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Tragédie grecque dans les Grands Lacs 

Élu pour la première fois en avril 2000 à la présidence du Rwanda, Paul Kagame (photo) a depuis été réélu en 2003, en 2010 et plus récemment en 2017 avec 98 % des voix et un taux de participation de 97 %. Visionnaire pour les uns, despote pour les autres, ce dernier déclarait en mai 2017 que ce serait sans doute son dernier mandat, même s’il peut encore briguer un mandat supplémentaire. (© Chatam House)

En dépit des apparences, le problème majeur de l’Afrique du XXe siècle – le kidnapping et la personnalisation du pouvoir – est toujours d’actualité dans l’Afrique des Grands Lacs du XXIe siècle : les régimes des quatre pays de la zone cherchent à peine à cacher, sous un voile institutionnel plus que ténu, leur nature autocratique au service d’un pouvoir corrompu.

Alors que l’Afrique est décrite comme le continent de l’avenir, les pays des Grands Lacs sont toujours prisonniers de leur passé. Comme les personnages de la tragédie grecque, ils semblent irrémédiablement condamnés à la répétition d’un destin tragique. Pour eux, l’histoire tourne en rond. Depuis l’indépendance, ils sont prisonniers d’un fatum politique, qui se manifeste par des identités meurtrières, des dictateurs kleptocrates qui s’accrochent au pouvoir et des guerres longues et cruelles pour les populations qui peuvent culminer dans des massacres de masse.

Quatre événements passés largement inaperçus en Europe en donnent la mesure :
• Le 4 aout 2017, au Rwanda, le président Paul Kagame a été réélu avec 98 % des voix pour son troisième mandat de sept ans après une révision constitutionnelle en 2015.
• Le 26 septembre 2017, une bagarre a éclaté au parlement ougandais entre partisans et opposants de la révision constitutionnelle (1). L’enjeu de cette révision est de supprimer la limite d’âge pour être candidat à la présidence. En vertu de l’article 102 de la Constitution actuelle, le président Yoweri Museveni, qui est né officiellement en 1944 et occupe le pouvoir depuis 1986, serait trop âgé pour être candidat en 2021.
• Le 24 octobre 2017, le gouvernement burundais a adopté un projet de révision de la Constitution qui devrait permettre au président Pierre Nkurunziza de briguer dès 2020 deux nouveaux septennats.
• Le 5 novembre 2017, la commission électorale de la République démocratique du Congo (RDC) a annoncé que les élections présidentielle, législatives et provinciales prévues par la Constitution en décembre 2016 puis en décembre 2017 devraient finalement avoir lieu le 23 décembre 2018, si toutes les conditions sont réunies.

Les quatre régimes des Grands Lacs sont de fausses démocraties, mais de vraies autocraties présidentielles, où le comportement des dirigeants est le même : refus de l’alternance et volonté de présidence à vie. Les quatre présidents concernés ont pris en otage leurs pays respectifs et appauvri la politique nationale au point de la réduire à une alternative simpliste : pour ou contre moi. Cependant, ces similitudes ne doivent pas masquer des différences significatives en termes de concentration du pouvoir et de temporalité du régime.

Un régime pharaonique : le Rwanda

Le Rwanda est depuis 1994 un régime pharaonique où règne un absolutisme présidentiel développementaliste. Si la Constitution rwandaise consacre le multipartisme, il n’existe pratiquement pas d’opposition dans le pays. Le Front Patriotique Rwandais (FPR) contrôle d’une main de fer les sphères politique, sociale et économique et le FPR est lui-même contrôlé d’une main de fer par Paul Kagame.

Il est vrai que le Rwanda est, avec l’Éthiopie, un des seuls régimes africains de despotisme éclairé. La reconstruction du pays après le génocide et sa trajectoire de développement en font un exemple cité dans les forums internationaux et une exception dans une région dominée par la pauvreté. Le fait que le Rwanda soit considéré comme le meilleur élève du continent africain en termes de développement est largement attribué à son président, qui défend publiquement l’idée que le développement prime sur la démocratie et veut transformer son pays en Singapour de l’Afrique. La concentration du pouvoir dans les mains du président est telle que les débats sur le Rwanda se réduisent la plupart du temps à un débat sur Paul Kagame : quelqu’un d’autre que lui peut-il développer le Rwanda ? Le Rwanda peut-il vivre et se développer sans son président ? Le message de la dernière campagne électorale se réduisait à cela.

