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Remplacement des F-16 belges. Les données politiques d’un débat technique

Un F-16 belge durant Frisian Flag 2016 (U.S. Air Force photo by Staff Sgt. Joe W. McFadden/Released)

Ce fut l’un des feuilletons du premier semestre 2018 : la Belgique allait-elle prendre en considération l’offre française pour le remplacement de ses F-16 et le Rafale allait-il avoir sa chance ? Finalement reportée à la mi-octobre, la décision de Bruxelles est attendue par Washington, Londres et Paris. Rétroactes. Et leçons pour l’industrie.

La question du remplacement des F-16 belges n’est pas neuve : dès la présentation du « plan Flahaut » de réforme de la défense belge en 2000, il est entendu que la question doit être examinée dans les années suivantes. Au fil des années qui passent, plusieurs débats sont tenus à la Chambre des représentants, allant dans le sens d’un remplacement. Au-delà, de 1999 à 2018, tous les partis politiques démocratiques – des structures centrales dans le processus décisionnel belge – participent à l’une ou l’autre des coalitions. A l’exception des écologistes, présents de 1999 à 2002, tous favorisent également un remplacement. L’affaire se comprend aisément : intervenant fréquemment en opération, Bruxelles tend à privilégier l’usage de son aviation, l’histoire stratégique belge récente montrant une déconsidération du politique pour les forces terrestres[1]. Les modalités de celui-ci ne vont cependant pas de soi.

Le contexte politique

Traditionnellement en Belgique, le niveau politique attend des retours économiques liés aux achats militaires, sachant que les décisions d’achat appartiennent in fine au gouvernement – et plus particulièrement au kern[2]. Le lecteur de DSI se souviendra que les représentants politiques que nous interrogions en mars 2014, avant les élections ayant donné lieu à la formation de l’actuelle majorité, se montraient intransigeants sur la question[3]. Au terme de sa mise en place, cette dernière se positionne pour une modernisation en profondeur des forces, chargeant le ministre de la défense (NVA, Nieuwe Vlaams Aliantie), de la préparation d’un plan. Finalement présenté en décembre 2015, il est adopté non en tant que tel – ce qui impliquerait une obligation de le suivre – mais en tant que « Vision 2030 ». Son volet matériel est central. D’une valeur de 9,4 milliards d’euros, il implique le remplacement de pratiquement tous les matériels majeurs : avions de combat, frégates, chasseurs de mines, blindés. Elle implique également de nouvelles capacités : un ravitailleur en vol, des drones MALE, la montée en puissance des capacités cyber, des capacités antimissiles ou encore un retour à l’artillerie de 155 mm, abandonnée en 2000. S’ajouteront des systèmes déjà commandés, comme sept A400M[4] et les NH90.

L’inflexion sémantique du « plan » à la « vision » est le reflet des tensions animant un gouvernement qui a fait du retour à l’équilibre budgétaire et de la relance économique ses premières priorités et qui, en dépit d’une forte dépense publique (environ 56 % du PIB, soit environ 206 milliards d’euros annuellement), traine une dette de l’ordre des 97 % du PIB. Dans les dépenses publiques belges, la défense est certes traditionnellement secondaire. En 2018, les dépenses de défense sont estimées, pensions comprises, à environ 0,93 % du PIB mais en sachant que les dépenses de personnel se taillent la part du lion, avec 77 % environ, ne laissant qu’une très faible marge de manœuvre pour les matériels. Ceux envisagés pour la Vision 2030 feront donc l’objet d’un financement hors-budget. Au pic des investissements, la Belgique pourra alors présenter à l’OTAN des dépenses de défense de l’ordre des 1,23 % du PIB.     

Comment choisir ?

Dans la Vision telle que rendue publique, la Belgique s’appuie également sur son réseau diplomatique. Les questions navales sont ainsi traitées avec les Pays-Bas, en charge de la conception d’une nouvelle classe de frégates, avec deux unités par pays, sachant que Bruxelles gérera le remplacement des capacités de guerre des mines pour le compte de La Haye. Les questions terrestres sont liées à la France : le programme SCORPION est évoqué tel quel dans le document[5]. Bruxelles investirait 1,1 milliard dans l’achat de Griffon et de Jaguar. Reste la question de l’avion de combat : irait-il aux Etats-Unis, comme ce que laissait entendre Pieter De Crem, ancien ministre de la défense, qui s’est exprimé à plusieurs reprises en faveur du F-35 – au développement duquel la Belgique avait été invitée, sans qu’elle n’y réponde favorablement[6] – dans les années 2000 et 2010 ?

Pratiquement, le gouvernement belge a mis en place une procédure de gouvernement à gouvernement, la RfGP (Request for Government Proposals), rendue publique le 17 mars 2017. Le 2 juin 2014, une prospection a été initiée via l’envoi d’un document appelé « Preparation Survey » aux cinq agences gouvernementales, représentantes des pays membres de l’OTAN et/ou de l’Union européenne, seules susceptibles (pour la période de livraison considérée) de proposer à la Belgique un partenariat à long terme incluant la livraison de nouveaux avions de combat. Cette prospection avait pour but de collecter des informations en vue de préparer un cahier de charges. 

La logique ici à l’œuvre est d’établir un cahier des charges solide sur base duquel les candidats devaient répondre en anglais à 164 questions pour septembre 2017. Les réponses devaient être accompagnée d’une « Best And Final Offer » permettant de verrouiller le prix proposé et d’éviter toute mauvaise surprise. Pour palier à toute accusation de favoritisme ou de manque de transparence, il a été mis en ligne, en sachant que sa préparation puis sa validation par le gouvernement ont mis du temps. C’était le signe d’un dossier particulièrement sensible tant au sein du gouvernement que dans l’opposition, mais également à l’égard de la population. La modernisation des forces armées est loin de faire consensus dans une société belge… appelée aux urnes d’abord en octobre 2018 (les municipales) puis en juin 2019 (les législatives, d’où découle la formation d’un nouveau gouvernement de coalition. Un autre aspect touche à l’histoire des programmes d’armement belges, entachés de fraudes et d’irrégularités à plusieurs reprises dans les années 1980 et 1990 – Serge Dassault sera d’ailleurs condamné en Belgique – de sorte que le gouvernement veut un processus ne souffrant pas de suspicion[7].   

On comprend donc l’attention portée aux aspects formels, le choix français de remettre une offre « hors-RfGP » ouvrant la voie à une remise en cause de l’action gouvernementale belge, en son sein mais aussi au niveau de l’opposition et de la société belge. Vue de Paris, l’action doit permettre de proposer un partenariat global et de contrer un appel d’offre présenté comme pro-F-35 mais elle a été perçue à Bruxelles comme maladroite et peu commercialement pertinente. C’est d’autant plus le cas que même si la RfGP est juridiquement non contraignante, la majorité du personnel politique belge a une formation de juriste et attache naturellement une grande importance aux aspects formels. C’est ce que la suite du dossier démontrera : fin mars une jeune attachée parlementaire SPa (socialistes flamands, dans l’opposition) « trouve » un document « caché » émanant de Lockheed Martin rapidement présenté par une bonne partie de la presse et de l’opposition comme une preuve de la possibilité d’accroître la durée de vie des F-16 en service. De leur point de vue, outre que l’achat ne serait pas nécessaire, il s’agit également d’un document semblant prouver que le ministre et les officiers ont délibérément menti afin de légitimer l’achat d’un nouvel appareil. 

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