Situé au carrefour de questions énergétiques et de défense peu ou mal balisées par l’Union européenne, le projet de coopération économique Nord-Sud en Europe centrale lancé par la Pologne en 2016, et soutenu par les États-Unis, risque de devenir un nouveau catalyseur des tensions avec la Russie.*
Le projet d’Initiative des trois mers vise à la création d’un axe économique nord-sud en Europe centrale et orientale, principalement destiné à réorienter les approvisionnements en énergie des pays situés entre l’Adriatique, la mer Baltique et la mer Noire. Lancée à Dubrovnik lors d’un premier forum réunissant ses participants les 25 et 26 aout 2016 (1), cette Initiative des trois mers n’est toutefois apparue en pleine lumière qu’avec la venue du président Donald Trump au deuxième forum de ce club organisé en Pologne en juillet 2017.
Pour mémoire, la déclaration conjointe de création de cette initiative vise à développer la coopération en matière d’énergie, de transport terrestre – par exemple en construisant une autoroute reliant les pays baltes à la Grèce – et d’économie entre douze pays pour la plupart membres de l’OTAN : la Pologne, véritable leader de ce projet, l’Autriche, seul pays neutre du groupe, la Bulgarie, la Croatie, la République tchèque, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie.
Lors du forum de Dubrovnik, le président polonais Andrzej Duda a précisé que cette initiative était « un nouveau concept pour promouvoir l’unité de l’Europe et sa cohésion ». Elle prévoit la transformation de la Pologne en tant qu’importateur et consommateur de gaz russe en plateforme de redistribution de gaz naturel en Europe orientale, y compris vers l’Ukraine ou la Moldavie, à partir de gaz massivement importé d’outre-Atlantique et issu de l’industrie américaine du gaz de schiste. Dans ce schéma, l’Ukraine perdrait son statut de premier pays de transit du gaz russe vers l’Europe occidentale au profit de la Pologne et du gaz américain.
De fait, désireux d’isoler la Russie et de la couper de son premier marché d’exportation pour ses ressources naturelles (2), à savoir l’Union européenne, les États-Unis soutiennent fortement ce projet, car il aurait aussi l’avantage de faire du gaz américain la première ressource énergétique des pays d’Europe centrale, hors des pays directement liés à la Russie comme la Biélorussie. En juin 2017, la Pologne a d’ailleurs accueilli son premier méthanier venu des États-Unis. De fait, la crédibilité de cette initiative repose sur l’organisation de livraisons massives de gaz par l’Atlantique nord pour augmenter de manière significative la part de gaz américain dans cette région du monde, en profitant de l’expansion de l’industrie américaine du gaz de schiste, de leurs capacités en GNL et de la flotte de méthaniers qui se développe.
Au vu de la menace directe que fait peser cette initiative sur les débouchés économiques des productions énergétiques russes, ce projet ne fait pas consensus au sein des douze pays membres de ce forum, car il porte en germe les bases d’un conflit durable et de grande envergure avec la Russie, et se heurte à l’opposition de l’Allemagne qui, engagée dans une transition énergétique difficile à la suite de l’abandon en 2011 de son industrie nucléaire civile, voit là un projet contraire à ses intérêts énergétiques et à son partenariat gazier privilégié avec la Russie au travers du gazoduc sous-marin Nord Stream.
Si cette initiative venait à se développer, elle aurait pour conséquence de durablement diviser l’Union européenne, de faire des États-Unis un acteur plus que jamais clef dans la protection du flanc est de l’Union, et de pousser la Russie à trouver d’autres partenaires économiques, en particulier la Chine. C’est en fait une nouvelle version contemporaine de l’affrontement théorisé par Halford John Mackinder dans son analyse géopolitique de l’histoire du monde publiée en avril 1904 sous la forme d’un article présenté à la Royal Geographical Society intitulé The Geographical Pivot of History (Le pivot géographique de l’histoire) (3), qui oppose le Heartland, dominé par la Russie, au World Island dominé par les États-Unis et les puissances maritimes qui leur sont liées (Royaume-Uni, Australie ou Japon).
