Le partage du fardeau au sein de l’OTAN : l’effet Trump ne durera pas

À ces mesures officielles vint s’en ajouter une informelle : le fait d’accepter de mettre ses troupes en danger se révéla central dans le partage du fardeau lorsque l’OTAN s’engagea dans des opérations de combat en Bosnie, au Kosovo, en Afghanistan et en Libye. Pour en donner un exemple, le fait que le Danemark ait conduit, dans le sud de l’Afghanistan (2006-2014), des missions de combat à haut risque dans lesquelles 43 militaires sont morts (le taux de pertes/habitant le plus important sur l’ensemble des États membres de l’OTAN) et délivré 821 munitions intelligentes (11 % du total OTAN) au-dessus de la Libye (2011) lui valut les éloges des États-Unis (9). En revanche, l’Allemagne, troisième principal contributeur de forces à la mission de l’OTAN en Afghanistan (5 000 personnels), fit l’objet de vives critiques pour sa réticence à combattre dans le sud ou à contribuer aux opérations de l’OTAN en Libye.

L’exemple danois illustre de quelle la manière les Européens ont tiré profit de ces nouvelles mesures officielles et officieuses sur le partage du fardeau visant au « maintien des États-Unis » sans pour autant satisfaire la totalité des demandes de ces derniers. D’un côté, les membres européens ont amélioré la déployabilité de leurs forces et augmenté leurs contributions aux opérations hors zone. De l’autre, ils n’ont pas plus dépensé pour la défense. Le Danemark a développé la déployabilité de ses forces, est devenu l’un des principaux contributeurs aux opérations de l’OTAN (per capita) et s’est montré prêt à combattre et à subir des pertes. Washington n’a ainsi jamais fait grand cas du fait que les dépenses danoises pour la défense ont continuellement diminué sur la période 1990-2014 ou que Copenhague n’a pris aucune mesure pour honorer l’engagement des 2 % de Riga. Les contributions apportées aux principales opérations hors zone de l’OTAN dans les Balkans, en Afghanistan et en Libye ont compté plus pour les Américains que la réduction des dépenses de défense.

L’époque post-Crimée (2014-2016) : la prévalence des contributions sur les efforts

Cette situation évolua lorsque l’annexion de la Crimée par la Russie en 2014 bouleversa l’environnement stratégique en Europe. La menace militaire pesant sur le territoire européen de l’OTAN réapparaissait soudain, remettant au premier plan les missions qui étaient les siennes au cours de la guerre froide, à savoir la défense du territoire et la dissuasion. Si les opérations hors zone n’étaient pas complètement sorties du radar de l’Alliance (10 000 personnels maintenus en Afghanistan), elles n’étaient plus à présent la priorité.

Les États-Unis jouèrent un rôle clé dans l’élaboration de la réponse de l’Alliance à la menace russe croissante. L’administration Obama a déployé des aéronefs et des soldats en Europe de l’Est, revu à la hausse la participation américaine aux exercices de l’OTAN et pris des mesures pour permettre le déploiement rapide de renforts américains dans l’est de l’Europe. Elle fut également le principal architecte du Plan d’action pour la préparation (Readiness Action Plan) adopté lors du sommet du Pays de Galles en 2014. Ce plan engageait les Alliés à mettre en place une nouvelle force dite « fer de lance » (5 000 personnels) déployable dans un délai de 2 à 7 jours, à tripler les effectifs de la force de réaction de l’OTAN pour atteindre les 40 000 personnels, à renforcer la présence militaire de l’Alliance en Europe de l’Est et à intensifier ses exercices.

Le renforcement de la menace russe a grandement facilité les efforts américains pour amener les alliés européens à dépenser plus pour la défense. Frustrée par l’absence de contribution européenne aux opérations en Libye, l’administration Obama a exercé de fortes pressions depuis 2011 pour que les Européens fournissent plus d’efforts et de fonds à la défense. Ces efforts sont restés mineurs avant l’annexion de la Crimée par la Russie. Après la Crimée, les Européens ont promis, lors du sommet du Pays de Galles de « cesser toute diminution des dépenses de défense » et de chercher « à se rapprocher dans les dix années à venir des 2 % recommandés ». Les membres européens se sont également engagés à atteindre un autre objectif de l’OTAN consistant à consacrer 20 % des dépenses de défense aux acquisitions militaires et à la recherche et développement (10). L’évaluation de la contribution était réapparue comme une carte maîtresse dans le jeu de partage du fardeau transatlantique.

