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L’administration Trump au défi des routes de la soie

Les États-Unis semblent engagés avec la Chine dans une guerre économique et commerciale qu’ils ont déjà perdue. Aussi l’avenir de la relation Washington-Pékin dépend-il de la capacité du nouveau président à trouver des leviers d’action pour contrecarrer l’avancée chinoise, ce qui est loin d’être aisé.

La politique américaine en réponse à la montée en puissance de la Chine se décline de plusieurs manières, à la fois dans l’activation de mécanismes diplomatiques, mais aussi dans la tentation de mesures protectionnistes visant à réduire le déficit commercial abyssal avec Pékin, qui avoisine aujourd’hui les 250 milliards de dollars.

L’administration Trump hérite d’un dossier difficile, ses prédécesseurs n’étant pas parvenus à enrayer cette spirale, en dépit de l’« endigagement » (association d’endiguement et d’engagement de la Chine) de la présidence de Bush Jr et de la stratégie du pivot des années Obama. Il serait ainsi erroné et excessif de faire porter tous les torts des limites de Washington face à Pékin au 45e président des États-Unis, tant les erreurs stratégiques et de perception remontent à d’autres présidences. Ainsi, le géant du libéralisme, les États-Unis, n’a pas vu venir le défi économique et commercial chinois, s’appuyant peut-être de façon trop naïve sur de mauvaises prophéties, ou sur un sentiment de supériorité que les années post-guerre froide justifiaient sans doute, mais que la situation actuelle rend totalement caduque. Les États-Unis n’ont pas conscience, écrivait il y a une décennie l’économiste Clyde Prestowitz, « que dans un futur proche, il pourrait ne plus y avoir de raison de penser aux objectifs de leur puissance simplement parce qu’il n’y aura plus de puissance sur laquelle greffer ces objectifs » (1).

La prophétie, sévère, n’est-elle pas en partie réalisée ? Mais que faire, sinon proposer de nouvelles alternatives à l’émergence irrésistible de Pékin ? Le président américain en fit même un argument de campagne, pointant du doigt la nécessité de contrer les avancées chinoises, et claironnant, en s’autoproclamant fin négociateur, être en mesure d’apporter des réponses.

La fin du partenariat transpacifique (TPP), redéfinition par le vide de la politique asiatique de Washington

Le retrait américain n’aurait pas pu se concrétiser de manière plus nette. À peine entré en fonctions, Donald Trump a signé, le 23 janvier 2017, un décret présidentiel qui annule la participation des États-Unis au TPP. Cette décision met de facto fin au traité, qui avait été mis en place à l’initiative de l’administration Obama et rassemblait douze États soit, aux côtés des États-Unis, le Canada, le Mexique, le Pérou, le Chili, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Japon, Singapour, la Malaisie, le Vietnam et Brunei. Si le choix de Donald Trump de mettre un terme à un accord dont il a dénoncé le contenu n’est pas en soi un évènement majeur, il donne un avant-goût de ce que sera la politique américaine en Asie-Pacifique, et ouvre une nouvelle ère dans le rapport de force avec la Chine, contre laquelle le TPP avait été pensé. Il témoigne aussi d’une forme d’empressement, presque d’amateurisme, guidé par la volonté d’effacer l’héritage des années Obama plus que de formuler une stratégie asiatique, et donc chinoise, claire.

Lors de sa signature, qui concluait un long cycle de négociations, le TPP fut présenté comme un accord de libre-échange rassemblant plus de 800 millions de personnes, et pesant autour de 40 % du PIB mondial. Mais derrière ces chiffres à première vue impressionnants se cache la réalité d’un traité à la portée limitée, en particulier sur son volet asiatique. Seuls cinq pays du continent l’ont signé, et le Japon est parmi eux le seul membre du G20. La Corée du Sud, qui a déjà un accord de libre-échange avec les États-Unis, n’en faisait pas partie, l’Indonésie non plus, et la Chine en fut délibérément exclue, l’objectif du TPP étant précisément de constituer un front face à la montée en puissance économique et commerciale de la Chine à l’échelle de son continent (et accessoirement du monde). En clair, les leviers d’action du TPP étaient beaucoup plus modestes que ses ambitions, et pouvaient même sembler dérisoires en comparaison de l’intensification des échanges entre la Chine et ses voisins qu’il avait vocation, mais clairement pas les moyens, de contrer.

