Souvent considéré comme un modèle de développement régional et sans frontière florissant dans une économie globalisée, l’accord facilitant le commerce entre Singapour, la Malaisie et l’Indonésie dessine en réalité un triangle de croissance tiraillé et déformé autant par les orientations nationales que par les déséquilibres économiques.
Le terme de « triangle de croissance » a été utilisé pour la première fois le 21 décembre 1989 par Goh Chok Tong, alors vice-Premier ministre de Singapour, à la suite de la ratification d’un accord bilatéral entre Singapour, l’État fédéré de Johor en Malaisie et le gouvernement indonésien pour le développement de l’ile de Batam. Il désigne, depuis, la zone de coopération économique régionale de SIJORI regroupant Singapour (SI), l’État malaisien de Johor (JO) et les iles indonésiennes de l’archipel de Riau (RI). En 1990, puis en 1994, les gouvernements indonésien et singapourien ont signé deux nouveaux accords afin d’étendre le triangle à l’ensemble des iles de l’archipel de Riau (dont les plus importantes sont Rempang, Galangun, Bintan, Karimum) puis aux provinces méridionales de Sumatra (Jambi, Bengkulu, Sumatra Sud et Kalimantan Ouest). Enfin, le 17 décembre 1994, un protocole d’accord ratifié par les trois pays officialise le triangle SIJORI et ses extensions en le rebaptisant « triangle de croissance Indonésie-Malaisie-Singapour » (1). Ces trois territoires transfrontaliers sont reliés par de bonnes infrastructures de transport. Deux infrastructures terrestres permettent de traverser le détroit entre Johor et Singapour : le causeway, une route-digue gagnée sur la mer qui relie depuis 1923 Johor Bahru à Woodlands, et un pont ouvert en 1997 reliant la partie occidentale de Singapour (Tuas) au sud-ouest rural de l’État de Johor. Quant à la partie la plus orientale du Johor, elle est reliée à la cité-État par plusieurs services de ferries. De même, Singapour et les iles Riau sont reliées par des liaisons maritimes régulières ; Batam est ainsi accessible depuis la cité-État en moins d’une demi-heure.
Valoriser les complémentarités des territoires limitrophes
L’objectif théorique de cette coopération transfrontalière est de promouvoir le développement économique de trois territoires disposant d’atouts différents afin de former un bassin économique plus large et aux potentialités plus grandes. Le fonctionnement de cette zone repose sur une complémentarité des territoires et une division du travail à une échelle micro-régionale. Les trois pôles du triangle sont donc en théorie des partenaires à égalité, ils disposent simplement d’avantages comparatifs différents (voir tableau).
Singapour dispose du plus petit territoire, mais aussi de la population la plus importante. Avec des populations représentant respectivement 60 % et à peine un tiers de la population singapourienne, sur des territoires, quant à eux, respectivement 25 fois et 10 fois plus vastes que celui de la cité-État, Johor et Riau possèdent d’importantes réserves foncières. Les différentiels de revenus sont également très nets : en 2012, Singapour représente plus de 90 % du poids économique de la zone et, si son PIB par habitant le classe parmi les pays à hauts revenus, en revanche Johor et Riau ont des économies de niveaux intermédiaires. Quant aux salaires malaisiens et indonésiens, ils sont respectivement 9 fois et 25 fois moins élevés qu’à Singapour. En exploitant ces écarts, la cité-État de Singapour a ainsi étendu son réseau de sous-traitance et suscité une spécialisation verticale de chacune des régions par la division et le partage des différents stades de la production. Les entreprises et les multinationales localisées à Singapour utilisent une main-d’œuvre très qualifiée travaillant dans les industries de pointe et de haute technologie. Elles délocalisent à Johor les industries nécessitant une main-d’œuvre semi-qualifiée et vers l’ile de Batam (Riau) les activités à fort investissement-travail pour lesquels les bas salaires sont plus déterminants que le niveau de qualification. L’ile de Batam, simple village de pêcheurs au début des années 1980, disposait ainsi en 2014 de 22 zones industrielles accueillant près de 1450 entreprises. Cette réorganisation industrielle a un double avantage pour Singapour : elle lui permet d’effectuer une montée en gamme industrielle (spécialisation dans les industries de hautes technologies) et de s’imposer comme centre régional de coordination, de soutien logistique et de service, non seulement au sein de cette nouvelle agglomération transfrontalière, mais aussi en Asie du Sud-Est.
L’industrie électronique comme fer de lance de la coopération
L’industrie électronique est emblématique de cette réorganisation régionale du système productif industriel. La segmentation de son processus de production en fonction des niveaux de qualification et des capacités technologiques, associée au faible cout de transport, a permis la formation d’un « circuit intégré » à l’échelle de SIJORI.