Pallier l’absence de politique européenne de l’énergie face à la Russie, mais aussi face à l’Allemagne
L’Initiative des trois mers n’aurait jamais pu voir le jour si l’Union européenne avait eu une vraie politique énergétique commune dotée d’une vision stratégique, destinée à garantir la sécurité des approvisionnements des nouveaux entrants d’Europe centrale. À titre d’exemple, pour des questions de sûreté, l’Union européenne a contraint la Lituanie en décembre 2009 à fermer la centrale nucléaire d’Ignalina, de technologie soviétique, sans proposer de véritable alternative pour la remplacer. Or, elle permettait aux trois pays baltes de disposer d’une source locale et indépendante de production d’électricité, libre de toute fourniture en gaz et en pétrole venue de Russie. Cette politique européenne avait un fondement environnemental évident – éviter tout risque d’un nouveau Tchernobyl –, mais elle eut surtout une conséquence géopolitique de grande ampleur : en ne proposant rien d’équivalent en échange de la fermeture définitive de cette centrale nucléaire, elle poussait les Lituaniens et leurs partenaires régionaux à se rapprocher plus encore des États-Unis, malgré la présence continue de forces militaires européennes dans cette région pour les protéger d’une éventuelle agression russe. Ainsi, la présence de légionnaires français du 2e REI en Estonie depuis septembre 2017 dans le cadre de l’opération « Lynx » et d’avions Mirage 2000 en Lituanie à l’automne 2016 semble être de peu de poids face aux promesses d’engagement américain massif en cas d’agression russe.
Conscient de l’absence de réponse européenne aux inquiétudes qui se manifestaient dans les pays de l’ex-bloc soviétique à l’égard de leur trop grande dépendance au gaz et au pétrole russes, le gouvernement polonais, dès 2006, en appelait à la création d’une OTAN de l’énergie, signifiant là que les questions énergétiques ne pouvaient être découplées des questions de sécurité vis-à-vis de la Russie. Or, les pays d’Europe occidentale membres de l’Union européenne, en particulier l’Allemagne, sont restés sourds et muets face à ces revendications, moquant même la paranoïa supposée de ces pays à l’égard d’un voisin, la Russie, dont ils venaient juste de s’émanciper et qui fut, pour nombre d’entre eux, leur maitre et leur bourreau.
De là sont nées de multiples incompréhensions entre Européens de l’ouest et de l’est, manifestées en Pologne par une préférence marquée pour l’achat de matériels militaires américains plutôt qu’européens, comme les avions de combat F-16, ou, plus récemment, par le refus du gouvernement polonais d’acheter des hélicoptères au groupe Airbus, à rebours des engagements pris précédemment. En France, ces positions polonaises ont été perçues comme inamicales et profondément anti-européennes.
Plus grave, en novembre 2017, ces différences d’approche, par exemple sur la question des migrants venus du Moyen-Orient et d’Asie centrale, ont conduit la France, l’Allemagne, la Finlande, la Suède, la Belgique et les Pays-Bas à vouloir conditionner l’allocation de fonds destinés aux pays les plus pauvres de l’Union au respect des valeurs démocratiques fondamentales, en pointant du doigt la Pologne et la Hongrie. Il n’en fallait pas plus pour creuser un fossé déjà béant entre les deux parties de l’Union européenne, encourageant ainsi plus que jamais l’avancée de l’Initiative des trois mers.
Développer une solidarité régionale de sécurité indépendante de l’Union européenne pour mieux faire face aux Russes
L’Initiative des trois mers peut être considérée comme un moyen, pour les douze pays qui adhèrent à ce projet, de reprendre en main leur destin politique et de peser collectivement face à des pays comme l’Allemagne, mais aussi la France, qu’ils estiment distanciés de leurs intérêts stratégiques les plus fondamentaux : se protéger des Russes d’une part ; établir un cordon sanitaire vis-à-vis de ce pays d’autre part, parce qu’ils le jugent expansionniste, en insistant sur une présence militaire russe subie et menaçante en Crimée, en Transnistrie, en Ossétie-du-Sud, en Abkhazie ou en Ukraine orientale.