En 2015, les Rwandais avaient « approuvé » une modification de la Constitution permettant à Paul Kagame de se présenter pour un troisième mandat et de potentiellement diriger le pays jusqu’en 2034 (car il pourra également, s’il le souhaite, se représenter pour deux mandats supplémentaires après le passage au quinquennat, en 2024 et 2031). Paul Kagame a d’abord été vice-président et ministre de la Défense, dirigeant de facto le pays, avant d’être élu président en 2000 par le Parlement. En 2003 et 2010, il a été reconduit au suffrage universel avec plus de 90 % des voix et en 2017 avec 98 % des voix. Lors de ce scrutin, l’indépendant Philippe Mpayimana a obtenu 0,73 % des suffrages exprimés, et Frank Habineza, leader du Parti démocratique vert, le seul parti d’opposition autorisé au Rwanda, a recueilli 0,47 % des voix. L’espace laissé à l’opposition ne va pas plus loin que ça.

Certaines opposantes l’ont appris à leurs dépens. Après Victoire Ingabire Umuhoza, incarcérée depuis 2010, une autre opposante qui avait l’intention de concourir contre le président Kagame a été arrêtée fin aout 2017. La première, présidente des Forces Démocratiques Unifiées – parti d’opposition rwandais actif au Rwanda, en Europe et aux États-Unis –, a tenté de se présenter à l’élection de 2010. Mais elle a été arrêtée et condamnée à 15 ans de prison pour « conspiration contre les autorités par le terrorisme et la guerre, minimisation du génocide de 1994 [contre les Tutsis] et propagation de rumeurs dans l’intention d’inciter le public à la violence », après avoir demandé que les auteurs de crimes contre les Hutus soient aussi jugés. Sept ans plus tard, l’histoire se répète. Diane Rwigara, qui a osé se déclarer candidate à l’élection présidentielle, a été par la suite arrêtée par la police et interdite d’élection – elle se trouve toujours en détention. Son procès est en cours, tandis que sa mère et sa sœur sont accusées de fraude fiscale (pour une somme de 6 millions de dollars) et que leurs propriétés ont été saisies. Âgée de 35 ans, cette femme d’affaires est la fille d’Assinapol Rwigara, un important entrepreneur rwandais. Dans les années 1990, il avait largement financé le FPR et il est mort dans un accident de la route suspect en 2015. Sa famille figure parmi les grandes fortunes du pays. La candidature avortée de Diane Rwigara à la présidentielle se comprend à la fois comme une vengeance familiale (2), une révolte générationnelle et le mécontentement d’une partie de l’élite tutsi contre l’absolutisme de celui qui fut son héros, le président Kagame. La brutalité de la réaction du pouvoir s’explique par ce qu’incarne Diane Rwigara : un défi politique venu de l’intérieur, i.e. de la jeune élite tutsi associée au parti au pouvoir.

Un régime fatigué et fatiguant : l’Ouganda de Yoweri Museveni

En Ouganda, le président Museveni, parvenu au pouvoir huit ans avant Kagame, en 1986, fait figure de doyen des autocrates. Âgé de 73 ans, il a réussi à rester en place malgré la montée progressive d’une opposition qui se fait plus pressante à chaque élection. Le dernier scrutin présidentiel, en février 2016, a consacré la « victoire » de Museveni avec 60,8 % des voix contre 35,4 % au principal opposant Kizza Besigye, leader du Forum for Democratic Change (FDC).