Dès le début des années 1990, les zones industrielles de Batam, notamment celle de Batamindo, située au centre de l’ile, accueillent des filiales de multinationales établies à Singapour : de seulement quatre en 1990, elles sont 134 en 2003 (voir graphique ci-dessus) (2). Spécialisées au départ dans l’assemblage de produits électroniques grand public, les industries de Batam se sont un peu diversifiées avec l’assemblage de composants électroniques. Quant à la province de Johor, elle totalise dès 1993 une centaine de filiales, soit un peu plus du double que Batam, qui se concentrent dans la partie orientale de Johor, notamment dans la zone industrielle de 1200 hectares de Pasir Gudang, la plus vaste de Malaisie. À la différence de Batam, elle s’oriente vers l’assemblage de semi-conducteurs. Que ce soit à Batam ou à Johor, l’essor de l’industrie électronique résulte directement de la délocalisation depuis Singapour des lignes de production les moins rentables de firmes multinationales japonaises et singapouriennes mais aussi, bien que dans une moindre mesure, américaines, taïwanaises, britanniques et allemandes. Les multinationales opèrent une « délocalisation séquentielle » de leur production tout en renforçant leur siège social singapourien. La proximité est perçue comme un avantage majeur, car elle leur permet d’opérer à flux tendus, de limiter les stocks et de favoriser une plus grande souplesse de fabrication en s’ajustant continuellement aux spécificités du marché grâce aux contacts quotidiens entre le donneur d’ordre et ses sous-traitants. À partir du milieu des années 2000, les trajectoires industrielles des deux territoires se différencient : le nombre de filiales se stabilise autour d’une centaine avant de diminuer fortement à Batam, tandis qu’il continue à augmenter à Johor. En 2012, avec 274 filiales, Johor en accueille presque cinq fois plus que Batam (62). Comment expliquer ce décrochage de Batam ?
Avant de donner des éléments de réponse, il faut d’abord souligner qu’un point commun demeure ; les délocalisations depuis Singapour n’ont que peu changé de nature et cantonnent Johor et Batam dans des activités de sous-traitance de bas de gamme nécessitant peu de qualification. Ainsi, Johor se distingue des deux autres pôles malaisiens de l’industrie électronique, Penang et Klang Valley (3), par son absence de montée en gamme et son confinement dans des activités à faible valeur ajoutée. En conquérant progressivement ces espaces limitrophes, Singapour s’est imposée comme un espace central regroupant des fonctions de commandement qui s’exercent directement sur des périphéries dont le développement lui est intimement lié, malgré leur appartenance à un autre espace national. La configuration spatiale de cette zone transfrontalière est par ailleurs davantage celle d’un corridor urbain ayant pour centre Singapour qu’un « triangle », du fait de l’absence d’interactions entre Batam et Johor. À l’étroit sur son territoire, la cité-État est devenue une ville mondiale en englobant les territoires limitrophes dans sa stratégie économique. Sans cette extension, Singapour n’aurait pu poursuivre sa trajectoire de croissance.
Les iles Riau : le poids déterminant des politiques nationales
Batam et Johor ne sont cependant pas des périphéries ordinaires, car situées de l’autre côté d’une frontière, elles dépendent également des choix politiques de leurs propres gouvernements. La stratégie de « débordement » de Singapour ne peut se faire qu’après avoir passé des accords entre États et elle peut être remise en cause par la moindre tension politique. Les écarts de développement et de disponibilité spatiale ne sont pas des facteurs suffisants pour expliquer la formation de ce triangle de croissance ; une approche uniquement économique néglige le rôle de la frontière en tant que limite de souveraineté. Contrairement à une idée reçue (4), cette coopération transfrontalière résulte davantage d’une politique volontaire des États que du libre cours des marchés et des investissements privés.
Les gouvernements singapouriens et indonésiens ont ainsi orchestré de concert le développement économique des iles Riau. La gestion et la construction des infrastructures de l’ile de Batam ont entièrement été dirigées, planifiées et gérées par le pouvoir central de Jakarta, sans aucune intervention des autorités locales. Côté singapourien, le projet est conçu par l’Economic Development Board (EDB), l’agence du développement économique de Singapour, et deux entreprises d’État singapouriennes – la Singapore Technologies Industrial Corporation (STIC) et le Jurong Environmental Engineering (JEE) – se chargent du développement et du financement de l’ensemble des infrastructures industrielles. Elles appliquent les mêmes techniques que celles utilisées dans le développement des zones industrielles de Singapour. De même, l’entreprise publique singapourienne Sembawang a créé de toutes pièces un chantier naval sur l’ile de Karinum ; et un investissement conjoint entre le groupe indonésien Salim Group et le groupe singapourien Keppel Land est à l’origine d’un resort (station de vacances) de 447 hectares sur la côte nord de l’ile de Bintan. Sans cette intervention étatique lourde, rassurante pour les entrepreneurs, les multinationales n’auraient sûrement pas délocalisé toute une partie de leur production (5).