De fait, les pays qui adhèrent à l’Initiative des trois mers ont en commun, à l’exception de l’Autriche, même si sa partie orientale fut occupée par l’Union soviétique de 1945 à 1955, d’avoir tous connu des régimes communistes d’inspiration soviétique, y compris pour la Slovénie et la Croatie qui, en tant qu’anciennes républiques de la fédération yougoslave, se trouvaient sous l’autorité du régime dictatorial créé par le maréchal Tito en 1945.
Aujourd’hui, ces pays ne craignent pas de restauration du communisme soviétique, mais ils estiment que la Russie est redevenue une menace majeure pour leur sécurité et leur indépendance. Pour répondre à cette menace, ces pays ont progressivement adhéré à l’OTAN pour obtenir des garanties de sécurité qu’ils ne pensaient pas obtenir de l’Union européenne (4). Ils se sont même engagés, pour certains d’entre eux, aux côtés des États-Unis dans des opérations politiquement contestables, comme la Pologne en Irak en 2003, pour afficher leur fidélité à l’alliance transatlantique, seule capable de maintenir au large la menace russe.
Les évènements de Crimée et son annexion par la Russie en mars 2014 ont conduit les pays d’Europe centrale à l’origine de l’Initiative des trois mers à accélérer le processus politique visant à coordonner leurs actions. Ces pays ont été les premiers à pousser à la reconduction des sanctions économiques contre la Russie, au moins jusqu’au 23 juin 2018, pour prix de l’annexion de la Crimée. Ces sanctions sont diversifiées et concernent notamment « l’importation de produits originaires de Crimée ou de Sébastopol dans l’Union » et « les investissements en Crimée ou à Sébastopol ». Aucun Européen ni aucune société établie dans l’Union ne peut ainsi y acquérir des biens immobiliers ou y financer des sociétés. De même, les activités touristiques en Crimée sont interdites. Les navires de croisière européens « ne peuvent pas faire escale dans les ports de la péninsule de Crimée, sauf en cas d’urgence ».
Ces sanctions ont été votées par tous les États membres de l’Union européenne, mais les pays de l’Initiative des trois mers font bloc pour que la pression ne se relâche pas sur la Russie. Leurs stratégies se heurtent toutefois à la persistance de divergences entre ses membres, par exemple lorsque la Bulgarie ou la Hongrie manifestent qu’elles ne souhaitent pas non plus aller trop loin dans les sanctions vis-à-vis de la Russie du fait de liens politiques et/ou économiques spécifiques que ces pays ne souhaitent pas voir sacrifiés. [Lire à ce propos l’article de M. Bret, « Russie-Hongrie : une tête de pont poutinienne au sein de l’UE », dans Diplomatie no 88.]
Échapper à l’emprise énergétique russe et coupler l’énergie aux questions de défense
La Russie est aujourd’hui un fournisseur conséquent de gaz naturel et de pétrole de l’Union européenne. Elle est en effet son premier fournisseur de gaz naturel avec 40 % de ses importations, ce qui représente 19 % de la consommation totale de gaz de l’Union européenne, et elle est son deuxième fournisseur de pétrole, avec 20 % de ses importations et 16 % de sa consommation totale de pétrole (5). La dépendance énergétique de l’Union européenne à l’égard de la Russie est donc importante, mais elle n’est pas telle qu’il s’agisse d’un handicap majeur pour sa sécurité. En 2016, l’entreprise russe Gazprom a vendu une quantité record de gaz à l’Union européenne, son premier client, et à la Turquie, son second client, soit 179,3 milliards de mètres cubes, en hausse de 12 % par rapport à 2015. De fait, l’Union européenne constitue la destination de près de 60 % des exportations russes de pétrole brut et de 75 % de ses exportations de gaz naturel. À la lecture de ces pourcentages, il n’est donc pas illégitime de se demander qui est dépendant de qui, et qui est finalement l’entité la plus vulnérable, sachant que la Russie n’exporte massivement que des matières premières. Le fonctionnement de ce pays repose sur une économie de rente engendrant les problèmes classiques de Dutch Disease, cette « maladie hollandaise » (6) qui caractérise les pays trop dépendants pour leurs revenus de l’exportation de matières premières et qui se servent le plus souvent de leurs rentes à mauvais escient, favorisant la mauvaise gouvernance et une gestion hasardeuse de l’économie.