Toutefois, cette victoire a été critiquée par les observateurs internationaux présents. Pour gagner cette élection, Museveni a dû recourir à tout le répertoire de la domination politique : intimidation des opposants (Kizza Besigye a été arrêté deux fois pendant la période électorale), constitution d’une milice électorale avec les « crime preventers » (des jeunes recrutés avant l’élection, prétendument pour lutter contre la criminalité), mise à disposition des moyens d’État pour le parti au pouvoir (la radio nationale ougandaise a accordé respectivement 44 % de temps d’antenne au président Museveni, 24 % à Mbabazi et 4 % à Besigye), etc.

Les techniques de la manipulation électorale ont été nécessaires pour contrer le double mécontentement qui travaille le régime ougandais : celui des aspirants à la succession du président et celui de la jeunesse. Le vieillissement du président exacerbe les appétits de pouvoir et les velléités de succession chez les barons ou ex-barons du régime. Le parti au pouvoir (National Resistance Movement, NRM) étant la matrice de la classe politique ougandaise, le défi vient de l’intérieur, i.e. des dignitaires du NRM. Kizza Besigye, qui a participé aux élections en 2001, 2006 et 2011, était le médecin personnel de Museveni durant la guerre, un compagnon de route qui a rompu avec le NRM en 2001. De même, Amama Mbabazi est un ancien Premier ministre écarté par Museveni en 2014 et un membre fondateur du NRM. En outre, les frustrations des dignitaires du NRM augmentent à chaque rumeur d’un plan de succession dynastique au profit du fils de Museveni,

Muhoozi Kainerugaba. À 42 ans, le fils ainé du président Yoweri Museveni est déjà le plus jeune major-général de l’armée ougandaise, grâce à des promotions éclairs, et il a été nommé conseiller spécial à la présidence au début de l’année 2017. Tout ceci concourt à la fragmentation du NRM, dans un contexte de déconnexion croissante entre le régime et la jeunesse.

En effet, il y a une véritable fatigue de la population à l’égard d’un président qui a certes mis fin à la guerre civile et reconstruit le pays, mais qui n’a pas le bilan de développeur d’un Paul Kagame. Cette désaffection à l’égard du régime est particulièrement forte parmi la jeunesse. Entre 62 et 83 % des jeunes Ougandais sont au chômage (3) et les « Museveni babies », i.e. ceux qui sont nés après son accession au pouvoir, ne se reconnaissent pas dans leur vieux président et son entourage. Selon un sondage effectué en décembre 2016, 74 % des personnes interviewées souhaitent que le président prenne sa retraite, alors que ce dernier envisage précisément l’inverse. Les « Museveni babies » représentent désormais la majorité du corps électoral et ont été, à ce titre, le cœur de cible des dernières campagnes électorales. L’usure du régime est illustrée par le double fait que, d’une part, certains politiciens du NRM se sont présentés aux élections législatives sous l’étiquette d’indépendants pour se refaire une virginité politique et éviter le vote sanction et, d’autre part, l’opposition incarnée par Besigye sort renforcée de chaque scrutin.

Tandis que la jeunesse se détourne du régime (les étudiants n’ont pas hésité à braver l’interdiction de manifester contre la révision de la Constitution) (4) et que les dignitaires du NRM parlent tout bas de l’âge du président, ce dernier se prépare à la prochaine élection en faisant modifier la Constitution. L’article du texte instaure un âge minimum et maximum pour être candidat à la présidence (il faut avoir entre 35 et 75 ans). Or, le président Museveni – qui avait déjà « nettoyé » une première fois la Constitution en 2005 pour mettre fin à la limitation à deux mandats – est né officiellement en 1944. Il sera donc trop âgé pour être candidat en 2021, d’où la nouvelle opération de révision constitutionnelle qui s’accompagne simultanément de manipulations relatives à l’acte de naissance du président. En tant que président vieillissant qui s’accroche au pouvoir, envisage de le transmettre à un membre de sa famille et doit faire face à la fronde de l’opposition et à la grogne de son parti, Museveni ressemble de plus en plus à… Robert Mugabe (5).

