Plus qu’une véritable crise politique, les dernières législatives allemandes, marquées par l’entrée de l’extrême droite au Bundestag et le rejet des deux grands partis par l’opinion publique, auront traduit l’affaissement du « système merkelien », mais aussi une certaine normalisation européenne de l’Allemagne.
Les élections fédérales du 24 septembre 2017 ont constitué un événement allemand et européen. Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale et la création de la République fédérale d’Allemagne (RFA), en 1949, c’est la première fois qu’un parti populiste de droite, l’Alternative pour l’Allemagne (AfD), parvient à faire élire des députés au Bundestag. Le pays n’est cependant pas en proie à une instabilité politique car, après cinq mois de pourparlers, il sera à nouveau dirigé par une « Grande coalition » (Groko) entre les conservateurs de la CDU/CSU et les sociaux-démocrates du SPD – à condition tout de même que les 460 000 adhérents du SPD approuvent le « contrat de coalition » du 7 février 2018.
L’entrée au Bundestag d’un parti de la droite radicale : la nouvelle donne politique
Pendant 68 ans, les partis du système politique allemand se réclamaient du spectre politique du centre (Mitte) : le parti social-démocrate (SPD), le parti chrétien-démocrate (CDU), avec son allié chrétien-social (CSU) en Bavière, et le parti libéral (FDP). Avec l’avènement des Verts, en 1983, puis de La Gauche (Die Linke), en 2007, l’échiquier politique avait connu une dilatation vers la gauche. Aux élections de septembre 2017, les deux grands partis de gouvernement sont à leur niveau le plus bas depuis les premières élections de 1949, la CDU/CSU recueillant 32,9 % de voix, avec 246 sièges (-8,7 points par rapport au dernier scrutin de 2013), le SPD à 20,5 %, avec 153 sièges (-5,2 points). Les Verts et La Gauche stagnent avec, respectivement, 8,9 % et 9,2 % des suffrages (67 et 69 sièges), alors que le FDP revient au Bundestag avec 10,7 % des voix (80 sièges). Mais c’est l’AfD qui devient la troisième force politique au Bundestag avec 12,6 % des voix (92 sièges). Si la CDU reste le premier parti politique dans l’Ouest, et la CSU en Bavière, les conservateurs, tout comme le SPD, cèdent partout du terrain à l’AfD.
L’AfD, créé en février 2013, était au départ un parti anti-euro, mais pas anti-Europe, composé d’économistes et de juristes libéraux et qui contestait la politique européenne de la chancelière en matière de gestion de la crise de l’euro. Après seulement cinq ans d’existence, le parti, qui est désormais porté par la crainte du déclassement – il connaît d’ailleurs un succès durable dans les nouveaux Länder –, n’a plus rien à voir avec ce qu’il était à l’origine. Il a profité de la crise des réfugiés pour installer un discours de droite radicale et xénophobe, combiné à une rhétorique de la non-repentance et du rejet du travail de mémoire afin de normaliser le statut moral du pays et de ne plus porter éternellement le poids des crimes perpétrés par une génération en train de disparaître.
L’Allemagne n’échappe donc pas à la lame de fond populiste qui touche l’Europe. Le contexte politique est néanmoins tout autre que celui dans lequel évoluait l’Allemagne à l’époque de la République de Weimar. La RFA a fondé ses institutions et s’est munie de leviers constitutionnels solides empêchant une instabilité politique sur la base du passé nazi. C’est en ce sens que le président fédéral Frank-Walter Steinmeier intervient solennellement, le 20 novembre 2017 à Berlin : après l’échec des négociations pour une coalition « jamaïcaine », entre la CDU/CSU, le FDP et les Verts (1), il appelle les deux grandes formations politiques, CDU/CSU et SPD, à surmonter leurs divergences au nom de l’intérêt national. Plus qu’une crise d’État, il s’agissait pour les dirigeants de surmonter une épreuve. Car c’est la stratégie de la Chancelière d’incarner toujours un point d’équilibre qui ne fonctionne plus de manière optimale dans un paysage politique fragmenté.
