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Équateur : la « Révolution Citoyenne » entre ombre et lumière

Le 4 avril 2017, le socialiste Lenin Moreno (à droite), candidat du parti au pouvoir, est officiellement désigné comme le vainqueur de l’élection présidentielle, ayant obtenu 51,16 % des suffrages exprimés lors du scrutin tenu deux jours auparavant. Il succède ainsi à Rafael Correa (à gauche), dont il est très proche. Certains estiment d’ailleurs que l’ex-leader charismatique continuera de tirer les ficelles en coulisses. (© Xinhua/ANDES)

Alors que Rafael Correa avait bénéficié d’un contexte économique favorable pour mettre en œuvre un ensemble de réformes sociales au bilan globalement positif pour le développement du pays, son successeur, Lenin Moreno, entame son mandat sous le signe du ralentissement de l’activité économique et d’une contestation plus forte de l’orientation du régime.

L’Équateur est arrivé aux élections générales de 2017 dans un climat d’antagonisme politique, avec son économie en convalescence après la chute retentissante des prix du pétrole et secoué par une série d’allégations de corruption dans les hautes sphères gouvernementales. Cela ne semblait pas être le scénario le plus propice pour qu’Alianza País (AP) – mouvement politique qui gouverne le pays depuis une décennie – réitère les succès électoraux de 2009 et de 2013 lorsque son chef, Rafael Correa, fut élu président avec des résultats historiques dès le premier tour. La montée récente de la droite au sein des divers pays du continent où, jusqu’à il y a peu, le populisme de gauche gouvernait confortablement, nourrissait, en plus, un sentiment de fin de cycle régional (1).

Dans le pays et le sous-continent, les résultats des dernières élections (législatives et 1er tour de la présidentielle en février 2017, second tour en avril) étaient donc attendus avec impatience, non seulement pour savoir ce qu’il en serait de la continuité de la « Révolution Citoyenne » – comme est officiellement désigné le processus politique conduit par Correa –, mais aussi pour l’incidence des résultats sur l’échiquier géopolitique latino-américain. Avec la calamiteuse situation du Venezuela, un échec d’AP aurait laissé Evo Morales comme seul représentant de la gauche radicale sud-américaine (2) au XXIe siècle.

Les leçons des élections de 2017

Les résultats du premier tour électoral, qui avait lieu le 19 février, ont cependant montré un tableau paradoxal. Bien que le candidat présidentiel d’AP, Lenin Moreno, soit arrivé en tête, en devançant son poursuivant immédiat de 11 points (39,36 % contre 28,20 %) – le banquier Guillermo Lasso, du parti droitiste CREO –, il n’a pas réussi à atteindre le seuil des 40 % de voix valides que la loi électorale fixe comme condition pour qu’un candidat soit proclamé président sans ballotage. Le vaste mouvement anti-corréisme a célébré comme un triomphe politique la tenue d’un deuxième tour, même si Lasso a tout juste progressé de cinq points par rapport aux résultats obtenus lors de sa participation électorale en 2013.

À l’Assemblée nationale, quoi qu’il en soit, le bloc majoritaire reste celui d’AP (qui a conservé 55 % de sièges lors du scrutin législatif qui a eu lieu le même jour). Le parti au pouvoir continue ainsi à être la force politique la plus importante du pays.

Pour compléter le tableau, Correa a remporté une autre victoire le même jour, en obtenant l’appui de 55 % des citoyens en faveur de son projet d’interdiction pour les fonctionnaires de posséder des capitaux dans des paradis fiscaux. Ce référendum faisait partie de la réponse politique du Président au scandale des Panama Papers qui éclabousse plusieurs de ses hauts responsables, ainsi que d’autres personnalités politiques. La lutte contre l’évasion fiscale a été l’une des priorités du gouvernement d’AP. Peu avant les élections, cette priorité a trouvé un écho favorable dans la campagne menée par des ONG telles qu’OXFAM contre la corruption fiscale internationale.
Bien que, par rapport à 2013, les résultats d’AP au premier tour montrent un net recul (Moreno a obtenu 17 points de moins que Correa, et son bloc parlementaire est passé de 100 à 74 députés), la capacité de résilience du parti n’en est pas moins surprenante au regard de son score très élevé après une décennie au gouvernement. De plus, Lenin Moreno l’a finalement emporté au second tour de la présidentielle, le 2 avril. Quels sont les facteurs en mesure d’expliquer cette solidité électorale ? Une explication du phénomène qui souligne non pas la dimension politique partisane du processus, mais l’orientation de la gestion publique et de l’action gouvernementale d’AP est développée dans les pages qui suivent. Cet angle d’analyse n’est pas du tout arbitraire : contrairement à ses « partenaires bolivariens », Hugo Chávez et Evo Morales, le président Correa a toujours consacré plus d’efforts à une gestion efficace des affaires publiques qu’à la mobilisation populaire de ses bases. On est bien loin de l’image des populismes latino-américains comme étant purement dépendants de la capacité de légitimation politique de chefs charismatiques. Même les cercles académiques libéraux ont dû créer le néologisme « techno-populisme » (3) pour rendre compte de cette sorte d’anomalie politique.

