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Le partage du fardeau au sein de l’OTAN : l’effet Trump ne durera pas

L’ère post-guerre froide (1989-2014) : la prévalence des efforts sur les contributions

La disparition de la menace soviétique transforma l’environnement stratégique de l’OTAN et la nature du jeu du partage du fardeau transatlantique. La mission principale de l’OTAN évolua de la dissuasion et de la défense vers les opérations hors zone, initialement dans les Balkans puis, après le 11 Septembre, en Afghanistan et en Libye. Si la mesure du partage du fardeau et des dépenses de défense en proportion du PIB adoptée pendant la guerre froide est restée d’usage, les États-Unis ont introduit une série de mesures supplémentaires pour presser les Européens de faire évoluer leurs forces de défense statiques vers des forces déployables capables de participer à de nouvelles opérations hors zone. L’Initiative sur les capacités de défense (1999), l’Engagement capacitaire de Prague pris lors du sommet de l’OTAN en novembre 2002 et la Force de réaction de l’OTAN lancée cette même année répondent à cet objectif (4).

Les menaces américaines de réduire cet engagement dans l’OTAN ont également joué un rôle important dans le nouveau jeu de partage du fardeau. Le slogan « Hors zone ou hors jeu » popularisé par le sénateur américain Lugar (1993) résumait la nouvelle dynamique. Différentes administrations américaines, aidées par les critiques du Congrès sur l’absence de contrepartie des États européens, sont habilement parvenues à ce que l’existence de l’OTAN dépende du soutien européen aux missions au Kosovo (1999), en Afghanistan (2003-2014) et en Libye (2011). Ces menaces amenèrent les Européens à accepter un plus grand recours à la force et à contribuer de manière plus importante qu’ils ne l’auraient sinon fait (5). La menace d’un retrait américain semblait plus crédible que durant la guerre froide puisque la Russie n’était plus une menace existentielle pour l’OTAN et le territoire des États-Unis. Ce gain de crédibilité tenait également au désir du président Clinton et de ses successeurs de réorienter la grande stratégie des États-Unis en opérant un pivot de l’Europe vers l’Asie, ainsi qu’à la décision du président Obama de « diriger de l’arrière » en ce qui concernait les opérations de l’OTAN en Libye (6).

L’introduction de nouvelles mesures des efforts fournis culmina avec le sommet d’Istanbul de juin 2004 et l’adoption d’objectifs d’employabilité. Ainsi, 40 % des forces terrestres nationales devaient être structurées, préparées et équipées pour être déployées et 8 % en mesure de conduire des opérations prolongées. L’objectif de 40/8 fut adopté lors du sommet de Riga en 2006 puis rehaussé à 50/10 (7). Le sommet de Riga a également dépoussiéré la traditionnelle mesure des contributions en regard du PIB, les membres s’étant engagés à fournir des efforts pour consacrer 2 % du PIB à la défense. Les États-Unis firent pression sur leurs partenaires européens pour prendre cet engagement afin de mettre un terme à la réduction des dépenses de défense en Europe depuis la fin de la guerre froide (8). Le sommet de Riga a donc laissé l’OTAN avec une série complexe de mesures officielles sur le partage du fardeau afin que les membres européens consacrent plus de ressources à la défense et augmentent les capacités de déploiement et de soutien de leurs forces hors zone.

À ces mesures officielles vint s’en ajouter une informelle : le fait d’accepter de mettre ses troupes en danger se révéla central dans le partage du fardeau lorsque l’OTAN s’engagea dans des opérations de combat en Bosnie, au Kosovo, en Afghanistan et en Libye. Pour en donner un exemple, le fait que le Danemark ait conduit, dans le sud de l’Afghanistan (2006-2014), des missions de combat à haut risque dans lesquelles 43 militaires sont morts (le taux de pertes/habitant le plus important sur l’ensemble des États membres de l’OTAN) et délivré 821 munitions intelligentes (11 % du total OTAN) au-dessus de la Libye (2011) lui valut les éloges des États-Unis (9). En revanche, l’Allemagne, troisième principal contributeur de forces à la mission de l’OTAN en Afghanistan (5 000 personnels), fit l’objet de vives critiques pour sa réticence à combattre dans le sud ou à contribuer aux opérations de l’OTAN en Libye.

L’exemple danois illustre de quelle la manière les Européens ont tiré profit de ces nouvelles mesures officielles et officieuses sur le partage du fardeau visant au « maintien des États-Unis » sans pour autant satisfaire la totalité des demandes de ces derniers. D’un côté, les membres européens ont amélioré la déployabilité de leurs forces et augmenté leurs contributions aux opérations hors zone. De l’autre, ils n’ont pas plus dépensé pour la défense. Le Danemark a développé la déployabilité de ses forces, est devenu l’un des principaux contributeurs aux opérations de l’OTAN (per capita) et s’est montré prêt à combattre et à subir des pertes. Washington n’a ainsi jamais fait grand cas du fait que les dépenses danoises pour la défense ont continuellement diminué sur la période 1990-2014 ou que Copenhague n’a pris aucune mesure pour honorer l’engagement des 2 % de Riga. Les contributions apportées aux principales opérations hors zone de l’OTAN dans les Balkans, en Afghanistan et en Libye ont compté plus pour les Américains que la réduction des dépenses de défense.

L’époque post-Crimée (2014-2016) : la prévalence des contributions sur les efforts

Cette situation évolua lorsque l’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 bouleversa l’environnement stratégique en Europe. La menace militaire pesant sur le territoire européen de l’OTAN réapparaissait soudain, remettant au premier plan les missions qui étaient les siennes au cours de la guerre froide, à savoir la défense du territoire et la dissuasion. Si les opérations hors zone n’étaient pas complètement sorties du radar de l’Alliance (10 000 personnels maintenus en Afghanistan), elles n’étaient plus à présent la priorité.

Les États-Unis jouèrent un rôle clé dans l’élaboration de la réponse de l’Alliance à la menace russe croissante. L’administration Obama a déployé des aéronefs et des soldats en Europe de l’Est, revu à la hausse la participation américaine aux exercices de l’OTAN et pris des mesures pour permettre le déploiement rapide de renforts américains dans l’est de l’Europe. Elle fut également le principal architecte du Plan d’action pour la préparation (Readiness Action Plan) adopté lors du sommet du Pays de Galles en 2014. Ce plan engageait les Alliés à mettre en place une nouvelle force dite « fer de lance » (5 000 personnels) déployable dans un délai de 2 à 7 jours, à tripler les effectifs de la force de réaction de l’OTAN pour atteindre les 40 000 personnels, à renforcer la présence militaire de l’Alliance en Europe de l’Est et à intensifier ses exercices.

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