L’agonie des forces armées belges

Dans la foulée du coup de filet antiterroriste mené le 15 janvier, le gouvernement fédéral belge a ordonné le déploiement de 300 militaires sur le territoire national pour la protection de points sensibles – une première depuis 1986 et la vague d’attentats commis par les Cellules communistes combattantes. Mais au terme de plus de vingt ans de plans de restructuration, les forces armées belges sont dans un état plus que précaire.

En fin de compte, la perception d’un usage moins soutenu de la force terrestre découlant d’une aptitude moindre au combat et de nouvelles réductions budgétaires a logiquement débouché sur la suppression d’une brigade, officialisée le 1er janvier 2011, de même que de plusieurs bataillons logistiques ou de communications. Ne restent donc que deux brigades, ainsi que quelques unités indépendantes : quatre bataillons d’infanterie, un bataillon commando, un bataillon parachutiste, un bataillon de reconnaissance, un bataillon ISTAR, un bataillon d’artillerie, deux bataillons du génie, trois groupes de communication, deux bataillons logistiques.

La force aérienne et la marine

Comparativement, la force aérienne a, dès les années 1990, fait rapidement décroître le nombre de ses appareils de combat. Elle l’a fait plus rapidement que n’importe quelle autre force aérienne d’Europe occidentale, mais a utilisé les économies engendrées pour moderniser en profondeur ses appareils, renouveler ses munitions (AIM‑120, AIM‑9X, munitions à guidage GPS et laser), acheter une série de pods (désignation, brouillage électronique) ainsi que des viseurs de casque, tout en maintenant un haut degré d’entraînement de ses pilotes. Aujourd’hui, 54 F‑16 MLU sont toujours disponibles en deux wings (escadres), en plus de 11 C‑130, dont le remplacement par sept A400M est déjà programmé. La politique poursuivie a fait de la force aérienne l’instrument belge le plus adapté aux opérations de haute intensité, des points de vue qualitatif comme quantitatif, mais aussi en raison du poids politique qu’il confère à la Belgique dans les processus de montage de coalition.

Les appareils de la force aérienne ont ainsi été engagés au Kosovo, en Afghanistan, en Libye et en Irak. Dans ces trois derniers cas de figure, ils l’ont été sur tout le spectre des missions offensives : Close Air Support, interdiction, supériorité aérienne ou encore NT‑ISR et SCAR (5), en fonction de la qualité des pods Sniper utilisés. Des F‑16 participent par ailleurs régulièrement aux missions Air Baltic. L’emploi de la force aérienne a surtout l’avantage politique, dans le contexte actuel, de minimiser les risques de pertes. L’inconnue sur l’avenir de la flotte de combat perdure cependant (6). Elle devra être remplacée à partir de 2023, le nouveau gouvernement en ayant validé le principe. Le financement de l’achat doit a priori se faire non sur le budget annuel de la défense, mais bien par un financement exceptionnel.

La marine belge a elle aussi réussi sa mue. Dotée de deux frégates de type Karel Doorman achetées d’occasion (première admission au service en 1991), elle a recentré sa flotte de guerre des mines sur six chasseurs de type Tripartite et s’est récemment dotée de deux patrouilleurs de classe Castor de 400 tonnes pour les missions garde – côtes et de surveillance. Les années 1990 et 2000 ont pour elle été synonymes d’évolutions opérationnelles majeures : d’une part, avec son intégration opérationnelle à la marine néerlandaise et la création d’un Amiral Benelux ; d’autre part, avec des déploiements au long cours autorisés par les nouveaux bâtiments. Mais, là aussi, des inquiétudes subsistent : frégates comme chasseurs de mines doivent être également remplacés.

Une armée à redéfinir

Les réductions budgétaires annoncées fin 2014, décidées sur une base purement a‑stratégique et managériale (7), ont représenté une douche froide pour des forces considérant le gouvernement élu en 2014 comme le garant d’une vision plus équilibrée en matière de sécurité. Corrélativement, le moral, déjà peu élevé (8), a considérablement chuté dans un contexte marqué par la mobilisation de 300 parachutistes et chasseurs ardennais pour des missions de protection du territoire. L’adoption de cette mesure souligne, indirectement, l’inadaptation fondamentale du plan stratégique adopté en 2000. Depuis lors, il n’a plus été amendé, les successions de réformes et de réductions budgétaires tenant lieu de politique de défense. Ses présupposés sont à présent à considérer comme caducs (9) :

  • à l’échec du dialogue stratégique avec la Russie, il faut ajouter la remilitarisation des relations internationales ;
  • l’accroissement notable de la puissance de feu des entités subétatiques contre lesquelles la force terrestre devait pouvoir agir, y compris en Afrique, pose la question de l’adaptation de

    forces par trop légères ;

  • la nécessité de conserver des forces terrestres fortes, en particulier dans un contexte d’opérations hybrides, semble évidente ;
  • les limites de la coopération européenne et otanienne de défense sont atteintes. Si des fonctions telles que la logistique se partagent, ce n’est pas le cas des risques au combat ;
  • l’argument d’une « spécialisation » des forces belges reposait sur le pari, depuis lors perdu, d’une interdépendance militaire qui aurait dû voir d’autres États se spécialiser, ce qu’ils n’ont pas fait ;
  • la réduction des capacités en Europe a, en réalité, affaibli la sécurité coopérative ;
  • le cyber a émergé comme thème stratégique, au-delà de la seule question de la cybersécurité ;
  • enfin, le territoire belge, comme tous les autres territoires européens, n’est plus un sanctuaire pour des djihadistes.