Le retour de l’État et les nouvelles frontières de l’action publique

« Faire les choses extrêmement bien et extraordinairement vite » (sic), tel est le leitmotiv de Correa auprès de son cabinet ministériel. À gauche, et même au sein d’AP, cela était considéré comme une façon de donner la priorité aux logiques technocratiques de gestion sur les impératifs de mobilisation populaire que demande tout processus de changement. Sceptique à propos des demandes de démocratie participative des mouvements sociaux et conscient de la fragilité de son propre parti, Correa a vu dans l’efficacité de l’action publique le principal instrument pour gagner du terrain politique, par la prise en compte d’un clair ensemble de demandes sociales non satisfaites. La bonne gouvernance des affaires collectives revêtait donc une valeur politique dans la lutte pour la transformation sociale.
Ce pari en faveur de l’action publique a ainsi marqué la rupture entre un passé tortueux de gouvernements élitistes et soumis à une inertie certaine, et le singulier présent d’un appareil d’État actif au service du plus grand nombre. Cette rupture a influé sur les attentes citoyennes, les orientant rapidement vers un profond attachement à la Révolution Citoyenne. Si, en 2006, Correa était passé au deuxième tour avec 23 % des voix, trois ans plus tard – après l’adoption de la nouvelle Constitution –, il est élu Président sans ballotage avec un soutien populaire de 52 % des voix.
Au-delà de la volonté du Président, un tel décollage de la cote de popularité du mouvement au pouvoir est la résultante d’une série de réformes pour reconfigurer l’environnement politique qui permettait jusqu’alors la capture d’institutions publiques par un ensemble d’intérêts particuliers. L’entrée en fonction de l’Assemblée nationale constituante (2007-2008) a ouvert la voie politique à ces transformations et permis d’accélérer le processus de reconstruction de l’État que Correa avait promis en campagne. Le lien entre cet agenda et les attentes sociales s’est vérifié avec l’important score d’AP aux élections pour les représentants à l’Assemblée. Les partis traditionnels – dominants depuis le retour à la démocratie en 1979 – ont été décimés. Cela a permis aux idées qui ont émergé au sein de la résistance au néolibéralisme d’être largement influentes pendant la Convention. Le modèle de l’économie de marché comptait, au contraire, très peu des partisans, certains d’entre eux en provenance d’ailleurs du même parti au pouvoir. AP a toujours été une coalition de factions où cohabitent révolutionnaires, centristes, libéraux et conservateurs.

En tout état de cause, divers principes ont été inscrits dans la Constitution, établissant le retour de l’État au centre de la planification de l’économie et la régulation des marchés ; l’interdiction de privatiser les « ressources stratégiques » (pétrole, eau, énergie, etc.) de la nation ; la possibilité de reprendre une politique fiscale expansionniste ; le renforcement des contrôles environnementaux autour des activités productives (« droits de la nature et bien vivre ») ; l’élargissement de droits sociaux et des droits collectifs des peuples indigènes ainsi que la reconnaissance de l’État équatorien comme un État plurinational ; l’impératif de mettre en fonctionnement divers dispositifs de participation et délibération publique ; entre autres aspects. À contre-courant des demandes de nombreux pans de la société, cependant, le projet constitutionnel a renforcé le caractère présidentiel du régime politique, affaibli la place des partis politiques dans le jeu institutionnel, et bloqué certains progrès importants en matière de droits sexuels et reproductifs (dépénalisation de l’avortement, mariage pour tous). Malgré cela, et dans un contexte d’intense conflictualité avec les grands groupes économiques (rejetant l’étatisme économique d’AP), le 28 septembre 2008, 63 % des citoyens approuvent par référendum la Constitution.