Échec ou « macronisation » du système merkelien ?
Depuis 1949, la vie politique allemande s’articulait autour de deux grands partis, avec le FDP et, à partir des années 1990, les Verts, en force d’appoint. Désormais, dans un paysage politique à six partis, le jeu des alliances se complique. En parallèle, les lignes au sein même des partis évoluent, il n’existe en effet plus d’antagonisme idéologique fondamental entre la CDU/CSU et le SPD, voire entre la CDU/CSU et les Verts : si une majorité des écologistes ne souhaite pas de politique migratoire plus restrictive, certains s’alignent sur une ligne politique dure, tels Boris Palmer, maire écologiste de Tübingen, qui, en 2017, publie un livre au titre explicite : Nous ne pouvons venir en aide à tous (2). Au plan régional, la CDU a dirigé le Land d’Hambourg avec les Verts (2008/11) ; elle dirige avec les Verts, depuis 2014, la Hesse ; et les Verts dirigent avec la CDU, depuis 2016, le Bade-Wurtemberg.
Après l’échec des négociations entre la CDU/CSU, FDP et Verts, c’est l’esprit de responsabilité qui a conduit le SPD à entamer des négociations avec la CDU/CSU, alors même que le leader des sociaux-démocrates, Martin Schulz, avait préconisé une cure d’opposition à son parti pour entreprendre un travail de rénovation. Le chemin du retour à une « Grande coalition » n’a pas été aisé, mais il aboutit, le 7 février 2018, à un « contrat de coalition » de 176 pages, détaillant la politique qui sera mise en œuvre dans les quatre années à venir, intitulé « Ein neuer Aufbruch für Europa. Eine neue Dynamik für Deutschland. Ein neuer Zusammenhalt für unser Land » (Un nouveau départ pour l’Europe. Une nouvelle dynamique pour l’Allemagne. Une nouvelle cohésion pour notre pays). La politique européenne est ainsi au premier plan. Les sociaux-démocrates n’avaient cessé de réaffirmer au cours des négociations que la participation de leur parti à cette coalition, sous la houlette de la chancelière Merkel, serait intimement liée à la volonté commune de relancer l’Union européenne (UE). Les sociaux-démocrates qui, en 2013, avaient réussi à introduire le salaire minimum dans le contrat de coalition, n’ont en revanche pu imposer aucune réforme sociale d’envergure aux conservateurs, ces derniers obtenant un durcissement de la politique migratoire, avec le plafonnement du nombre des demandeurs d’asile susceptibles d’être accueillis chaque année en Allemagne (entre 180 000 et 220 000 par an) et la limitation du regroupement familial (1000 par mois) – la CSU n’avait aucun intérêt à faire trop de concessions dans ce domaine au SPD si elle veut en effet empêcher son électorat de voter pour l’AfD aux élections régionales d’automne 2018.
Les résultats au scrutin de septembre 2017 interrogent : la CDU/CSU et le SPD ont été lourdement sanctionnés – ils ne recueillent que 53,4 % des voix, soit 13,8 points de moins qu’aux législatives de 2013. Même si les deux partis ont reconstitué une Groko, la corrosion du système politique et un divorce entre l’élite dirigeante et les électeurs est à l’œuvre (3). Les Groko de 2005/2009 et de 2013/2017 ont eu tendance à transformer des situations exceptionnelles en un état quasi normal. Dans un tel schéma, pour les partis au pouvoir, le consensus devient la seule et unique norme, le débat parlementaire de plus en plus inexistant et il n’y a plus d’opposition parlementaire. Ce qui était conçu comme temporaire est devenu avec la chancelière Merkel un vrai système de gouvernement. Prudente sur le plan économique, A. Merkel est pragmatique sur le plan sociétal, en sachant accompagner les évolutions de la société et lever des blocages, notamment sur le mariage homosexuel, la fin du service militaire ou encore la sortie du nucléaire civil. En optant pour une politique favorable à l’accueil des réfugiés (près d’un million en 2015), fuyant la guerre en Syrie et en Irak, elle plonge néanmoins les Allemands dans le doute. Après l’appel à la mobilisation générale, en août 2015, via le slogan « Wir schaffen das » (Nous allons y arriver), et l’ouverture des frontières, dans la nuit du 4 au 5 septembre, pour accueillir des milliers de réfugiés bloqués en Hongrie, la chancelière finit cependant par démontrer qu’elle n’avait pas de vision dans cette crise.