Côté américain, ce traité cher à l’administration Obama était présenté comme un moyen de relancer l’économie. Selon la commission américaine du Commerce international (USITC), le TPP aurait permis aux États-Unis d’accroitre leur PIB de 0,15 % d’ici 2032, et de gonfler leurs exportations de 1 %. Au-delà du fait que cela parait relativement modeste (si nous parlons bien ici d’un groupe de pays pesant 40 % du PIB mondial), ces estimations restent discutables, et n’apportent pas nécessairement de plus-value par rapport à la multiplication d’accords bilatéraux, à la manière de celui qui existe avec la Corée du Sud.

Dans son contenu, l’accord contient trente chapitres portant sur la réduction des droits de douane, mais aussi la propriété intellectuelle, l’environnement, le droit du travail, l’accès aux marchés publics, ou encore un accord de protection des investissements. Sur ces différents points, on relève de multiples zones d’ombres aux effets incertains sur l’économie et l’emploi aux États-Unis, justifiant la posture de Donald Trump, mais aussi un grand flou sur la capacité de certains pays signataires de « se mettre au niveau », compte tenu des immenses déséquilibres économiques et sociaux entre les douze membres, auxquels s’ajoutent des disparités politiques majeures.

La Chine en opportuniste

La Chine n’a pas tardé à prendre les devants dans cet après-TPP vraisemblablement perçu par les dirigeants chinois comme un cadeau offert par Donald Trump, et sans aucune demande de contrepartie, ce qui semble au passage assez curieux de la part d’un négociateur. Pékin a même anticipé le retrait annoncé des États-Unis. Ainsi, à l’occasion d’un sommet de l’APEC les 21 et 22 janvier 2017, et quelques jours après ses propos lors du forum de Davos, le président chinois Xi Jinping a invité son pays et ses voisins à mettre en place un partenariat économique régional intégral. Le projet est ambitieux, puisqu’il doit inclure, en plus de la Chine, les pays de l’ASEAN, l’Inde et l’Australie. Et il rejette dans le même temps toute participation des États-Unis (que l’on imagine difficilement Donald Trump cautionner de toute façon). Cette position de Pékin n’est pas surprenante, d’abord parce que la Chine a toujours perçu, à raison, le TPP comme directement dirigé contre elle, mais aussi parce que les dirigeants ont multiplié les initiatives de leur côté, afin justement de le contrer. L’annonce de l’administration Trump est donc une victoire pour Pékin, qui voit le terrain se dégager, et on peut aisément imaginer que de nombreux membres du TPP vont se rapprocher de la Chine, avec laquelle ils entretiennent déjà des relations économiques et commerciales très importantes. Des pays comme Singapour, la Malaisie, l’Australie, et même le Vietnam, ont déjà manifesté leur intérêt pour l’initiative de Pékin, tournant ainsi très rapidement le dos au TPP. Et les autres membres de l’ASEAN suivront. In fine, à l’exception du Japon, qui se retrouve orphelin du TPP en dépit des efforts de Shinzo Abe – premier dirigeant étranger à venir féliciter Donald Trump à New York après son élection –, les pays asiatiques ont déjà remplacé les États-Unis par la Chine.

Il convient d’ajouter à ces intentions chinoises les multiples initiatives entreprises depuis quelques années, dont la création de la Banque asiatique d’investissements dans les infrastructures (AIIB) est la plus significative. Là aussi, les pays asiatiques en sont quasi tous membres (à l’exception du Japon), et les États-Unis n’en font pas partie (à l’inverse des principales économies européennes). Le fait que ce soit autour d’une banque d’investissement que la Chine lance son offensive n’est pas une grande surprise. Pékin dispose des plus grandes réserves de capitaux au monde, et a accéléré depuis une décennie ses investissements en direction des pays émergents. Et ses initiatives en direction de l’Asie du Sud-Est et de l’Asie centrale ont été un premier indicateur de cette volonté d’imposer de nouvelles règles. Si le TPP disparait, l’AIIB va de son côté poursuivre ses activités et même se renforcer, ce qui illustre encore le poids grandissant de la Chine dans son environnement régional, que le TPP n’est jamais parvenu à remettre en question. L’accord mis sur pied par le tandem Obama-Clinton faisait sens en ce qu’il cherchait à contrer l’expansion chinoise, sa disparition laisse la porte grande ouverte à Pékin.