Concrètement, mandat a toutefois été donné au nouveau ministre de la Défense pour préparer un nouveau « plan stratégique à long terme », qui doit être présenté dans le courant du printemps de cette année. L’exercice, périlleux, au vu des décisions budgétaires, sera donc décisif pour l’avenir des forces armées belges. Mais quels sont les scénarios qui pourraient effectivement se dessiner pour l’avenir des forces belges, à l’horizon 2030 ? On peut les grouper en deux catégories. La première est celle du non-choix : une attrition mécanique des capacités reflétant celle du budget, les capacités seraient mécaniquement amenées à se réduire. La deuxième catégorie implique des choix notamment budgétaires, mais aussi stratégiques.

Les options du non-choix

Le premier est celui d’une poursuite des réductions homothétiques menées depuis 1992 et dont les résultats ont abouti au point de rupture et à l’inadaptation que l’on connaît. Il ne peut, mécaniquement, que déboucher sur un deuxième scénario, que l’on peut qualifier de « neutralisation stratégique ». Il serait lié à une stabilisation du budget ou à de nouvelles réductions. L’impossibilité concrète, faute d’entraînement et d’équipement, de conduire des opérations terrestres extérieures impliquerait mécaniquement un recentrage sur la protection du territoire, devenue la principale mission des forces. Ce scénario est également lié à un glissement géopolitique vers les Pays-Bas, en préparation depuis les années 2010. Or leurs moyens d’intervention les plus remarquables – brigade aéroportée, sous – marins, missiles Patriot – sont appelés à être placés sous commandement allemand (10) et leur niveau de force, plus généralement, devrait se réduire.

Concrètement, ce scénario passe par le maintien d’unités d’infanterie motorisée (et non plus mécanisée), le remplacement des F‑16 par une capacité de police du ciel (impliquant l’abandon de la capacité nucléaire) et des capacités de guerre des mines de la marine, indispensables à la protection d’Anvers et Zeebrugge, villes essentielles à l’économie età l’approvisionnement énergétique du pays (11). Les frégates ne seraient pas remplacées. Au mieux, la capacité de transport aérien par A400M pourrait être maintenue, mais elle ne conférerait pas de véritable « atout comparatif » en Europe (12).

La Belgique serait alors virtuellement incapable d’intervenir à l’étranger : l’équipement ne suffirait pas face à l’évolution du caractère des conflits. Savoir défendre une position en Belgique n’est pas savoir mener les opérations interarmes complexes auxquelles sont accoutumées pratiquement toutes les armées. Une telle posture risque donc de déforcer la position belge à l’égard de l’OTAN, en particulier en cas d’attaque d’un État membre (article 5). Des fonctions internationales comme la coopération technique militaire à travers la formation ne pourront que se réduire avec le temps (13). In fine, la Belgique ne serait plus qu’un partenaire politique mineur, dont la souveraineté serait en partie confiée à d’autres.

Ce scénario conduit à un autre : le processus de déstructuration des armées pousse les responsables politiques à considérer que leur utilité stratégique est devenue tellement limitée que l’investissement n’est plus pertinent. S’ensuit une dissolution des forces armées en tant que mesure finale d’économie managériale. Il est cependant douteux que l’OTAN et les partenaires européens du 24e pays le plus riche au monde acceptent que la Belgique fasse payer à d’autres sa sécurité sans contrepartie financière substantielle – et sans doute plus élevée que les 2,715 milliards hors pensions payés en 2013. Ce scénario est toutefois très hypothétique : bien qu’il n’existe aucun consensus pour un accroissement budgétaire, les partis politiques, dont le rôle est prégnant dans le processus décisionnel belge, ne sont pas prêts pour autant à justifier la dissolution des forces.

Les options stratégiques

Un premier choix opéré sur la base d’une réflexion stratégique pourrait être qualifié « d’investissement des espaces fluides ». La logique de spécialisation des forces serait poursuivie jusqu’au bout, en focalisant les budgets disponibles sur les forces aérienne, navale, aéroportées/spéciales, d’opérations psychologiques, cyber et de renseignement (14). La formule créerait un avantage comparatif à l’échelon OTAN et européen, en tirant profit de réels savoir – faire et en les optimalisant. Elle nécessite cependant des investissements (avions de combat, frégates d’intervention aptes au déploiement de forces spéciales, chasseurs de mines, cyber). Politiquement, ce scénario permettrait de garder une liberté de manœuvre quant au choix des partenaires de sécurité privilégiés.

Le désavantage de la formule est de réduire l’empreinte au sol de manière importante : il faudrait dissoudre la brigade médiane, la composante médicale et plusieurs bataillons indépendants. Le risque politique associé aux pertes est ainsi réduit, mais en découle une incapacité à réagir face à des événements terroristes majeurs ou face à des catastrophes de grande ampleur, ou encore à fournir la protection au sol d’Anvers ou de Zeebrugge. Dans un contexte fait d’opérations hybrides incluant des actions sur le territoire belge, l’option apparaît donc comme insatisfaisante.

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