Cette série de révolutions culturelles a été imposée par la chancelière Merkel sur la base de décisions personnelles, privant son parti d’une analyse critique sur son positionnement idéologique face aux grandes questions de société. La « social-démocratisation » de la CDU voulue par la Chancelière pour élargir son électorat a semé le trouble au sein de la base du parti et ouvert un espace à sa droite. En même temps, le recentrage opéré par A. Merkel met aussi dans l’embarras le SPD : comment pourrait-il incarner une alternative crédible face à une CDU/CSU qui, sous la houlette de la Chancelière, est devenue un parti rassemblant des électeurs d’horizons les plus divers, embrassant un arc allant de la droite au centre-gauche ? La chancelière Merkel est bien plus préoccupée par le poison du populisme de droite que par le déclin persistant de la gauche allemande qui, sans renouveau idéologique, sera lentement mais sûrement phagocytée par les chrétiens-démocrates.
La première puissance économique européenne fragilisée
L’Allemagne d’A. Merkel est et reste un pays prospère qui donne l’impression d’être paisible et apaisé ce qui, à maints égards, correspond tout à fait à la réalité. Mais il n’est pas aussi solide qu’on pourrait le croire (4).
L’économie allemande enregistre, en 2017, son taux de chômage le plus faible (5,3 %) depuis l’unification, une croissance de 2,2 % (contre 1,9 % l’année précédente), la plus forte hausse de son PIB depuis 2011. L’excédent commercial est passé de 197 milliards d’euros, en 2013, à 252 milliards en 2016, reflet pour les Allemands de la compétitivité du label « Made in Germany ». L’Allemagne reste l’État le moins endetté et le seul grand pays de l’UE à afficher un excédent budgétaire. Elle conforte ainsi sa position de première puissance européenne. Il faut cependant nuancer les discours sur ce que d’aucuns ont qualifié de « second miracle économique » allemand, suite aux réformes mises en place en 2003, dans le cadre de l’Agenda 2010. Marcel Fratzscher, directeur de l’Institut pour la recherche économique (DIW) de Berlin, auteur d’un ouvrage au titre sans équivoque sur « l’illusion allemande » (5), estime que le pays est en déclin : une croissance atone depuis 20 ans, des salaires faibles, une forte hausse des inégalités (près de 20 % de la population active vit dans la précarité), un investissement public en berne, des infrastructures publiques en ruine. En tenant au dogme de la rigueur, l’Allemagne risque de léguer une maison usée aux générations futures. Sa conclusion est que la croyance quasi-religieuse en une sorte d’intangibilité de l’économie allemande est illusoire.
L’économie allemande doit faire face à trois défis majeurs. D’abord, plus de la moitié du PIB allemand dépend des exportations. Du fait de l’étroite implication de son économie avec l’étranger, l’Allemagne est sensible à tous les troubles du commerce mondial, parce que les emplois (près d’un tiers de la population active travaille pour les exportations), les investissements et les bénéfices sont conditionnés par son développement. Les dangers inhérents aux instabilités mondiales, tout comme la concurrence chinoise ou la contestation du libre-échange par les États-Unis de Donald Trump, peuvent avoir un impact négatif sur la capacité économique et financière. Ensuite, l’effondrement démographique avec le vieillissement de la population et un taux de natalité des plus bas d’Europe, est une évolution de nature à remettre en cause la pérennité des régimes sociaux. Enfin, le fossé économique qui séparait la RFA de la République démocratique allemande (RDA) n’a toujours pas été comblé, le chômage pèse encore lourdement dans les nouveaux Länder : le taux de chômage y frôle les 12 %, soit près du double des chiffres enregistrés dans l’Ouest.
L’Allemagne est donc vulnérable, et rien ne serait plus superficiel que de croire en une suprématie allemande en Europe.
