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La Grèce et l’Union : d’une adhésion hâtive à la « rente européenne »

Il a demandé, il est vrai, la révision du traité d’adhésion. Le Conseil l’a refusée, mais il a accordé une augmentation des aides financières au pays. Dès lors, le ver était dans le fruit, l’argent facile allait alimenter le budget et la logique de la « rente européenne » s’installer. Le cercle vicieux de l’aide financière sans conditionnalité réelle, et donc sans réformes, allait prendre une ampleur encore bien plus grande avec l’aide budgétaire après l’adhésion.

La « rente européenne » sans condition

Entre 1989 et 2008, la Grèce a reçu quelque 80 milliards d’euros des fonds structurels (4). La politique de cohésion de l’Union aurait ainsi représenté 3,5 % du PIB grec de 1994 à 1999 (5), puis 2,15 % entre 2000 et 2010 (6). Manne providentielle puisqu’il s’agit d’allocations budgétaires non remboursables, qui ont fait de la Grèce l’un des premiers bénéficiaires de tous les États membres. Ces financements étaient certes salutaires sur la base du principe de solidarité promu par Jacques Delors pour permettre aux pays moins performants, et en général périphériques, de rattraper leur retard dans le cadre du marché unique lancé en 1982.

Un tel soutien financier suppose toutefois une double responsabilité : du donateur et du bénéficiaire. Or ces fonds n’étaient pas conditionnés à des réformes structurelles, sans cesse reportées pour la plupart. Et la Grèce ne les a pas vraiment utilisés pour se réformer ni pour améliorer le système productif, alors que le clientélisme a continué à prospérer.

Mais un double bouleversement économique a brutalement révélé toutes les faiblesses de l’économie grecque. La crise pétrolière a induit une forte augmentation des prix du pétrole qui a soudain pesé sur les comptes publics. La récession internationale a ajouté aux difficultés. Et l’ouverture du marché grec à la concurrence des autres États membres a conduit au doublement du déficit commercial entre 1981 et 1985. La production agroalimentaire, atout du pays, est passée d’un excédent avec la CEE en 1980 à un lourd déficit trois ans plus tard.

L’économie grecque a été brusquement confrontée à la concurrence extérieure, européenne en premier lieu, puisqu’elle n’avait pas acquis la « capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché » dans l’Europe élargie, pour reprendre les critères économiques utilisés dans le cinquième élargissement de l’UE. Cruelle désillusion : une désindustrialisation s’engageait, cependant que l’agriculture peinait à faire face aux importations.

Pourtant, le pays n’avait guère changé ses pratiques. Le secteur public restait peu productif, mais continuait à servir des salaires élevés. La classe politique pratiquait toujours le clientélisme qui prospérait sur des marchés protégés. Le cadastre n’était toujours pas établi. De grandes fortunes échappaient à l’impôt sur le revenu. Les rentrées fiscales n’étaient pas à la hauteur des activités économiques. La fraude et l’évasion fiscales étaient pratiques courantes, évaluées entre 12 et 15 % du PIB par le directeur de la brigade grecque des contrôles fiscaux (7) !

Mais alors, comment le pays assurait-il ses équilibres ? Grâce aux fonds de l’UE qui permettaient une plus grande souplesse budgétaire, facilitant notamment l’aide aux groupes sociaux turbulents. « Les transferts de l’UE ont permis […] aux politiciens grecs de retarder l’adaptation et de pérenniser l’ancien système clientéliste. (8) »

La Cour des comptes de l’UE a bien dénoncé, à plusieurs reprises dans les années 1990, des « évaluations défaillantes des statistiques », des erreurs d’estimation et des « retards dans les contrôles inacceptables », alors même que la Grèce n’était pas en mesure d’absorber seule ces financements. D’où la création d’entités externes avec des consultants pour aider les ministères à utiliser ces fonds, ce qui a conduit à une « administration semi-autonome parallèle […], à des îlots européanisés dans un océan d’institutions et de pratiques traditionnelles (9) ». Dix ans après l’adhésion, l’analyse de la Commission dans son Avis de 1976 sur les faibles capacités de l’administration publique révélait, hélas, toute sa pertinence.

Pourtant l’UE a fermé les yeux. Parce que les États membres ne souhaitaient pas que la Commission vienne contrôler de trop près leur gestion ? Sans doute. Mais aussi par manque de cohérence globale entre les différentes politiques que les acteurs responsables ont failli à établir. La leçon a été retenue pour les adhésions ultérieures, notamment celles des pays des Balkans occidentaux, pour lesquels la réforme de l’administration publique est l’une des priorités dans leur période de préadhésion.

Elle a été retenue aussi pour les fonds structurels, le nouveau règlement pour 2014-2020 du Parlement et du Conseil introduisant une conditionnalité macro-économique. En effet, si un État membre ne prend pas des mesures efficaces de gouvernance économique pour respecter le Cadre stratégique commun (l’examen budgétaire annuel, crucial pour les membres de l’Eurogroupe) agréé au Conseil, la Commission a le droit de suspendre tout ou partie de ses versements à l’État en cause. Inversement, si un État est bénéficiaire du Mécanisme européen de stabilité, une aide supplémentaire peut lui être octroyée pour réduire la pression sur le budget national.

La rente européenne sans condition dans les années 1980 et 1990 n’a donc fait qu’accroître les déséquilibres en l’absence de réformes. De sorte que les fonds transférés ont agi comme un poison sur l’économie. Plus grave encore, ils ont accrédité l’idée que le pays pouvait ainsi continuer sa fuite en avant sans remettre en cause le système. Et les gouvernements socialiste et conservateur se sont ainsi succédé sans toucher à l’édifice qui assurait leur maintien par les facilités extérieures. La Grèce et l’Union allaient en payer le prix fort avec l’intégration de la drachme dans l’euro.

L’intégration de la drachme dans l’euro ou « la falsification révélée »

Lors de l’examen des comptes publics des États candidats à l’intégration de leur monnaie dans l’euro, il apparaît que la Grèce ne peut être retenue. En 1998, son déficit public déclaré dépassait 4 % du PIB. Elle ne remplissait pas les critères de Maastricht (10), comme d’autres États membres d’ailleurs. Le gouvernement Simitis lança alors un plan d’austérité au terme duquel il annonça, début 2000, un déficit public de 1,8 % et une inflation de 2 %, ce qui permit à la Grèce de faire acte de candidature à l’euro le 9 mars 2000.

Le débat au Conseil se révéla difficile. D’aucuns s’étonnaient en effet d’un succès aussi rapide du plan de rigueur et soupçonnaient une situation en réalité moins positive. Le ministre allemand de l’Économie, Otto Graf von Lambsdorff, indiquait même que l’acceptation de la Grèce serait une « erreur capitale ». Pourtant, on ne fit pas plus de recherches sur la véracité des chiffres et, le soutien de la France aidant, la Grèce fut admise au Conseil européen en juin 2000. Le 1er janvier 2001, soit deux ans après les autres membres, elle devint le douzième État à adopter l’euro et, le 1er janvier 2002, l’euro remplaça la drachme.

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