La crise régionale qui a éclaté en 2011 en Syrie, s’étendant vers un Irak chaotique et fragilisant la situation intérieure du Liban et de la Jordanie, a induit un cortège de difficultés encore incommensurables à ce jour. Dans ce contexte complexe et évolutif, la Turquie a souvent été décrite comme ayant perdu le bénéfice de sa politique de bon voisinage et d’expansion vers le monde arabe, menée de 2005 à 2011. Prise dans un glissement autoritaire, dans une bipolarisation de sa société et dans la reprise des hostilités entre État et guérilla kurde, la république ne parviendrait plus à mener une politique régionale cohérente, se contentant d’initiatives isolées et parfois hostiles à l’égard de ses partenaires traditionnels.
Ce tableau, qui fait de la crise syrienne le nouvel étalon de l’influence régionale turque autant que de sa situation intérieure, fait toutefois bon marché des mesures prises par Ankara avant puis après les révolutions arabes dans le champ de la politique étrangère, qu’il s’agisse de ses orientations stratégiques ou du renouveau de son dispositif institutionnel. Plus encore, l’analyse peine souvent à prendre en compte l’ensemble de la politique extérieure turque vers le monde arabe et à lui donner sens.
La doctrine Davutoglu au-delà des slogans
Si la priorité fixée par Ahmet Davutoglu, ministre des Affaires étrangères de 2009 à 2014, a fait l’objet d’une remise en cause du fait du conflit syrien, si l’homme lui-même a été écarté de la conduite des affaires en 2016 après avoir été nommé Premier ministre en 2014 lorsque Recep Tayyip Erdogan est devenu président, les lignes de force et objectifs de sa doctrine concernant le monde arabe ne paraissent pas avoir été complètement battus en brèche.
Universitaire peu connu lorsqu’il devient conseiller diplomatique en 2003, Ahmet Davutoglu n’en est pas moins un théoricien prolifique et un entrepreneur actif dans le champ académique. Son ascension dans les cercles décisionnels des affaires extérieures turques, du fait d’une carrière universitaire doublée d’un parcours politique dans la mouvance conservatrice turque, lui permet de mettre en pratique une doctrine théorisée dans l’ouvrage La profondeur stratégique : Le positionnement international de la Turquie, publié en 2001.
Entre 2003 et 2009, ce conseiller spécial du Premier ministre qui s’implique de manière croissante dans les missions diplomatiques assure également la promotion intérieure et internationale de sa politique à grand renfort de formules désormais connues, à l’instar de « Zéro problème avec les voisins ». S’il ne fait aucun doute que la politique de voisinage constitue l’un des axes prioritaires de la politique d’Ankara dès 2003, que les initiatives menées dans ce cadre connaissent une accélération après l’achoppement des négociations avec Bruxelles, fin 2005, et qu’elles s’inscrivent en outre dans un discours de civilisation, cette politique n’en reste pas moins un segment d’une révision profonde de sa diplomatie.
Ahmet Davutoglu aspire à ce que la Turquie, recroquevillée sur des alliances et une vision du monde datant de la Seconde Guerre mondiale, marquée par la guerre froide, déploie ses ailes en s’appuyant sur sa position géographique et son passé ottoman. Il n’est pas question de remettre en cause son appartenance à l’OTAN, mais de diversifier les alliances. Pour mettre en œuvre ce volontarisme expansionniste, Ahmet Davutoglu et ses disciples identifient trois types de besoins : le renforcement des synergies entre acteurs turcs des secteurs public et privé ; le renouvellement de l’outil diplomatique turc ; le développement des connaissances turques sur les zones d’intérêt de sa politique étrangère.
Un système d’action extérieure innovant
De manière croissante jusqu’à la survenue des soulèvements de 2011, la diplomatie turque dans le monde arabe se veut commerciale autant que politique. Les visites ministérielles sont accompagnées de délégations d’hommes d’affaires dont les ambitions internationales bénéficient parfois d’un soutien direct des membres du gouvernement du Parti de la justice et du développement (AKP) (1). Il s’agit toutefois ici de renforcer une tendance ou de renouer avec une pratique inaugurée au début des années 1990, en Asie centrale notamment, sous la présidence de Turgut Özal (1927-1993) entre 1989 et 1993. La synergie entre représentants politiques et acteurs économiques permet que les échanges commerciaux avec les pays du Proche-Orient et d’Afrique du Nord atteignent des niveaux jamais égalés – parfois multipliés par 2,5 comme avec la Syrie, passant de 750 millions de dollars en 2000 à 1,8 milliard en 2010 – lorsqu’éclatent les premières révolutions.
