La Grèce et l’Union : d’une adhésion hâtive à la « rente européenne »

Mais alors, comment le pays assurait-il ses équilibres ? Grâce aux fonds de l’UE qui permettaient une plus grande souplesse budgétaire, facilitant notamment l’aide aux groupes sociaux turbulents. « Les transferts de l’UE ont permis […] aux politiciens grecs de retarder l’adaptation et de pérenniser l’ancien système clientéliste. (8) »

La Cour des comptes de l’UE a bien dénoncé, à plusieurs reprises dans les années 1990, des « évaluations défaillantes des statistiques », des erreurs d’estimation et des « retards dans les contrôles inacceptables », alors même que la Grèce n’était pas en mesure d’absorber seule ces financements. D’où la création d’entités externes avec des consultants pour aider les ministères à utiliser ces fonds, ce qui a conduit à une « administration semi-autonome parallèle […], à des îlots européanisés dans un océan d’institutions et de pratiques traditionnelles (9) ». Dix ans après l’adhésion, l’analyse de la Commission dans son Avis de 1976 sur les faibles capacités de l’administration publique révélait, hélas, toute sa pertinence.

Pourtant l’UE a fermé les yeux. Parce que les États membres ne souhaitaient pas que la Commission vienne contrôler de trop près leur gestion ? Sans doute. Mais aussi par manque de cohérence globale entre les différentes politiques que les acteurs responsables ont failli à établir. La leçon a été retenue pour les adhésions ultérieures, notamment celles des pays des Balkans occidentaux, pour lesquels la réforme de l’administration publique est l’une des priorités dans leur période de préadhésion.

Elle a été retenue aussi pour les fonds structurels, le nouveau règlement pour 2014-2020 du Parlement et du Conseil introduisant une conditionnalité macro-économique. En effet, si un État membre ne prend pas des mesures efficaces de gouvernance économique pour respecter le Cadre stratégique commun (l’examen budgétaire annuel, crucial pour les membres de l’Eurogroupe) agréé au Conseil, la Commission a le droit de suspendre tout ou partie de ses versements à l’État en cause. Inversement, si un État est bénéficiaire du Mécanisme européen de stabilité, une aide supplémentaire peut lui être octroyée pour réduire la pression sur le budget national.

La rente européenne sans condition dans les années 1980 et 1990 n’a donc fait qu’accroître les déséquilibres en l’absence de réformes. De sorte que les fonds transférés ont agi comme un poison sur l’économie. Plus grave encore, ils ont accrédité l’idée que le pays pouvait ainsi continuer sa fuite en avant sans remettre en cause le système. Et les gouvernements socialiste et conservateur se sont ainsi succédé sans toucher à l’édifice qui assurait leur maintien par les facilités extérieures. La Grèce et l’Union allaient en payer le prix fort avec l’intégration de la drachme dans l’euro.

L’intégration de la drachme dans l’euro ou « la falsification révélée »

Lors de l’examen des comptes publics des États candidats à l’intégration de leur monnaie dans l’euro, il apparaît que la Grèce ne peut être retenue. En 1998, son déficit public déclaré dépassait 4 % du PIB. Elle ne remplissait pas les critères de Maastricht (10), comme d’autres États membres d’ailleurs. Le gouvernement Simitis lança alors un plan d’austérité au terme duquel il annonça, début 2000, un déficit public de 1,8 % et une inflation de 2 %, ce qui permit à la Grèce de faire acte de candidature à l’euro le 9 mars 2000.

Le débat au Conseil se révéla difficile. D’aucuns s’étonnaient en effet d’un succès aussi rapide du plan de rigueur et soupçonnaient une situation en réalité moins positive. Le ministre allemand de l’Économie, Otto Graf von Lambsdorff, indiquait même que l’acceptation de la Grèce serait une « erreur capitale ». Pourtant, on ne fit pas plus de recherches sur la véracité des chiffres et, le soutien de la France aidant, la Grèce fut admise au Conseil européen en juin 2000. Le 1er janvier 2001, soit deux ans après les autres membres, elle devint le douzième État à adopter l’euro et, le 1er janvier 2002, l’euro remplaça la drachme.

En septembre 2004, un audit (11) a révélé que le déficit public avait toujours été supérieur à 3 % du PIB depuis 1997 et qu’il avait atteint 5,3 % en 2004. Il aurait même été de 6,6 % en 1997 ! On découvrit alors que les chiffres avaient été falsifiés grâce à l’habileté comptable des conseillers de la banque Goldman Sachs par des rentrées fiscales gonflées et un rééchelonnement d’une partie de la dette. La dette publique avait atteint 100 %. Les ministres des Finances de la zone euro demandèrent à la Grèce de corriger rapidement ces déséquilibres. Et la Commission lança une procédure d’infraction pour non-respect des règles statistiques européennes (12). On peut être étonné de la réaction relativement modérée du Conseil. Il est vrai que, dans le même temps, la France et l’Allemagne avaient annoncé des déficits publics supérieurs à la limite fixée de 3 % – en fait, 4 % en 2003 et 3,6 % en 2004 pour la France. Et, sur leur pression, le Conseil ECOFIN repoussa même la recommandation de la Commission de réduire leur déficit. Quel exemple donné par les deux États membres qui ont « inventé » l’euro et les critères de Maastricht !