Le mythe du leadership allemand en Europe
Les dirigeants allemands craignent toute attitude qui pourrait témoigner d’une domination politique en Europe. C’est le fruit de l’histoire, cette contradiction semble indélébile, car quasi génétique à la construction européenne. Plus que jamais, la domination économique allemande force le pays à la modestie diplomatique. Vouloir s’ériger en conscience mondiale est mal perçu. Or, l’Allemagne donne l’impression de vouloir imposer ses vues à l’Union, car elle applique les préceptes de l’ordolibéralisme – à la base de l’économie sociale de marché. Demander ainsi aux Grecs de rembourser leurs dettes et accueillir les réfugiés n’est que la stricte application des traités européens et du droit d’asile. On peut comprendre ainsi le chemin intellectuel qui a conduit la chancelière Merkel à faire preuve d’une extrême sévérité à l’égard des Grecs et d’une grande mansuétude face aux migrants. Dans un discours de remerciement prononcé à Luxembourg, le 14 novembre 2006, à l’occasion de la remise de son prix « Vision for Europe » par la fondation Edmond Israel, la Chancelière déplorait le système « d’irresponsabilité organisée » où les gouvernements européens ne respectent pas les règles qu’ils se sont eux-mêmes données. Pour elle, l’origine des crises se trouve là et il s’agit de corriger ces défauts, car l’Europe est d’abord à ses yeux un système : scientifique de formation, elle est passionnée par les détails de fonctionnement plus que par les récits historiques, plus précisément par le narratif européen.
Plus fondamentalement, ce n’est pas parce qu’elle affirme ses intérêts de manière plus décomplexée que l’Allemagne est devenue une puissance politique et militaire (6). La chancelière Merkel est d’ailleurs bien plus en retrait que son prédécesseur en matière d’intervention de la Bundeswehr (seuls 3700 soldats participent à des interventions extérieures, en 2017, contre 10 000 à la veille du départ du chancelier Gerhard Schröder, en 2005). Les acteurs de la grande coalition CDU/CSU et SPD, revenus au pouvoir en 2013, ont certes affirmé leur volonté d’agir de manière plus substantielle sur la scène internationale. Lors de la 50e Conférence sur la sécurité de Munich, le 1er février 2014, la ministre CDU de la Défense, Ursula von der Leyen, déclarait que son pays était « prêt à élargir son engagement », alors que le président Joachim Gauck insistait sur la nécessité pour les Allemands de « ne pas prendre prétexte de la culpabilité passée de leurs pays pour fermer les yeux ». A. Merkel a exprimé sa solidarité envers Paris, après les attentats de novembre 2015, en prévoyant un engagement des forces armées allemandes en Syrie contre l’organisation État islamique, en engageant davantage la Bundeswehr au Mali et dans la coalition anti-Daech. Quand il s’agit de lutter contre Daech, le terme de « guerre » n’est cependant jamais prononcé par la Chancelière et par les membres du gouvernement. Même si ces derniers sont conscients de la nécessité de faire avancer l’Europe de la défense – ce point est expressément stipulé dans le nouveau « contrat de coalition » –, l’Allemagne n’est pas encore en train de développer une nouvelle culture stratégique. De fait, parce que l’opinion publique reste majoritairement allergique à toute stratégie basée sur la force et que le passé borne toujours les marges de manœuvre en politique extérieure, l’attitude de l’Allemagne reste imprégnée par la culture de la retenue (Kultur der Zurückhaltung). Le pays n’exerce son leadership que contre son gré, de préférence sur le plan économique, rarement en politique extérieure et jamais militairement.
