport se concentre sur la réflexion prospective, en particulier dans l’administration centrale, et la pensée stratégique française, il esquisse un paysage plus qu’il ne réalise une analyse exhaustive. Constatant que « la réflexion sur le renforcement de la capacité d’anticipation stratégique était au point mort », le rapporteur indique que « l’appareil dans son ensemble n’a pas connu, à de rares exceptions près, d’évolutions majeures depuis 2008 ». Le constat est dès lors cinglant : les événements récents ont montré « l’apparente persistance d’un aveuglement collectif ».
Pensée stratégique : un bilan faible
Selon le rapporteur, toutes les personnes rencontrées à l’occasion de la conduite de ce rapport reconnaissent « la nécessité de rouvrir le débat, dans un cadre réfléchi et dépassant les limites de la polémique “à chaud” » et constatent « que le haut degré d’engagement de la France dans la prévention, la gestion et la résolution des conflits, l’étendue de son déploiement dans les zones à risques, le professionnalisme reconnu de son armée, l’universalité de la richesse de son réseau diplomatique forment un contraste saisissant avec l’influence réelle de sa pensée stratégique sur le plan mondial ». C’est là un premier point d’achoppement. Le rapport se fait l’écho d’un certain nombre de critiques et identifie des « faiblesses persistantes ». Au premier chef, l’« “indigence” française en matière de think tanks » avec un déficit en nombre (186 think tanks en France contre 190 en Allemagne, 285 au Royaume-Uni et 393 pour la seule ville de Washington DC) et en taille critique qui nuit à leur rayonnement international. D’autres facteurs entrent en ligne de compte : le financement ; « la sclérose d’une pensée monolithique, de statu quo, voire confisquée par les “mandarins” » ; la faiblesse du nombre d’experts reconnus ; « un trop grand conformisme intellectuel » (2), mais aussi « des structures trop déconnectées de la recherche universitaire » (le rapport se fait notamment ici l’écho de Pascal Boniface, relevant que les universités ont également leur lot de responsabilités) ou encore « une administration de statu quo, rétive par nature à l’émulation créatrice ». Le rapport Bauer avait déjà relevé les faiblesses de l’administration française en matière de pensée et d’analyse prospective du fait de la nature intrinsèque des « administrations d’exécution » (3).
Reste que la distinction entre pensée stratégique et prospective semble ici montrer une incompréhension. Si l’on voit parfaitement à quoi renvoie cette dernière, la pensée stratégique est, fondamentalement, une pensée pour l’action, qui amalgame un corpus de conceptions essentiellement théoriques ayant pour but de conduire la guerre et la paix, éventuellement dans le cas particulier d’un acteur stratégique. La pensée stratégique française ne peut donc se limiter aux think tanks et aux universités, mais se doit naturellement d’englober le monde militaire – dont sont d’ailleurs issus la majorité des auteurs français les plus connus à l’échelle mondiale, de Beaufre à Poirier et Gallois, de Galula à Trinquier en passant par Castex ou Foch. En tant que telle, cette pensée ne peut par ailleurs pas être « officielle », dès lors qu’elle s’exprime d’abord dans le domaine des idées, parfois non sans contredire la doctrine officielle. De Gaulle avait certes raison dans L’avènement de la force mécanique, mais contre sa hiérarchie… Et il n’est aujourd’hui que de voir l’extraordinaire vitalité de la pensée stratégique américaine ou chinoise pour se rendre compte qu’elle ne correspond pas toujours – voire qu’elle est en opposition nette – avec les doctrines officielles. De ce point de vue, selon Hervé Coutau-Bégarie, « le temps n’est plus où les professeurs aux Écoles de guerre (…) publiaient sans retard leurs enseignements. La liberté d’expression qui régnait au début du siècle n’existe plus. Il est évidemment possible de soutenir qu’elle avait engendré une confusion source d’errements désastreux (…), mais cette corrélation n’est pas obligatoire, et le silence officiel n’exclut pas (…) les luttes d’influence internes, tout aussi coûteuses et dangereuses. La liberté d’expression n’est dangereuse que si le modèle officiel est fondamentalement vicié et si ceux qui prétendent intervenir dans le débat manquent de la formation leur permettant une vue globale, au-delà des problèmes techniques ou tactiques. C’est le rôle de la stratégie de fédérer les approches sectorielles et de susciter cette vision globale (4) ».