Pourtant, la situation grecque ne s’améliorait guère. Le déficit public pour 2009 était annoncé à 6 % du PIB. Or, nouveau coup de théâtre : revenu au pouvoir cette même année, le gouvernement d’Andréas Papandréou révélait qu’il atteignait en réalité 12,7 % du PIB ! Il renonça à son plan de relance et proposa des mesures d’austérité pour restaurer la confiance des créanciers et réduire le déficit. Mais il était déjà trop tard. Les agences de notation déclassèrent la Grèce, ce qui renchérit le coût des emprunts. Un an plus tard, le Premier ministre appelait l’UE à l’aide, car la dette avait atteint 150 % du PIB. La suite est connue : dix plans d’austérité, trois plans d’aide internationale, et la dette est aujourd’hui de 180 % du PIB.

Que s’est-il passé ? Au-delà de la falsification des chiffres, comment la dette publique a-t-elle pu exploser à ce point ? On peut avancer trois séries de raisons. En premier lieu, des recettes fiscales limitées par l’économie souterraine, estimée à 25 % du PIB, ainsi que par la fraude et l’évasion fiscales. Voilà bien le prix payé pour l’absence de période de préadhésion, puis de réformes dans les années 1980 et 1990. En second lieu, des projets dispendieux : Jeux olympiques de 2004, alors que de nombreux sites sont aujourd’hui abandonnés ; un budget militaire excessif, jusqu’à 4 % du PIB entre 1995 et 1999 ; et des emplois publics additionnels par milliers, par clientélisme politique.

Mais cette situation n’aurait pu perdurer sans les transferts financiers de l’UE et les emprunts à taux bas du fait de l’intégration à la zone euro. C’est la troisième série de raisons. La rente européenne, jamais vraiment mise en cause depuis l’adhésion, accrue par les transferts budgétaires sans condition, s’est trouvée sanctuarisée dans la zone euro. Le philosophe Nikos Dimou a décrit cette dernière étape avec humour : « Accepter la Grèce dans la zone euro a été irresponsable. C’est comme si on avait laissé un enfant de 5 ans libre dans une fabrique de chocolat ! (13) »

On ne peut que dresser in fine un constat sévère : la classe politique grecque n’a pas assumé ses responsabilités et les décideurs politiques dans la CEE, puis dans l’Union, ont laissé trop longtemps la situation se détériorer. Le poignard a bien été tenu par deux mains et il a frappé à trois reprises ! Cruelles leçons pour les institutions européennes et les États membres. D’abord, lorsque le politique – fût-il géopolitique – prend le pas sur les cadres juridique et économique établis en commun – ou la partialité sur la raison –, une dérive de la construction est à redouter. La leçon grecque a pourtant été quelque peu oubliée avec l’ouverture des négociations d’adhésion de la Turquie ou encore avec l’adhésion trop souple de la Bulgarie et de la Roumanie.

Ensuite, il n’est que temps de revoir l’ampleur des fonds structurels et la conditionnalité attachée à leur mise en œuvre, surtout à la lumière des politiques adoptées récemment en Hongrie et en Pologne. Que les transferts financiers à hauteur de 3,1 % du PIB servent à consolider le gouvernement Orban (14), lequel conteste les valeurs et les principes de l’Union, dont celui de la solidarité, sont bien le signe qu’une réforme profonde est nécessaire.

Enfin, toute nouvelle politique doit pouvoir fonctionner par tous les temps. Et donc être pleinement assortie des éléments nécessaires à sa viabilité. C’est pour ne l’avoir pas fait avec l’euro, comme avec Schengen, que l’Union a vu les crises amplifiées. Dans ces domaines hautement sensibles, ne mutualiser sa souveraineté que partiellement ne peut en effet qu’aggraver les difficultés lorsque la tempête succède au temps calme. Les règles doivent être respectées ou adaptées. Car l’oubli de celles-ci ou, pis, leur détournement, ne peut que générer crises et dilution de la solidarité et affaiblir ainsi le « système européen ».

Salutaire leçon aussi pour les pays candidats des Balkans occidentaux qui mesurent bien que l’Union ne les acceptera pas sans que les critères et conditions aient été remplis. Car le succès d’une adhésion, c’est-à-dire de l’exercice en commun de souverainetés volontairement partagées, dépend d’abord du respect par chacun des règles qu’il a acceptées ou contribué à édicter pour le groupe. Il en va de la crédibilité de l’Union et de la réussite du projet européen.

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