Si l’on regarde plus précisément, pays par pays, la dépendance aux matières premières russes importées dans l’Union, la part russe dans les besoins gaziers est de 37 % en Allemagne et en Italie et de 24 % en France, sachant que pour la France, par exemple, le gaz représentait 14,2 % de ses besoins énergétiques globaux en 2015 ; ce qui ramène la proportion de gaz russe dans le bilan énergétique global de notre pays à 3,4 %. Les pays d’Europe centrale sont proportionnellement plus dépendants des importations russes, avec des taux de 80 % en Pologne ou de 65 % en Autriche pour leurs besoins gaziers, mais cette dépendance ne dépasse jamais 35 % du bilan énergétique global de ces pays. Afficher régulièrement, comme c’est le plus souvent le cas, des taux de dépendance au gaz russe proches de 100 %, pour la Slovaquie ou les trois pays baltes, n’a cependant guère de sens, car la proportion de gaz consommé et importé de Russie doit être rapportée au bilan énergétique global pour arriver à mesurer la dépendance globale de ces pays aux hydrocarbures russes. En réalité, ce type de chiffre sert surtout aux pays membres de l’Initiative des trois mers pour expliquer et justifier qu’ils sont dangereusement dépendants des Russes pour leurs besoins en énergie et qu’il est donc nécessaire de s’en prémunir en réduisant la part du gaz ou du pétrole russe dans leur bilan énergétique.
Pour les pays de l’Initiative des trois mers, il est vital de limiter les importations de Russie pour des raisons historiques tout d’abord, car leur histoire commune a été marquée par un passé fréquemment conflictuel ; pour des raisons économiques ensuite, car il faut trouver des alternatives moins chères aux énergies russes du fait de la nécessité de financer la poursuite de leur modernisation pour définitivement s’éloigner de la période communiste honnie ; enfin pour des raisons culturelles, car la majorité de ces pays, à l’exception de la Roumanie et de la Bulgarie qui appartiennent tous deux à la sphère orthodoxe, estime que « la Russie n’est décidément pas un pays européen » et fait partie d’un autre monde.
À ces différentes raisons s’ajoute un dernier élément clef qui est la volonté de réduire la part des revenus de l’État russe tirés des hydrocarbures qui sert à financer la relance des programmes d’armement. Ainsi, la Russie est repassée devant l’Arabie saoudite en 2016 pour reprendre la troisième place mondiale en matière de dépenses militaires. Elle a consacré 69,2 milliards de dollars à sa défense, soit 5,9 % de plus qu’en 2015 et 5,3 % de son PIB, un record depuis la fin de l’Union soviétique en 1991. Dans l’esprit des pays membres de l’Initiative des trois mers, réduire les revenus russes tirés des hydrocarbures, c’est mécaniquement limiter la capacité de la Russie de moderniser son arsenal militaire.
Répondre à l’offre énergétique américaine qui propose de garantir la sécurité énergétique des partenaires de cette initiative
Face à cette menace directe sur ses intérêts économiques et stratégiques, la Russie ne peut effectivement rester sans réagir face aux actions des membres de l’Initiative des trois mers. Son premier partenaire européen, l’Allemagne, est déjà un premier atout, car le choix de renoncer au nucléaire fait par la chancelière Angela Merkel en 2011 l’a conduit à augmenter ses importations de charbon venu des États-Unis et de gaz venu de Russie. Cette dernière sait que pour redevenir plus propre et pour limiter ses émissions de gaz à effet de serre issus de la combustion du charbon, l’Allemagne a plus que jamais besoin du gaz russe pour verdir son bilan carbone et faire que sa transition énergétique passe en réalité par un appel massif au gaz.
Autre atout, face à l’expansionnisme gazier des États-Unis et aux propositions faites par DonaldTrump aux pays d’Europe centrale, la Russie cherche depuis plusieurs années à trouver des alternatives au marché européen. Ces alternatives existent en Asie, pas seulement en Chine, mais aussi au Japon, traumatisé par Fukushima, et en Corée du Sud. Les premières livraisons de gaz russe à la Chine via le gigantesque projet de gazoduc Force de Sibérie pourraient commencer dès décembre 2019. La Russie avait en effet conclu le 21 mai 2014 un contrat d’approvisionnement gazier avec la Chine de 400 milliards de dollars sur trente ans, impliquant la construction de ce gazoduc reliant ces deux pays, via la Iakoutie, la mer du Japon et l’est de la frontière chinoise, soit plus de 4000 km de conduites. [Lire à ce propos le dossier « Poutine, cap vers l’Asie » dans Diplomatie no 86.]