Enfin, avec un degré d’ouverture de plus de 60 %, la Chine est devenue le principal fournisseur d’un grand nombre de biens de consommation sur le marché international. Au « confluent » des défis et des opportunités se trouve la nouvelle stratégie de croissance de la Chine, affirmée depuis plusieurs années, visant à passer d’un modèle reposant sur l’essor des exportations à un modèle fondé sur la solidité de la demande intérieure (en particulier de la consommation des ménages) (2). De quoi donner des idées aux dirigeants chinois. Ces derniers voient désormais dans les routes de la soie, traduction poétique de l’initiative de la ceinture et de la route chère au président chinois, des voies de développement qui ne se limitent pas à la consolidation des échanges en Eurasie, mais se conçoivent également à l’échelle internationale.

Contrer les routes de la soie

Les dirigeants américains ont-ils sous-estimé la capacité de la Chine à intensifier ses efforts dans le cadre de cette initiative de la ceinture et de la route ? Sans doute, et c’est l’administration Obama qui doit en porter la responsabilité. Parce que le TPP était présenté comme un rempart contre la Chine, cette dernière l’a contourné, et la création de l’AIIB, dans laquelle tous les membres du G20, à l’exception de Washington et de Tokyo, sont membres fondateurs, est non seulement une réponse, mais aussi, et surtout, la démonstration que sur le terrain des investissements, la Chine fait la course en tête. Message reçu à la Maison-Blanche, mais avec quelles réponses, sinon la déconstruction du TPP mentionné précédemment ? En fait, l’administration Trump ne semble pas très claire sur ce point, au risque de donner l’impression de ne pas avoir de plan du tout. Au-delà de l’emportement et des excès désormais bien connus du président américain, d’autres personnalités importantes ont semé le doute. C’est d’abord James Mattis, le très réaliste secrétaire à la Défense, présenté comme un fin connaisseur du Moyen-Orient plus que de l’Asie, qui s’est exprimé avec force, estimant qu’il n’est pas concevable qu’une puissance impose son diktat sur la ceinture et la route, d’autant que celles-ci se conjuguent au pluriel. Difficile de critiquer plus clairement, sans toutefois la nommer, la Chine.

C’est cependant le secrétaire d’État, Rex Tillerson, qui s’est montré le plus disert sur la question des routes de la soie : à l’occasion d’un discours au Center for Strategic and International Studies (CSIS), mi-octobre il a indiqué son souhait de proposer une alternative aux initiatives chinoises. Cette posture marque une forme de rupture avec la déconstruction de l’engagement américain en Asie amorcé par Donald Trump, mais s’explique par la nécessité de ne pas prendre trop de retard sur Pékin, au risque d’assister en simple spectateur à la redéfinition des relations économiques et commerciales – et, par extension, politiques et potentiellement culturelles – dans laquelle la Chine s’est engagée avec force. Cette position traduit-elle des dissonances au sein de l’administration Trump, ou symbolise-t-elle une difficulté à définir une politique asiatique post-TPP ? Certainement un peu des deux. Mais là n’est pas le principal problème, d’autant que les États-Unis ne sont pas, après tout, la seule puissance hésitante face aux avancées chinoises. En suggérant que les États-Unis proposeront une alternative aux routes de la soie, Rex Tillerson ne répond pas aux questions essentielles concernant son financement. Car si les initiatives chinoises bénéficient d’une force de frappe financière considérable, en plus de mécanismes qui sont en train de se mettre en place, les États-Unis manquent cruellement de moyens, et voient les institutions dont ils furent pendant plusieurs décennies la pierre angulaire être désormais fortement disputées. Se pose ainsi la question de la crédibilité de cette nouvelle forme d’endiguement. Et le déficit de crédibilité est justement ce qui fait actuellement défaut à la politique étrangère des États-Unis.