Prospective : des retards à nuancer
Pour autant, on peut effectivement estimer qu’il existe un déficit de la pensée stratégique en France. Si elle n’est pas inexistante – très loin de là –, sa visibilité reste faible, en France comme à l’étranger, et n’a pas véritablement trouvé sa voie, pour des raisons complexes dont la liberté d’expression n’est que l’un des versants (5). Cela étant, dans le domaine de la prospective et de l’anticipation, des nuances sont à apporter en fonction des acteurs, le rapport évoquant un « renforcement inégal des différentes structures en charge de l’anticipation » depuis 2008. Au nombre des « faiblesses persistantes » qu’il identifie, le rapporteur évoque les capacités limitées du ministère de l’Intérieur, sa Délégation à la prospective créée en 2008 ayant été intégrée deux ans plus tard au sein de la Direction de la prospective et de la planification de sécurité nationale, laquelle doit à son tour fusionner avec la Direction de la sécurité civile. Aux Affaires étrangères, le rapporteur pointe, au regard de la capacité d’anticipation des crises récentes, « la persistance d’un aveuglement collectif et l’incapacité du système à transformer l’expertise en aide à la décision pour les responsables politiques » et cite des extraits de déclarations du ministre, de télégrammes, de notes ou de prises de position de diplomates visant à montrer que nombre d’autorités jusqu’aux plus hauts échelons de la diplomatie française avaient conscience de la situation en Tunisie, posant la question de savoir pourquoi la crise n’a pu être anticipée. En fait, « le principal enseignement est incontestablement la grande difficulté d’articulation entre l’expertise diplomatique et la prise de décision qui relève des responsables politiques ». In fine, le rapporteur note « le renforcement inachevé de la fonction prospective du ministère des Affaires étrangères », qui était pourtant un objectif des Livres blancs et de la réforme du MAE lancée en mars 2009 dont l’une des mesures était la transformation du Centre d’analyse et de prévision en Direction de la prospective. Cette dernière est organisée autour de trois pôles (« analyse et prévision », « influence » et « religion »), mais « les moyens n’ont pas toujours suivi dans des proportions identiques à l’ambition affichée et on ne peut pas dire qu’il y ait eu un véritable changement d’échelle de cette structure » dont la diffusion des travaux, en dépit de leur grande qualité, « reste largement cantonnée à l’intérieur du ministère ».
De son côté, « le ministère de la Défense a engagé un processus de consolidation de la fonction prospective, en réorganisant les moyens qui lui étaient dédiés, tout en faisant émerger un réseau entre les différentes entités du ministère, favorisant l’approche multidisciplinaire ». De facto, plusieurs organismes ont été mis en place et, si des déficits existent encore – le rapport pointe ainsi l’« irruption irrépressible, mais mal appréhendée » des nouveaux médias –, les réalisations ne sont pas négligeables. Ci-dessous, la liste des institutions prospectives du ministère :
– Comité de Cohérence de la Recherche stratégique et de la Prospective de défense (CCRP) : Créé le 15 octobre 2010. Doit animer la prospective de défense, veiller à la cohérence globale des travaux et proposer au ministre « la politique générale en matière de réflexion stratégique du ministère ».
-Délégation aux Affaires Stratégiques (DAS) : Renforcement de ses capacités à travers notamment la création d’une sous-direction « Prospective et politique de défense ». S’est vu confier la gestion du programme « Environnement et prospective de la politique de défense » (a). « Les crédits de paiement consacrés aux études prospectives et stratégiques sont en forte augmentation, passant de 3,5 à 4,1 millions d’euros de 2010 à 2011 » (b). Ses activités ont été réorientées dans le sens d’une recherche d’aide à la décision.
– Pôle prospective : Créé à l’été 2010, il dépend du CEMA et assure la tutelle du CICDE, chargé de la prospective opérationnelle et du corpus doctrinal des armées.
– Institut des Hautes Études de Défense Nationale (IHEDN) : Ayant fusionné avec le CHEAr © en janvier 2010, ses missions ont « été élargies aux questions de politique étrangère, d’armement et d’économie de la défense ». Il « contribue à promouvoir et à diffuser la pensée française sur ses trois champs disciplinaires ».
– Institut de Recherche Stratégique de l’École Militaire (IRSEM) : « Pôle universitaire de défense » comptant 35 chercheurs, il doit « renforcer la recherche stratégique de défense française ». Si l’idée fondamentale peut être considérée comme excellente, l’IRSEM fait toutefois l’objet d’appréciations mitigées (d).
– Conseil Supérieur de la Formation et de la Recherche Stratégique (CSFRS) : Créé afin de « fédérer et dynamiser la recherche de défense et de sécurité », il organise annuellement les Assises nationales de la recherche stratégique, à propos desquelles O. Kempf s’était étonné que l’édition 2011 ne compte aucun militaire parmi les intervenants (e).