A contrario, la perte d’attractivité de Batam auprès des firmes multinationales de l’électronique résulte en grande partie du désengagement de l’État central. À la suite de la crise économique de 1997 et de la démission, après 32 ans au pouvoir, du président Suharto en mai 1998, l’Indonésie s’engage sur la voie de la Reformasi, une réforme vers la démocratie dont l’un des changements les plus décisifs est le passage d’un régime hyper centralisé à un système politique transférant aux exécutifs des départements (kabupaten) et des communes (kota) d’importantes compétences et de nouvelles ressources fiscales. Ce processus de décentralisation et la redistribution des pouvoirs de décisions entre le centre et sa périphérie ont eu un impact décisif sur le développement économique des iles Riau. Le développement de Batam perd son statut de priorité nationale : ainsi, par souci d’équité territoriale, le statut de zone franche, obtenu par Batam en 2007, est accordé à d’autres territoires indonésiens. De plus, le plan de développement 2011-2015 (le MP3EI ou Masterplan for Acceleration and Expansion of Indonesia’s Economic Development) privilégie explicitement l’amélioration d’une connectivité interne au territoire indonésien à celle d’une connectivité régionale ou transfrontalière. Et surtout, les gouvernements locaux, désormais directement élus par les populations résidantes, affirment leur autonomie décisionnelle en axant leur programme sur la défense des intérêts locaux : soutien à la communauté malaise, aux populations les plus pauvres ou encore aux secteurs traditionnels comme la pêche. Le projet du gouverneur pour les iles Riau est ainsi de développer « les iles Riau en tant que mère de la terre malaise qui est prospère, noble et respectueuse de l’environnement ». De même, les autorités de Karimun envisagent de faire de l’ile « un district avancé, autonome, juste et civilisé dans le respect de la foi (iman) et de la dévotion à Dieu (taqwa) » (6). Les plans de développement n’évoquent que secondairement la nécessité d’approfondir les liens économiques avec Singapour. L’orientation économique des iles Riau dépend ainsi autant des intérêts et des décisions du gouvernement indonésien et des autorités locales que de ceux de Singapour.
Johor : de la périphérie subie à la périphérie revendiquée (7)
L’espace transfrontalier de SIJORI est dynamique, car il évolue en fonction des orientations politiques et économiques décidées de part et d’autre de la frontière : certains différentiels peuvent ainsi se résorber alors que d’autres peuvent apparaitre. Depuis sa formation, les relations entre Singapour et Johor ont considérablement fluctué et sont plus complexes qu’un simple lien dominant-dominé. Trois périodes peuvent ainsi être distinguées. De 1965, date de la scission conflictuelle de Singapour et de la Malaisie en deux États autonomes, jusqu’à la veille de la formation du triangle SIJORI, l’État de Johor tourne le dos à Singapour et sa stratégie de développement est pensée uniquement dans le cadre de la Malaisie. Durant cette période, le gouvernement malaisien poursuit un double objectif : il s’agit non seulement de rééquilibrer la croissance au sein du territoire national, mais aussi de sortir Johor de sa dépendance vis-à-vis de Singapour. De 1986 à 1997, Johor devient cependant, presque par dépit, une périphérie de Singapour. Cette mutation résulte d’un changement de la politique économique malaisienne qui, après avoir fondé sa croissance sur la transformation des matières premières locales et sur une industrialisation par substitution des importations, s’ouvre aux capitaux étrangers. Côté singapourien, le manque de disponibilités en main-d’œuvre et l’exigüité de son territoire compromettent sa compétitivité. L’État de Johor est ainsi progressivement intégré dans l’espace économique de Singapour : il attire dans les années 1980 et 1990 près des deux tiers des capitaux singapouriens investis en Malaisie.