Enfin, il existe un élément sur lequel les pays de l’Initiative des trois mers n’ont aucune prise, c’est l’importance relative des richesses minérales russes en métaux indispensables aux énergies renouvelables et à la transition énergétique. La Russie disposerait potentiellement de 16 % des réserves mondiales de béryllium, 11 % du chrome, 22 % du cuivre, 38 % du manganèse, 79 % du mercure, 15 % du nickel, 16 % du niobium, 10 % du platine, 7 % du tantale, 49 % du vanadium, 24 % du zinc, ainsi que des réserves importantes en métaux de la famille des terres rares. La transition énergétique européenne ne pourra totalement se passer de ces ressources ; ce qui est un élément clef pour limiter la capacité d’influence des pays de l’Initiative des trois mers dans l’Union européenne.
L’Initiative des trois mers est une conséquence directe du retour actif de la Russie dans les affaires géopolitiques du continent européen et de son environnement immédiat, comme le Caucase ou le Proche-Orient. Ses douze pays participants ont eu une histoire souvent conflictuelle avec la Russie, parfois dramatique, comme les trois pays baltes ou la Pologne, et ces traumatismes sont aujourd’hui la cause et l’explication de leur action. Cette démarche introduit une nouvelle forme d’incertitude sur l’avenir de l’Union européenne, car les États qui la constituent n’ont jamais été capables depuis la fin de la guerre froide de construire une politique commune claire à l’égard de la Russie, sur la défense ou sur l’énergie. Il n’est donc pas étonnant de constater que de nouvelles forces centrifuges s’installent en Europe. Elles ne sont que le fruit des égarements et renoncements récents des politiques de l’Union et de ses membres dans leur ensemble.
* Ces propos n’engagent que leur auteur et ne sauraient impliquer les établissements qui l’emploient.
Notes
(1) Dorota Richard, doctorante à l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS), a présenté le forum de Dubrovnik dans une brève tribune parue en décembre 2016 (http://bit.ly/2AnMVZ1).
(2) Le think tank polonais PISM présente dans son bulletin no 63 de juin 2017 l’objectif affiché de cette initiative : réduire la dépendance de l’Europe centrale au gaz russe (http://bit.ly/2sWafNh).
(3) Ce texte est disponible en ligne (http://bit.ly/2eREfAf).
(4) La Hongrie, la Pologne et la République tchèque ont adhéré à l’OTAN en 1999. La Bulgarie, les trois pays baltes, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie ont adhéré en 2004. Enfin, la Croatie a adhéré en 2009. L’Autriche reste un pays neutre à titre constitutionnel (Neutralitätsgesetz) depuis le 26 octobre 1955. Cette neutralité n’est pas remise en cause, même si l’Autriche a rejoint le Partenariat pour la paix (PPP) de l’OTAN dans les années 1990 aux côtés d’autres pays neutres comme la Finlande ou la Suède.
(5) Les chiffres relatifs à l’énergie figurant dans cet article sont tirés des informations de l’Agence internationale de l’énergie (OCDE/AIE), de l’Energy Information Administration (EIA) américaine, d’Eurostat et des chiffres fournis par le ministère de la Transition écologique et solidaire (MTES) dans « Les chiffres clefs de l’énergie », éditions 2014 à 2016 (http://bit.ly/2lCHoFS).
(6) Inspiré du cas des Pays-Bas dans les années 1960 qui produisaient massivement du gaz naturel en mer du Nord, le terme de maladie hollandaise est utilisé par extension pour désigner les conséquences nuisibles provoquées par une augmentation importante des exportations de ressources naturelles par un pays au détriment du reste de son économie, engendrant inégalités, désordres sociaux et macroéconomiques, corruption et mauvaise gouvernance.