Les jeunes autocraties inconstitutionnelles :
le Burundi et la République démocratique du Congo

Plus jeunes, les présidents burundais (Pierre Nkurunziza, 54 ans) et congolais (Joseph Kabila, 46 ans) se sont rapprochés et s’entraident pour faire face à un problème commun : comment rester au pouvoir au-delà de l’échéance fixée par la Constitution. Arrivés au pouvoir au début du siècle (2005 pour Nkurunziza et 2001 pour Kabila), ils étaient tous deux censés ne faire que deux mandats selon leurs Constitutions respectives. Or, depuis qu’ils ont pris des libertés avec les délais constitutionnels, leurs échanges sécuritaires ont augmenté : des délégations circulent entre les deux capitales et le gouvernement congolais autorise les forces de sécurité burundaises à mener la traque contre leurs opposants dans la province congolaise frontalière du Sud-Kivu.

Voie classique au Burundi

Pour résoudre ce « problème », le président Pierre Nkurunziza a choisi la voie classique : maintenir les apparences de la légalité. Après l’interprétation conciliante de la Cour constitutionnelle pour l’autoriser à se présenter de nouveau en 2015, a suivi une révision constitutionnelle issue d’une consultation populaire (le dialogue inter-burundais organisé en 2016) qui devrait être validée par un référendum. Le projet de révision de la Constitution concocté par le gouvernement prévoit que « le président de la République est élu pour un mandat de sept ans renouvelable », mais ajoute qu’« aucun président ne peut diriger plus de deux mandats consécutifs ». Selon un haut responsable burundais, le Conseil des ministres a décidé que ce texte serait « soumis à un référendum populaire très rapidement, probablement en février [2018] au plus tard » (6). Si le gouvernement burundais veut agir ainsi en sauvant les apparences du respect de la légalité et de l’opinion publique, c’est qu’il peut se le permettre : la Cour constitutionnelle lui est inféodée (un membre de la Cour constitutionnelle s’est enfui du pays après la décision de 2015) et le dialogue inter-burundais a été organisé dans un contexte d’éliminations ciblées et d’exil de l’opposition comme des principales organisations de la société civile.

Cette révision non seulement devrait changer en profondeur la Constitution du Burundi, mais elle risque aussi de tourner la page de l’accord de paix signé en 2000 à Arusha, qui avait ouvert la voie à la fin de la guerre civile, responsable de plus de 300 000 morts entre 1993 et 2006 (7).

En agissant comme son voisin et ennemi du Nord, le Rwanda, le gouvernement burundais déconstruit l’un des éléments-clés de l’accord d’Arusha : la garantie d’une alternance du pouvoir présidentiel après dix ans. Si les Tutsis minoritaires n’ont plus l’espoir d’accéder au pouvoir présidentiel, en revanche la fin de la garantie d’une alternance est une mauvaise nouvelle à la fois pour les formations politiques hutus et pour ceux qui, à l’intérieur du parti au pouvoir, nourrissent des ambitions présidentielles.

Cette manœuvre constitutionnelle se déroule par ailleurs dans un climat difficile, où l’économie est en chute libre et où le régime est en pleine confrontation avec la Cour pénale internationale (CPI). En effet, le 25 octobre 2017, la procureure de la CPI a ouvert une enquête sur les violences commises au Burundi depuis avril 2015 par les services de sécurité et la milice politique des Imbonerakure. Deux jours plus tard, le retrait du Burundi de la Cour pénale internationale (décidé en 2016 par le président Nkurunziza) a pris effet.