Cependant, à partir de la fin des années 1990, le gouvernement fédéral malaisien envisage la frontière avec Singapour comme une ressource et une opportunité à exploiter. Le statut de périphérie singapourienne n’est plus perçu comme une perte de souveraineté, mais comme une chance de développement économique. Le lancement en 2006 par le Premier ministre Badawi du projet Iskandar Development Region (IDR), rebaptisé en 2008 Iskandar Malaysia, apparait comme une offensive économique et volontariste de Kuala Lumpur vis-à-vis de Singapour. Iskandar est un corridor de développement et la plus vaste zone économique spéciale de la Malaisie. Il s’étend sur 1217 km2, soit trois fois la taille de Singapour, et sa population est de 1,5 million, soit un tiers de celle de son voisin. Ce programme est divisé en cinq zones clefs de développement : le centre-ville de Johor Bahru (zone A), la ville nouvelle de Nusajaya organisée à partir du nouveau centre administratif de l’État de Johor (zone B), la zone de développement occidentale (Western Gate Development) qui s’articule autour du port de Tanjung Pelapas (zone C), la zone de développement est (Eastern gate Development) intégrant le port de Pasir Gudang (zone D) et la zone Senai-Skudai polarisée par l’aéroport international de Johor et orientée vers les nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC). Le projet de ville nouvelle de Nusajaya est pensé uniquement en fonction des manques et des difficultés auxquels est confrontée la cité-État : manque de disponibilités foncières, cherté du cout de la vie et de la main-d’œuvre ou encore vieillissement de sa population. À Nusajaya, les Singapouriens pourront venir se loger, se distraire, se soigner, implanter leurs entreprises et même se former à des prix inférieurs à ceux pratiqués à Singapour. Le projet Iskandar instrumentalise les complémentarités existantes entre les deux territoires limitrophes en les faisant jouer cette fois-ci en faveur de la Malaisie. Si l’attrait d’Iskandar reste fortement lié à la proximité du territoire de Singapour, le projet n’est néanmoins pas singapourien, mais bel et bien malaisien, tant par sa localisation que par ses initiateurs et ses concepteurs. À la différence du triangle de croissance SIJORI, sa création émane du seul gouvernement malaisien et non d’une coopération entre les deux voisins.
Du vertical à l’horizontal
Une véritable complémentarité, fondée désormais sur des relations horizontales et non plus uniquement verticales, émerge entre les territoires malaisien et singapourien. Le nouvel accord signé en 2010 pour la relocalisation à Woodlands (8) de la gare de Tanjong Pagar, un territoire malaisien enclavé en plein centre-ville de Singapour, a considérablement réchauffé les relations diplomatiques entre les deux voisins. Une nouvelle liaison de métro est même envisagée afin de connecter les systèmes de transports en commun de chacun des pays. Par ailleurs, la construction d’une ligne à grande vitesse entre Kuala Lumpur et Singapour, envisagée puis abandonnée dans les années 1990, est à nouveau à l’ordre du jour. Autre symbole de ce rapprochement entre la Malaisie et Singapour : l’investissement conjoint de deux grandes entreprises liées au gouvernement (GLC), l’une malaisienne (Khazanah Nasional Bhd), l’autre singapourienne (Temasek Holding), pour la construction d’une « ville du bien-être » qui offrirait des soins de santé aux habitants de Johor et de Singapour. Des négociations sont en cours afin que les Singapouriens puissent y utiliser leur carte de santé, Medisafe (9). En février 2013, les GLC singapouriennes CapitaLand et Temasek ont ratifié un accord conjoint pour la construction à Danga Bay d’une ile artificielle où sera implantée une ville nouvelle intégrant des condominiums et des villas, un front de mer avec marina, des centres de commerce, etc. L’entreprise singapourienne Ascendas s’est également associée avec le promoteur immobilier UEM Land pour le développement d’une technopole, et le millionnaire singapourien Peter Lim investit dans la construction à Nusajaya d’une ville entièrement spécialisée dans l’automobile (circuits de Formule 1, concessionnaires ou encore garages). Le changement d’orientation des investissements singapouriens est notable : jusqu’à la fin des années 2000, ils se concentraient uniquement dans le secteur industriel et étaient surtout le fait de PME.