Sur la base de ce large soutien populaire, le gouvernement a entrepris ensuite un ensemble de réformes visant à redonner à l’État ses capacités institutionnelles d’agent principal de la coordination économique. Pour ce faire, cinq grands types de politiques ont été lancés (4) :
a) la renégociation des contrats avec un certain nombre de firmes transnationales (pétrole, télécommunications, sociétés de construction, etc.) en vue d’augmenter la participation de l’État dans l’appropriation de ressources à haute valeur ajoutée ;
b) le renforcement de la régulation des banques pour faire baisser les taux d’intérêt, rapatrier les réserves de l’État placées à l’étranger et soutenir la banque publique et coopérative ;
c) la reprise en main de la Banque centrale par le pouvoir exécutif afin d’avoir la maitrise complète de la politique monétaire et financière ;
d) la réduction du poids de la dette extérieure sur le budget public : après avoir réalisé un audit intégral de la dette et déclaré illégitimes certains tronçons d’endettement, l’État a proclamé un moratoire technique et est rentré en défaut de paiement pour une partie significative de celle-ci ;
e) le renforcement de la capacité de recouvrement de l’État – pour éviter la révolte fiscale des élites – dans le cadre d’une réforme fiscale progressive (entre 2007 et 2016, les rentrées fiscales ont augmenté de 126 %). Une des taxes les plus efficaces a été « l’impôt sur les flux sortants » (5 %) conçu pour décourager la fuite de capitaux et retenir les dollars dans le pays.

Dans un contexte marqué par les prix élevés du pétrole brut, un tel ensemble de mesures, qualifiées de « post-néolibérales », a largement renfloué les caisses de l’État et a permis de faire de nouveau de l’investissement public le principal levier pour dynamiser l’économie et soutenir les dépenses sociales. Contrairement à la vision néolibérale, qui considère l’investissement étranger comme le principal mécanisme de financement du développement, Correa accorde à l’épargne et aux capitaux nationaux un rôle central. Ainsi, le gouvernement relance le secteur de la construction (logements) et des infrastructures publiques – autoroutes, écoles, hôpitaux –, et finance des grands travaux dans des secteurs clés de la production : centrales hydroélectriques, gazoduc et raffinerie de pétrole (bien qu’il s’agisse d’un pays pétrolier, l’Équateur n’avait jamais pris d’initiative pour traiter son brut).

De cette façon, si, en 2005, l’investissement public par rapport au PIB était de 4,7 %, en 2013, il atteint 15,3 % – le plus élevé d’Amérique latine. Il diminue toutefois aussitôt autour de 11 % en 2016 en raison de la baisse du prix du pétrole. Selon la Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPAL), malgré ce ralentissement, l’Équateur garde un atout par rapport au reste de la région puisque l’investissement est orienté pour combler des lacunes d’infrastructure et produire dans des secteurs à forte rentabilité – en particulier l’hydroélectrique – à moyen terme (5). L’investissement public aura ainsi été le moteur de l’économie tout au long de la décennie. Le point faible du modèle est la chute de l’investissement privé.

Le développement et la réduction des inégalités

Dans un contexte d’accélération de la globalisation, les gouvernements progressistes de la région se sont réconciliés avec les marchés tout en refusant de rendre les États impuissants. Avec un certain degré de collaboration avec le secteur privé, ces gouvernements ont réussi à bâtir des projets nationaux de développement en mettant l’accent sur la justice sociale. Cette avancée a été possible grâce à l’essor des exportations des « commodities » [surtout le pétrole et l’exploitation minière] dans un cadre d’intensification des conflits environnementaux (6). Il n’en reste pas moins que les rendements socio-économiques de la décennie sont significatifs.

Même si l’Équateur ne s’est pas développé à un rythme très élevé, avant le ralentissement économique de 2015, il avait atteint une croissance moyenne (2007-2015) de 4,38 % du PIB (7). Cette croissance s’est accompagnée d’une forte diminution de la pauvreté et, simultanément, d’une diminution des inégalités. Les chiffres de l’Institut de statistique national montrent qu’entre 2007 et 2015, la pauvreté selon les revenus a chuté de 36,7 % à 23,3 % de la population et l’extrême pauvreté de 16,5 % à 8,5 %. Par ailleurs, le coefficient de Gini, qui mesure les inégalités de revenus, est passé de 0,551 en 2007 à 0,476 en 2015 (8). Combinés au dynamisme du marché et de l’emploi (9), de tels résultats sont révélateurs de l’élan donné par un ensemble de politiques redistributives comme l’augmentation du salaire réel (10), le soutien des transferts directs (semblables à la « Bolsa Familia » brésilienne (11)) et des subventions aux ménages pauvres, et le renforcement de politiques à tendance universaliste comme l’élimination des barrières d’accès (gratuité) à l’éducation, la santé publique, l’université (12). L’application dans la durée de cet agenda favorable à l’équité a ainsi enclenché une dynamique d’inclusion sociale avec un élargissement des droits qui a permis l’amélioration du niveau de vie de catégories sociales de plus en plus importantes.