Les tentatives de l’administration Obama pour amener ses alliés à des dépenses de défense plus importantes n’ont eu qu’un succès limité. Si un terme fut mis au déclin collectif des dépenses européennes de défense, les avancées vers l’objectif des 2 % furent timides puisque la contribution moyenne resta constante à 1,45 % du PIB entre 2014 et 2016 (11). Deux facteurs expliquaient cela : les divergences de perception sur la menace russe et la réponse américaine ferme à la situation en Crimée. Si le comportement des Russes en Ukraine a fait peur aux membres de l’OTAN limitrophes de la Russie, les poussant à dépenser plus pour leur défense, la majorité des membres européens n’ont pas considéré ce pays comme une menace militaire directe pour l’Alliance (12). Paradoxalement, la fermeté de la réponse de l’administration Obama face à la Crimée a renforcé cette perception, alors que la démonstration de force américaine a annulé la nécessité pour les Européens non limitrophes de la Russie de fournir plus d’efforts.

L’ère Trump (2017-) : dépenser 2 % et contribuer plus hors zone ou l’OTAN disparaîtra

Si l’environnement des menaces et la mission de l’OTAN restent inchangés, l’élection de Donald Trump à la présidence des États-Unis fin 2016 a modifié la dynamique du jeu de partage du fardeau. Avant cette élection, Donald Trump avait qualifié l’Alliance d’« obsolète » et affirmé qu’il défendrait uniquement les alliés consacrant à la défense 2 % du PIB. Ces menaces n’ont pas disparu après son élection. Son secrétaire à la défense, James Mattis, a clairement expliqué en février 2017 que les États-Unis allaient « modérer » leur engagement dans l’Alliance à moins que les alliés qui dépensent trop peu ne fassent des progrès nets et quantifiables vers la réalisation des engagements du sommet du Pays de Galles. Il a ajouté que les États-Unis attendaient également de l’aide pour contrer la menace stratégique posée par la Chine (13). C’était la première fois que les États-Unis mettaient la Chine à l’agenda de l’OTAN. Le mois suivant, le secrétaire d’État Rex Tillerson a ajouté un autre critères des efforts fournis en demandant une assistance plus soutenue de la part des États européens dans la lutte contre le terrorisme (14). Ainsi, l’administration Trump a demandé non seulement plus de contributions, mais également plus d’efforts ; elle a, par ailleurs, mobilisé une rhétorique plus rude et menacé de prendre des mesures plus drastiques si les Européens ne s’y conformaient pas. Si les administrations précédentes avaient fait reposer la survie à long terme de l’OTAN sur un meilleur partage du fardeau de la part des Européens, aucune administration américaine n’avait fait dépendre la défense d’un allié confronté à une menace immédiate de sa contribution.

Officieusement, les diplomates européens ont sévèrement critiqué l’administration Trump pour cette description injuste et inexacte de leurs contributions à l’OTAN. Les critiques officielles les plus vives furent le fait des dirigeants allemands, qui ont qualifié l’objectif des 2 % d’intenable et de déstabilisant. Les dépenses de défense sont toutefois en hausse en Allemagne et dans la plupart des autres États membres européens : 23 des 27 alliés européens des États-Unis (plus le Canada) accroîtront leurs dépenses en 2017 et leurs dépenses combinées devraient augmenter de 4,3 % (15).

Bien que les dépenses de défense européennes se soient stabilisées et aient commencé à augmenter sous l’administration Obama, Donald Trump a modifié le débat européen sur la défense. Si de nombreux membres européens ont accepté la nécessité de mettre un terme à la réduction de leurs dépenses, mais n’avaient pris avant son élection qu’un engagement de pure forme concernant les 2 %, la discussion porte actuellement sur le rythme auquel ces dépenses devraient augmenter. Comme l’environnement de menaces est resté inchangé depuis l’annexion de la Crimée par la Russie, cette évolution doit être attribuée à l’incertitude que crée le comportement erratique de Donald Trump. Cette attitude renforce la crédibilité de ses menaces répétées selon lesquelles il ne défendrait pas les alliés ne respectant pas l’objectif des 2 % et ne soutenant pas les opérations hors zone.

Les controverses transatlantiques sur le partage du fardeau 1989-2017

Période Menace extérieure et panel de missions Mesures relatives au partage du fardeau Menace américaine de réduction de l’engagement
1949-1989 Menace existentielle pour l’OTAN à défense et dissuasion comme principales missions Uniquement contribution : dépenses de défense en pourcentage du PIB Faible crédibilité
1989-2014 Pas de menace directe pour l’OTAN à opérations hors zone comme principale mission Les efforts prévalent sur les contributions : contributions aux opérations hors zone > dépenses de défense en pourcentage du PIB Une certaine crédibilité
2014-2016 Menace russe sur les membres européens de l’OTAN à défense et dissuasion et opérations hors zone Les contributions prévalent sur les efforts fournis : 2 % du PIB pour les dépenses de défense > contributions aux opérations hors zone Absence de menaces directes
2017- Menace russe envers les membres européens de l’OTAN à défense et dissuasion et opérations hors zone

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