Par ailleurs, le développement du secteur touristique de part et d’autre de la frontière montre des possibilités de développement des deux territoires en une réelle synergie. Depuis le début des années 2000, le Premier ministre singapourien veut changer l’image de cette cité-État affairée, sérieuse mais ennuyeuse en celle d’une ville trépidante et festive afin qu’elle devienne un pôle touristique régional, voire mondial. Cette ambition est soutenue par l’ouverture en 2010 de deux complexes touristiques intégrés, Marina Bay Sands et Resorts World Sentosa, conçus autour du développement de casinos. L’ouverture de ces complexes de vacances à Singapour a attiré des investisseurs à Johor Bahru : des hôtels de la gamme moyenne à supérieure y sont construits afin d’accueillir des clients et notamment des familles, désireuses de se rendre dans ces nouveaux complexes touristiques sans pouvoir s’offrir les services hôteliers de la cité-État. L’ouverture de ces stations a accentué un phénomène déjà bien en place de « déversement » de la clientèle singapourienne : lors de chaque épreuve mondiale de Formule 1 disputée à Singapour, les hôtels de Johor Bahru sont tous complets. Et surtout, Iskandar attire à son tour des touristes singapouriens dans ses propres parcs d’attractions : en 2012, Legoland a ouvert, ainsi que les parcs Hello Kitty, Little Big Club et un restaurant « interactif » imaginé autour des bandes dessinées de Lat. Quant au port de Nusajaya, Putri Harbour, il est à la fois une marina accueillant des yachts mais aussi un espace de détente familial facilement accessible depuis l’ouverture en 2013 d’un terminal ferry assurant des liaisons avec Singapour et avec les iles Batam et Karinum, en Indonésie.
Enfin, les Singapouriens et les touristes faisant un arrêt à Singapour sont de plus en plus nombreux à venir à Johor afin de profiter des nouveaux centres commerciaux. Depuis les années 1980, le shopping transfrontalier est fréquent entre Johor et Singapour. La crise économique de 1997 et l’amélioration des infrastructures commerciales de Johor ont cependant inversé le sens des flux : si, jusqu’alors, les habitants de Johor se rendaient à Singapour pour faire leurs emplettes, ce sont désormais les Singapouriens qui se rendent à Johor. L’ouverture en 2012 de Johor Premium Outlets (JPO), un complexe commercial proposant des produits de marques de luxe à prix discount, premier centre commercial de ce genre en Asie du Sud-Est, renforce cette tendance.
Du fait de la persistance de la frontière, qui implique l’existence de politiques, d’aménagement et d’enjeux nationaux propres, l’État de Johor et la province de Riau ne peuvent ainsi être réduits à de simples banlieues ou périphéries de Singapour.
Notes
(1) En dépit de ces extensions officielles, les relations économiques se concentrent sur le triangle originel de Sijori et donc seule cette zone transfrontalière est étudiée dans cet article.
(2) Francis E. Hutchinson, Mirror Images in Different Frames ? Johor, the Riau Islands and competition for investment from Singapore, Singapour, ISEAS, 2015.
(3) La Klang Valley désigne l’espace compris entre la ville de Kuala Lumpur et le détroit de Malacca ; il correspond à la zone métropolitaine de Kuala Lumpur, dénommée aussi le Grand Kuala Lumpur.
(4) Les « triangles de croissance » ont souvent été définis comme des « zones économiques naturelles ». Cette expression, utilisée la première fois par Robert A. Scalapino, professeur à l’université de Berkeley, pour désigner la zone Hong Kong-Guangdong, a été reprise par la suite par des économistes et des hommes d’affaires et a donné lieu à des métaphores explicites « le commerce est comme l’eau ; lorsque les barrières sont supprimées, il suit naturellement son cours ». Les barrières sont en l’occurrence les frontières politiques, les législations nationales et tous les bureaucrates, par opposition aux hommes d’affaires.
(5) Sree Kumar et Sharon Siddique, Batam, Whose Hinterland ? The Influence of Politics on Development, Singapour, Select Publishing, 2013.
(6) Mulya Amri, « A periphery serving three cores. Balancing Local, National and Cross-border Interests in the Riau Islands », in Fr. E. Hutchinson et T. Chong, The Sijori Cross-Border Region, Singapour, ISEAS, 2016, p. 154-180.
(7) N. Fau, « Johor Bahru, arrière-pays ou pôle émergent de la métropole transfrontalière singapourienne ? », in Manuelle Franck et Thierry Sanjuan, Territoires de l’urbain en Asie : une nouvelle modernité ?, Paris, CNRS Éditions, 2015.
(8) Woodlands est une banlieue singapourienne, située au nord-ouest de l’ile et reliée à la Malaisie par un pont-digue, le causeway.
(9) La carte Medisafe peut être utilisée par les Singapouriens en dehors de leur pays dans les centres médicaux où le gouvernement singapourien a des intérêts. Il en existe déjà trois en Malaisie.
N. Fau, « Johor Bahru, arrière-pays ou pôle émergent de la métropole transfrontalière singapourienne ? », in Manuelle Franck et Thierry Sanjuan, Territoires de l’urbain en Asie : une nouvelle modernité ?, Paris, CNRS Éditions, 2015, p. 347-370.