Vers un Grand Bargain ?

L’idée ne date pas d’hier, et fut notamment évoquée dans des cercles stratégiques et universitaires sous l’administration Obama, au vu des difficultés américaines à contrer la montée en puissance chinoise en Asie. L’article de Charles Glaser, dans la très influente revue International Security, en définit les contours (3) : le Grand Bargain, ou grand marchandage, serait une négociation à grande échelle entre Washington et Pékin sur le partage des influences en Asie. Le constat est assez simple : les États-Unis sont engagés dans un déclin – relatif, mais réel –, particulièrement visible en Asie, où il est confronté à la montée en puissance chinoise, et tous les efforts visant à l’enrayer s’avèrent insuffisants. Dès lors, mieux vaut s’accommoder de l’émergence de la Chine, l’accompagner, et tenter d’organiser une co-gestion de la région incluant à la fois les dynamiques économiques – pour lesquelles Pékin a clairement l’avantage désormais – et les enjeux stratégiques – où Washington reste la puissance dominante. Le Grand Bargain s’inspire notamment de l’idée évoquée par le sinologue américain David Shambaugh selon laquelle la Chine serait une « puissance partielle », encore incapable de rivaliser sur tous les points avec les États-Unis (4).

Négocier avec une puissance chinoise encore partielle pour maintenir un équilibre économico-stratégique en Asie-Pacifique, voici donc une recommandation qui ne devrait pas laisser le négociateur autoproclamé Trump insensible. La visite à Pékin du locataire de la Maison-Blanche en novembre 2017, qui s’est essentiellement articulée autour de l’affirmation d’objectifs stratégiques communs, des accords commerciaux et de l’ouverture aux capitaux chinois de l’exploitation des ressources en Alaska, semble confirmer cette tendance. Problème, et non des moindres, qui nous ramène aux tentations de contrer les routes de la soie : quels sont les leviers économiques et financiers dont disposent les États-Unis face à la Chine, dont la progression semble être devenue une stratégie de montée en puissance à part entière, et non un handicap ? Ajoutons à cela que ces leviers sont de moins en moins nombreux, au fur et à mesure que Pékin avance ses pions sur tous les continents. Négocier est une vertu, mais le faire en position de force demeure un objectif vers lequel Washington éprouve de plus en plus de difficulté à tendre.

Notes

(1) Clyde Prestowitz, « The Purpose of American Power in Asia », Global Asia, vol. 2, no 2, automne 2007, p. 14.

(2) Rapport de Patrick Artus, Jacques Mistral et Valérie Plagnol, L’émergence de la Chine : impact économique et implications de politique économique, Paris, Conseil d’analyse économique, 2011, p. 5.

(3) Charles L. Glaser, « A U.S.-China Grand Bargain? The Hard Choice between Military Competition and Accommodation », International Security, vol. 39, no 4, printemps 2015, p. 49-90 (http://bit.ly/2iEXj6D).

(4) David Shambaugh, China Goes Global: The Partial Power, New York, Oxford University Press, 2013.

Article paru dans la revue Diplomatie n°90, « Les nouvelles routes de la soie : forces et faiblesses d’un projet planétaire », janvier-février 2018.

Du même auteur :
Géopolitique de la mer de Chine méridionale (dirigé avec Éric Mottet et Frédéric Lasserre), Québec, PUQ, coll. « Asies contemporaines », à paraître (février 2018).
Aux frontières de l’Occident, Paris, L’Harmattan, 2017, 382 p. (roman).

Légende de la photo : Le 19 novembre 2012, Barack Obama s’entretient avec ses homologues, futurs partenaires de l’accord de partenariat transpacifique (TPP), signé en 2015 après huit ans de négociations dans le but notamment de limiter la montée en puissance de la Chine. Le 23 janvier 2017, le nouveau président Donald Trump signait un décret pour désengager les États-Unis du TPP. (© White House/Pete Souza)

À propos de l'auteur

Barthélémy Courmont

Barthélémy Courmont

Maître de conférences à l’Université catholique de Lille et directeur de recherche à l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS), où il est responsable du programme Asie-Pacifique et rédacteur en chef d’Asia Focus.

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