(Les notes liées à cette liste sont positionnés en queue d’article)
Au-delà des capacités des uns et des autres, le rapport rappelle que des initiatives furent prises en matière de mutualisation et de coordination de la prospective, une démarche qui est au fondement de la création du CSFRS et d’autant plus nécessaire dans notre contexte budgétaire particulièrement contraint. Mais le rapport montre également que plus peut être fait. Ainsi, la coordination entre la DAS et la Direction de la prospective du MAE tient essentiellement à « la bonne volonté des deux directeurs (au travers d’une) coordination souple et informelle (qui) paraît donc aussi intéressante que particulièrement fragile », ce qui amène le rapporteur à émettre certaines recommandations :
• Outre un rappel des difficultés inhérentes à la réflexion prospective et évoquant le « dilemme du prospectiviste » – soit « son double besoin contradictoire d’indépendance, et donc de distance vis-à-vis du fonctionnement quotidien de l’administration et de ses objectifs, et de proximité du pouvoir politique » –, il préconise de « renforcer les capacités existantes, notamment celles du ministère des Affaires étrangères » et le renforcement de l’Institut diplomatique et consulaire. Reste que, dans ce dernier cas, la proposition donne le sentiment de mélanger un instrument du soft power de la France avec la pensée stratégique et l’anticipation. De ce point de vue, l’approche donne l’impression d’une vision parcellaire et quelque peu confuse de la problématique.
• Le rapport appelle à une meilleure coordination et rationalisation des moyens et pose la réforme du renseignement en exemple, mais il souligne également que « l’anticipation requiert une pensée de rupture, et [qu’en] ce sens la multiplication des prismes et la diversité des approches est une richesse à conserver ». C’est une question de méthode : si le renseignement exige une organisation sans faille, disciplinée, la prospective ne doit pas se transformer en un carcan rigide, sous peine de passer à côté des ruptures potentielles.
• Le rapport appelle aussi à poursuivre l’effort de mutualisation (notamment en ce qui concerne les commandes d’études) et rappelle l’importance de la traduction en anglais des études et de leur mise en ligne, mais également à procéder à des évaluations croisées de ces études.
• Un des leviers identifiés afin de « créer une véritable “communauté” de la pensée stratégique française » (sic) réside dans la systématisation de la coordination entre, notamment, les administrations (la coordination pouvant relever du SGDSN), mais aussi dans l’utilisation des moyens de communication et d’information modernes au service de la diffusion de la recherche stratégique et dans le regroupement sur un portail Internet commun les études conduites. Ce qui appelle, ici, à plusieurs remarques. D’une part, il ne faudrait pas dévêtir les sites Internet des différents centres et instituts français, publics (CESA, CDEF, IRSEM, etc.) comme privés (FRS, IFRI, IRIS, ISC, etc.) des études menées pour l’administration, ces sites et leur alimentation régulière contribuant au rayonnement de la pensée française. D’autre part, dans de telles opérations de communication, le choix de ce qui est mis en ligne reste déterminant. Or, est-on sûr qu’une étude plus critique qu’une autre serait effectivement mise en ligne ?
• Le rapport relance la question d’un Conseil de sécurité, au service de l’aide à la décision, à l’instar du NSC américain, mais également de ce qui se fait au Royaume-¬Uni et en Russie. Aussi, « la revue du Livre blanc devra nécessairement reposer la question de la mise en place d’une structure pour laquelle il ne semble pas exister d’alternative ».
• Il pose aussi la question de savoir s’il faut organiser « un grand rendez-¬vous international annuel de l’anticipation » avec pour vocation de créer une « véritable communauté de pensée stratégique ». Mais en cherchant à « diffuser une véritable culture de l’anticipation dans l’administration et les instituts » qui servirait de « substrat, de base de réflexion aux décideurs qui y seraient associés », on pérennise un brouillage entre pensée stratégique et prospective. De plus, en demandant l’invitation d’intervenants internationaux de très haut niveau ou l’ouverture à des instituts étrangers, y compris pour ce qui est du choix des thématiques, on ne servira guère une pensée stratégique française ou même une vision de ce que devrait être l’action de la France dans les matières de politique étrangère et de défense.
• Enfin, le rapport repose la question de savoir s’il faut un lieu pour la pensée stratégique française, à l’image de Wilton Park.
Quelles évolutions ?
Au terme de sa lecture, le rapport rappelle un certain nombre de constats faits par le passé et réitère des propositions déjà formulées, mais sans rien proposer de véritablement nouveau. Le fait que le rapport revienne sur des choses déjà évoquées est en soi significatif et témoigne bien du fait que toutes les mesures préconisées à l’époque n’ont pas été mises en œuvre. Cela étant, le rapport appelle à quelques réflexions. Premièrement, s’il présente l’intérêt de relancer le débat, on peut néanmoins lui reprocher un manque de clarté en ne distinguant pas assez nettement les problématiques propres à l’analyse prospective au sein des administrations centrales ; celles inhérentes à la pensée stratégique française ; ou encore la capacité d’influence, de soft power de la France – laquelle est certes nécessaire et déficitaire, mais fondamentalement éloignée de la problématique de la capacité à penser l’avenir. À ce stade, ce n’est pas tant le rapporteur qu’une confusion traversant toutes les institutions et que personne n’a pris le temps de dissiper en opérant des distinctions claires qui est à blâmer.