Après sa campagne pro-européenne, l’arrivée au pouvoir, en mai 2017, d’Emmanuel Macron rassure Berlin. Son discours à la Sorbonne, le 26 septembre 2017, qui prônait une Europe plus fédérale, plus solidaire et mieux coordonnée, a été unanimement salué par les responsables politiques allemands, puisqu’il marque le retour sur la scène européenne de la France. Dans son discours du 7 décembre 2017, M. Schulz prônait d’ailleurs la création des « États-Unis d’Europe », en défendant l’idée d’une Europe fédérale fondée sur un traité constitutionnel, tout en apportant son soutien aux idées phares du président Macron : un budget et un ministre des Finances de la zone euro. Mais le « contrat de coalition », qui embrasse l’idée d’une relance européenne et indique la volonté de « renforcer et de réformer la zone euro », affirme en même temps que le « pacte de stabilité et de croissance reste la boussole ». Le pacte ne marque pas une réelle rupture avec la politique du gouvernement précédent, car les dirigeants de la CDU/CSU sont nettement moins enthousiastes quant à la mise en place d’un ministre européen des Finances ou d’un budget de la zone euro, l’idée d’une Union de transferts financiers mettant en péril, à leurs yeux, le pacte de stabilité. Aujourd’hui, dans l’optique française, l’Union doit être un acteur de politique économique qui n’hésite pas à intervenir dans un certain nombre de champs et qui doit disposer pour cela d’institutions et d’instruments adéquats, alors que selon la vue allemande, imprégnée par l’ordolibéralisme, l’Union est d’abord un acteur de régulation, doté d’un cadre réglementaire économique et monétaire. Le défi à venir, pour le partenariat franco-allemand, sera de parvenir à un terrain d’entente au bénéfice de l’Union.
La relance de la construction européenne est en effet jugée indispensable par les dirigeants allemands pour redynamiser une Union ébranlée par le Brexit et la crise migratoire, et cette relance passe par l’affirmation du tandem franco-allemand. Ainsi, les parlements des deux pays ont signé le 22 janvier 2018, à l’occasion du 55e anniversaire du traité de l’Élysée, une déclaration commune visant à conforter le partenariat et à poser les jalons d’un nouveau traité de coopération, conformément au souhait émis par le président Macron, lors de son discours à la Sorbonne, et explicitement repris dans le « contrat de coalition ». C’est aussi d’un commun élan que la chancelière Merkel et le président Macron ont, au Forum de Davos, le 24 janvier 2018, plaidé en faveur d’un réveil de l’Europe. Face à des États-Unis qui se recroquevillent sur eux-mêmes, la Chancelière a insisté sur le fait que les Européens « doivent prendre leur destin entre leurs mains ». La question qui se pose en revanche est de savoir comment, dans le cadre d’un partenariat franco-allemand à fronts renversés, le nouveau « couple » franco-allemand gèrera les ajustements dyadiques à faire, avec une Chancelière qui, sortie affaiblie du scrutin et des négociations pour la formation d’un nouveau gouvernement, ne dispose plus des mêmes coudées franches au sein du tandem franco-allemand, alors que le président français, « Prochain leader de l’Europe », selon la une de l’hebdomadaire Time Magazine en date du 9 novembre 2017, a le vent en poupe.
Notes
(1) La coalition baptisée « jamaïcaine » fait référence aux négociations menées par les trois partis dont les couleurs (vert pour les Verts, noir pour la CDU/CSU et jaune pour le FDP) correspondent à celles du drapeau de l’île caribéenne.
(2) Boris Palmer, Wir können nicht allen helfen : Ein Grüner über Integration und die Grenzen der Belastbarkeit, Munich, Siedler, 2017.
(3) Cf. Ursula Weidenfeld, Regierung ohne Volk : Warum unser politisches System nicht mehr funktioniert, Berlin, Rowohlt, 2017.
(4) Cf. Stephan Martens, « L’Allemagne du vivre ensemble », Politique étrangère, no 1, printemps 2016, p. 79-91.
(5) Marcel Fratzscher, Die Deutschland-Illusion : Warum wir unsere Wirtschaft überschätzen und Europa brauchen, Berlin, Hanser, 2014.
(6) Cf. Stephan Martens, « L’Allemagne unifiée, une puissance aux pieds d’argile », in Dominique Herbet, Hélène Miard-Delacroix, Hans Stark (dir.), L’Allemagne entre rayonnement et retenue, Villeneuve d’Ascq, PUS, 2016, p. 45-58.