L’empreinte de la redistribution effectuée par le gouvernement d’AP s’apprécie mieux en la comparant avec ce qui s’était passé lors de la décennie néolibérale de 1996-2006. Pendant cette période, l’économie mesurée par le PIB nominal a augmenté de 85 % (celui-ci est passé de 25,214 millions de dollars à 46,802), alors qu’entre 2006 et 2016, il gagné 105,6 % (production estimée à 96,217 millions de dollars). À quels secteurs et classes sociales ont profité ces niveaux de croissance ?

Le graphique ci-dessus est éloquent. Entre 1996 et 2006, la croissance des revenus personnels a bénéficié 5,6 fois plus aux 10 % les plus riches de la population qu’au 10 % les plus pauvres (« croissance pro-riches »). Dans la décennie suivante, même si toutes les couches ont profité du dynamisme économique, les revenus des 10 % les plus pauvres ont augmenté trois fois plus que ceux du décile ayant les plus forts revenus (« croissance pro-pauvres »). Même si l’effort de redistribution aurait pu être encore meilleur, étant donné la croissance historique de l’économie équatorienne au début du XXIe siècle, il semble clair que l’orientation politique d’AP a eu un impact sur la diminution du fossé social.

La Révolution Citoyenne face à la crise

Dans quelle mesure ces tendances se sont-elles modifiées avec la crise économique de ces dernières années ? (13) Correa a surnommé cette crise « la tempête parfaite » : non seulement le produit principal d’exportation du pays a souffert une chute retentissante sur les marchés internationaux (14), mais le dollar – monnaie officielle du pays depuis 2000 – a également été surévalué, rendant plus chères les exportations non pétrolières et affectant les industries qui sont en concurrence avec des produits d’importation. Au même moment, l’État a dû honorer des obligations financières envers deux grandes multinationales du pétrole – Occidental (1067,7 millions de dollars) et Chevron (112 millions de dollars). De plus, un tremblement de terre de magnitude 7,8 a été enregistré en avril 2016, avec un coût humain et matériel très élevé (0,7 % du PIB). Cet ensemble de facteurs externes a conduit à un ralentissement de la croissance en 2015 et à une contraction de celle-ci en 2016 (-1,7 %). Cette année, les revenus pétroliers sont tombés à 4,6 % du PIB après s’être situés à 12,1 %, en 2013. À lui seul, cet aspect aurait pu amener l’économie à une récession plus profonde et prolongée, comme celle traversée par le Brésil depuis 2014. Au dernier trimestre 2016 toutefois, on observe déjà une légère amélioration. Dans le même temps, les niveaux de pauvreté et d’inégalité n’ont pas réaugmenté. Comment un petit pays, économiquement parlant, et sans monnaie propre, a-t-il réussi à ne pas se laisser emporter dans une spirale si négative ? Dans la réponse à cette question, on trouve un autre facteur qui explique le solide ancrage populaire d’AP.