Voie non orthodoxe en RDC

Le président Kabila a choisi une voie non orthodoxe pour rester au pouvoir, appelée localement le « glissement ». Pour éviter d’ouvrir de nouvelles et couteuses enchères politiques à Kinshasa, le président Kabila ne peut pas manipuler les rouages habituels des révisions constitutionnelles (parlement et Cour constitutionnelle). Par conséquent, il rend tout simplement les élections inorganisables : les fonds nécessaires ne sont pas déboursés et la commission électorale ne peut pas travailler, ou ne travaille pas. Prévues par la Constitution en décembre 2016, les élections ont été repoussées une première fois à la faveur d’un compromis avec l’opposition sous l’égide de l’Église catholique fin 2017 (accord dit de la Saint-Sylvestre 2016) et sont de nouveau repoussées à décembre 2018. Soit plus de deux ans après la fin du deuxième et dernier mandat de Joseph Kabila, officiellement terminé le 19 décembre 2016 ; soit, aussi, plus de dix-sept ans après sa première investiture en 2001, à la suite du meurtre de son père, Laurent-Désiré Kabila. Le régime congolais fait ainsi glisser le calendrier électoral, tout en laissant augurer une nouvelle impossibilité électorale à la fin de l’année 2018 en raison de l’absence de fonds et/ou de la situation sécuritaire. Le nouveau glissement de 2017 à 2018 annoncé par la commission électorale a été rejeté par la plupart des opposants (Félix Tshisekedi, Moïse Katumbi, Eve Bazaïba, etc.). Toutefois, ceux-ci n’ont guère de moyens de pousser le gouvernement à organiser les élections. Cette violation flagrante de la Constitution est rendue possible par le fait qu’elle fasse consensus dans la classe politique actuelle (députés nationaux et provinciaux, sénateurs). Après une décennie d’échecs économiques et sociaux, ces derniers ont en effet de fortes chances d’être balayés par un vote sanction, quand vote il y aura. Sans le dire, ils sont solidaires de cette stratégie du glissement qui leur permet de continuer à bénéficier des profits considérables de la kleptocratie congolaise. Le consensus de corruption est ainsi la vraie raison du maintien au pouvoir du président congolais.

De cette comparaison entre les quatre régimes des Grands Lacs, on peut retenir que :
• le présidentialisme autoritaire et kleptocratique qui, dans d’autres régions d’Afrique, est désormais un anachronisme insupportable, se porte bien dans l’Afrique des Grands Lacs ;
• la génération politique qui est parvenue au pouvoir au XXIe siècle ressemble à celle de ses ainés issus du XXe siècle. Kabila et Nkurunziza semblent avant tout désireux de marcher dans les pas des Museveni et Kagame et de copier leurs stratégies de pouvoir pour les mêmes raisons : impunité et enrichissement ;
• il y a une cassure générationnelle entre l’élite dirigeante et la majorité de la population qui aspire au changement. Ce déphasage est particulièrement net au Rwanda et en Ouganda ;
• les degrés de concentration du pouvoir au niveau du président et d’influence de l’opposition varient d’un pays à l’autre, même s’ils sont tous soumis à des régimes d’autocratie présidentielle ;
• la corruption joue un rôle majeur dans la stratégie de maintien au pouvoir de ces présidents.

Élections et démocratie en Afrique centrale

Notes

(1) http://bit.ly/2klLCSR

(2) Vengeance liée à la mort suspecte de son père, tombé en disgrâce avec le président.

(3) http://bit.ly/2nQF4kj

(4) http://bit.ly/2nOxN4l

(5) L’ex-président du Zimbabwe, qui avait excellé pendant 37 ans dans l’art de neutraliser ses opposants et de monter les factions de son parti les unes contre les autres, a fini par être déposé par son parti et l’armée en novembre 2017.

(6) http://bit.ly/2gPmUJj

(7) Voir « Pour aller plus loin », ci-contre en marge.

 

Article paru dans la revue Diplomatie n°90, « Les nouvelles routes de la soie : forces et faiblesses d’un projet planétaire », janvier-février 2018.

Laurent-Désiré Sahinguvu et Thierry Vircoulon, « Requiem pour l’accord d’Arusha. Réflexions sur la révision constitutionnelle au Burundi », Notes de l’Ifri, Paris, Ifri, septembre 2017, 25 p., accessible en ligne (pdf) (http://bit.ly/2BBZaF1).

À propos de l'auteur

Thierry Vircoulon

Thierry Vircoulon

Chercheur associé au programme Afrique subsaharienne de l’Institut français des relations internationales (IFRI), coordonnateur de l’Observatoire de l’Afrique australe et des Grands Lacs, enseignant à la Paris School of International Affairs (Sciences Po).

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