Par ailleurs, on regrettera que le rapport ne prenne pas en compte la contribution des armées à la pensée stratégique, que ce soit au travers de centres (de l’armée de Terre avec le CREC et le CDEF, de l’armée de l’Air avec le CReA et le CESA ou de la Marine via le CESM), mais aussi par une dynamique de publication croissante que l’on peut observer chez les militaires. À ce niveau, les pistes ne manquent pas. Le formidable renouveau que l’on observe depuis 2005 en matière de publications touchant aux questions de défense ou dans les collections d’ouvrages est également à prendre en compte et pose une tout autre question qui renvoie en l’occurrence à la prospective et à la pensée stratégique : de plus en plus, des auteurs et des décideurs produisent notes, articles et ouvrages, mais sans plus prendre le temps de les lire. Ce qui ne manque pas de renvoyer à l’un des élémentaires de la sociologie du renseignement. En effet, souvent, les informations concernant une surprise stratégique existaient, mais n’ont pas été prises en ligne de compte…
Notes
(1) Robert del Picchia, Rapport d’information sur le renforcement de la fonction d’anticipation stratégique depuis les Livres blancs de 2008, Sénat, Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, no 585, 8 juin 2011.
(2) Au passage, le rapport (p. 25) souligne l’importance de la vision réaliste des relations internationales : « Cette vision universitaire, et son corollaire, la vision humanitariste et “droit de l’hommiste” des relations internationales, honorables en elles-mêmes peuvent, si elles sont considérées comme devant se substituer à la vision réaliste des relations internationales, empêcher un regard lucide, documenté, analytique, des relations internationales et une action efficace. »
(3) Selon ce rapport, « l’absence d’analyses prospectives n’est pas, en France, un défaut de notre organisation administrative, mais son produit direct ». Déceler-Étudier-Former : une voie nouvelle pour la recherche stratégique. Rapprocher et mobiliser les institutions publiques chargées de penser la sécurité globale, Rapport remis le 20 mars 2008 au président de la République et au Premier ministre, Cahiers de la sécurité, avril-juin 2008, suppl. au no 4, p. 21.
(4) Hervé Coutau-Bégarie, « Défense et illustration de l’enseignement de la stratégie », http://www.stratisc.org/traite_intro-traite.html.
(5) D’autres facteurs interviennent également : difficulté à trouver les financements nécessaires aux traductions d’ouvrages ou de revues ; confusion avec les aspects strictement informationnels (sur les questions capacitaires notamment) ; difficile réticulation de centres de recherche organisés en « chapelles », etc.
Notes liées à la liste des institutions prospectives :
Notes
(a) Le Programme 144 « regroupe les crédits consacrés à la recherche de défense, aux services en charge du renseignement de sécurité, à l’analyse stratégique, à la diplomatie de défense et au soutien à l’exportation. Les crédits de paiement s’élèvent à près de 1,8 milliard d’euros pour 2011, en légère augmentation de 0,7 %, et représentent 4,8 % des crédits budgétaires de la mission défense » : avis présenté par Didier Boulaud au nom de la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2011, Tome IV, Défense – Environnement et soutien de la politique de défense, 18 novembre 2010.
(b) Les autorisations d’engagement (4,2 millions d’euros au lieu de 5,1 millions en 2010) diminuent toutefois et la DAS n’envisage pas de lancer de marchés d’études pluriannuels en 2011 : ibid.
© Centre des Hautes Études de l’Armement.
(d) Notamment chargé du rayonnement de la pensée stratégique, il n’a disposé de son site Internet qu’assez tard (lequel ne liste par ailleurs pas les ouvrages produits par ses chercheurs…). On peut également s’étonner que la question de la pensée stratégique ne soit officiellement traitée que par une personne et que le domaine des nouveaux conflits soit à peine mieux loti alors que l’Institut peut ici produire une réelle valeur ajoutée, comparativement aux questions d’ordre géopolitique, où nombre de think tanks bénéficient d’un volume de chercheurs nettement plus important.
(e) Olivier Kempf, « Cent colloques, et une réflexion », Blog EGEA, 20 mai 2011. Cependant, selon le rapporteur, les divers entretiens menés « n’ont pas encore permis de dégager une vision uniforme et partagée du rôle de ce nouvel organisme, et de sa place exacte dans l’écosystème de la pensée stratégique française. Les éléments manquent pour en juger objectivement, compte tenu de la jeunesse de cet organisme » (p. 40).
Article publié dans DSI Hors-Série, n°19, août-septembre 2011. Aucune reproduction sans avis préalable de la rédaction