Les effets de la récession mondiale de 2008 ont été un premier moment critique pour le gouvernement de Correa. À l’époque tout comme aujourd’hui, il a fait preuve d’une gestion hétérodoxe et contracyclique de l’économie. Ainsi, malgré certaines inflexions significatives, la politique fiscale a été principalement expansionniste. Les dépenses ont augmenté de 2700 millions de dollars de 2013 à 2014 et ont ensuite été réduites de 7800 millions de dollars entre 2014 et 2016 (3,3 % du PIB annuel). Ces coupes ont toutefois surtout affecté les investissements, ce qui a permis de soutenir la quasi-totalité du budget social. Parallèlement, usant d’une mesure innovante pour un pays sans souveraineté monétaire, le gouvernement a mis en œuvre « l’assouplissement quantitatif » (quantitative easing en anglais, ou QE) en accordant des crédits au secteur financier, les banques appartenant à l’État émettant des obligations vendues à la Banque centrale sur le marché primaire. Cela vise à donner plus de crédits au secteur réel et à financer la dépense publique. Le QE a aussi pris la forme d’émission d’obligations liées à la dette publique par le gouvernement, achetées directement par la Banque centrale. Cela a débuté en 2014 avec 833 millions de dollars et a augmenté, passant à 2400 millions, soit environ 2,5 % du PIB, en 2016. Il s’agit de montants significatifs qui ont aidé le gouvernement à payer les arriérés cumulés auprès de ses fournisseurs. Finalement, la mesure la plus importante a été l’adoption, en mars 2015, de mesures temporaires de sauvegarde pour protéger la balance des paiements en pleine chute du cours du pétrole et appréciation du dollar. Cette décision, qui a permis d’imposer des taxes à une vaste gamme de produits d’importation, a provoqué la première grande mobilisation des classes moyennes contre Correa. En tout état de cause, la contraction des importations a élevé de manière proportionnelle et automatique le PIB annuel. Ainsi, Weisbrot (op. cit. note 13) estime que, grâce aux mesures tarifaires, la diminution des importations ajoute au PIB de 5,4 % à 7,6 % entre 2014 et 2016. L’effet contracyclique des mesures de sauvegarde fut providentiel pour faire face à la crise. À cet ensemble de mesures doit s’ajouter l’importante croissance de la dette extérieure à cause des déficits budgétaires des dernières années. Même si l’opposition insiste sur le fait que l’endettement – en particulier vis-à-vis de la Chine – est très onéreux, le paiement des intérêts de la dette représente seulement 1,4 % du PIB.

La convalescence économique a favorisé les résultats électoraux d’AP. Le rendement de la gestion publique pour promouvoir le développement et l’égalité avait déjà forgé une solide base de soutien populaire au gouvernement, même si ses objectifs concernant la diversification de la production et la sortie des industries extractivistes ne sont pas encore atteints. Cependant, avec des prix du pétrole à peine redressés, il parait peu probable que sous le nouveau gouvernement d’AP, l’économie ne connaisse pas un virage vers l’austérité accompagnée d’une certaine perte d’influence de l’État dans l’économie. Une grande partie des citoyens, néanmoins, attend surtout un président plus tolérant et disposé à écouter la société tout comme un système politique transparent et ouvert au contrôle public. Le « décisionnisme corréiste », au-delà de ses succès relatifs, semble épuisé.

Notes

(1) Anne-Aël Durand, « Revers en série pour la gauche en Amérique latine », Le Monde, 2 septembre 2016.

(2) Steve Ellner, « Latin America’s Radical Left in Power: Complexities and Challenges in the Twenty-first Century », Latin American Perspectives, vol. 40, n° 3, 2013, p. 5-25.

(3) Carlos de la Torre, « Technocratic populism in Ecuador », Journal of Democracy, vol. 24, no 3, juillet 2013, p. 33-46.

(4) Franklin Ramírez Gallegos, « Political Change, State Autonomy, and Post-Neoliberalism in Ecuador, 2007-2012 », Latin American Perspectives, vol. 43, no 1, janvier 2016, p. 143-158.

(5) CEPAL, Desafíos para impulsar el ciclo de inversión con miras a reactivar el crecimiento, Santiago de Chile, ONU, 2015.

(6) Bernard Duterme, « Équateur : du pétrole pour atteindre le “buen vivir” ? », CETRI, 15 septembre, 2014

(7) G. Mauricio León, Diagnóstico y perspectiva de la economía ecuatoriana en 2016, Quito, ILDIS-FES, juin 2016.

(8) Pour tous les chiffres : Encuesta nacional de empleo, desempleo, y subempleo. Indicadores de pobreza y desigualdad, INEC, décembre 2016

(9) Le taux de chômage sur la période de 2007 à 2016 a été de 4,9 % en moyenne.

(10) Le salaire minimum a augmenté de 48 % en valeur réelle entre 2007 et 2016. Banco Central del Ecuador (BCE) 2017. Información Estadística Mensual, no 1978, décembre 2016.

(11) Forme de revenu de base attribué sous condition de ressources.

(12) Sur l’ensemble, la dépense sociale a grimpé de 4,3 % du PIB en 2006 à 8,6 % en 2016.

(13) Pour tous les chiffres employés par la suite : Mark Weisbrot et. al., « Decade of Reform: Ecuador’s Macroeconomic Policies, Institutional changes, and Results », Washington, CEPR, février 2017.

(14) Le prix du baril est passé de 87 $ au troisième trimestre 2014, à 24 $ au premier trimestre 2016.

Article paru dans la revue Diplomatie n°86, « Poutine : cap vers l’Asie ? », mai-juin 2017.

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