L’une des mesures les plus décisives d’Ahmet Davutoglu consiste toutefois en la réforme de l’organisation et du recrutement du ministère des Affaires étrangères, au titre d’une loi votée en 2010. Outre la création de nouvelles directions générales, parmi lesquelles une pour l’Europe et une pour les Affaires globales et humanitaires, la loi modifie le concours d’accès au ministère en l’ouvrant aux spécialistes d’aires géographiques et en encourageant la maîtrise de langues rares. Jusqu’alors et depuis des décennies, le concours ne comportait que des épreuves d’anglais, de français et d’allemand. L’accent est aussi mis sur l’accroissement des effectifs du corps diplomatique de manière à étendre le réseau diplomatique turc, considéré alors comme en décalage avec le rang international de la Turquie. Ankara veut disposer d’un outil consulaire comparable à ceux des premières puissances mondiales, un outil à la hauteur de ses ambitions globales. Or, le déficit de diplômés spécialisés ne pourra se compenser à court terme et le ministère des Affaires étrangères turc peine à atteindre ses objectifs.
Pour le professeur de relations internationales et le politicien qu’est Ahmet Davutoglu, l’université, dans sa double fonction de production et de transmission de savoirs, doit enfin favoriser la conduite rationnelle, informée, de la politique de l’État. Dans la perspective d’une intensification des liens avec les pays arabes, il est donc nécessaire non seulement de produire des savoirs scientifiques sur cette région, mais également de former les étudiants à cette aire géoculturelle et à sa langue pour en faire des diplomates ou des enseignants-chercheurs.
Entre 2005 et 2015, une économie du savoir va ainsi s’établir entre, d’une part, des ministères (Affaires étrangères, Enseignement supérieur, primature) et des organisations gouvernementales (la TIKA qui est l’équivalent de l’Agence française de développement, l’Agence ministérielle pour les Turcs de l’étranger, le TDK qui est un bureau rattaché au Premier ministre chargé de la diplomatie publique, le Conseil de l’enseignement supérieur, le TÜBITAK qui est un organisme de coordination et de financement de la recherche scientifique), et, d’autre part, des universités publiques et privées. Au tournant des années 2000 et 2010, les centres de recherche et les formations universitaires étudiant le Moyen-Orient ont ainsi tendance à bourgeonner dans les grandes universités d’Ankara et d’Istanbul, mais aussi en Anatolie, où l’AKP compte de nombreux partisans. L’enseignement de l’arabe littéral dans les facultés de sciences sociales et humaines se développe également, sortant du carcan des études théologiques.
Ahmet Davutoglu alloue en outre des financements publics à des fondations privées de recherche. Ces think tanks, qui versent surtout dans l’analyse de la politique étrangère, ne sont pas une nouveauté à l’intersection des champs politiques et académiques turcs. Les premiers naissent dans les années 1970. La seconde génération est soutenue par l’Armée turque dans la décennie 1990, s’intéressant d’abord à l’Asie centrale, puis au Caucase, et enfin à l’Union européenne (UE). Les disciples d’Ahmet Davutoglu mettent sur pied la troisième génération à compter de 2005. SETA et ORSAM se distinguent notamment, le premier faisant figure d’antichambre du pouvoir et le second d’intermédiaire avec les Turkmènes du Machrek (2). Par le truchement d’événements étiquetés académiques, de revues indexées revendiquant le label scientifique et de la collusion entre les cadres de ces think tanks, le corps enseignant des universités et le personnel politico-administratif (cabinets ministériels), ces organismes en viennent à déterminer, en Turquie, les thématiques et approches légitimes dans le domaine de l’analyse de la politique extérieure turque. De surcroît, parce qu’ils sont animés par des cadres ayant effectué des études universitaires avancées à l’étranger, principalement en Amérique du Nord et au Royaume-Uni, ces organismes tirent parti de réseaux, de canaux de circulation de l’information et de financements internationaux.
Un dispositif confronté aux révolutions arabes
Le printemps tunisien, fin 2010, puis la révolution égyptienne en janvier 2011 surprennent la Turquie qui avait jusqu’alors misé sur le statu quo en s’appuyant sur les autocrates arabes pour développer sa présence économique et son influence dans la région. Elle n’en relève pas moins le défi puisqu’en mettant en avant le « modèle turc », celui d’une démocratie musulmane prospère, elle sert pendant un temps son ambition de devenir un acteur moyen-oriental écouté et, par ce biais, incontournable. L’insurrection libyenne lui pose cependant un problème plus sérieux : les investissements turcs dans ce pays avoisinent 20 milliards de dollars et ses ressortissants y sont plusieurs milliers. Après une réticence initiale, Ankara opte pour la cohérence avec le message prodémocratisation et le soutien à l’intervention de ses alliés de l’OTAN.
L’affaire libyenne reste néanmoins d’un impact limité sur les orientations de la politique étrangère turque en comparaison avec la déflagration produite par le conflit syrien. La Syrie, avec laquelle la Turquie a renoué avec les accords d’Adana, en 1999, est le fleuron de la politique de voisinage promue par le gouvernement AKP. Après un accord de libre-échange, signé en 2004, c’est une zone de libre-échange qui doit être créée entre Turquie, Syrie, Jordanie et Liban, en vertu d’un protocole de 2010. La répression exercée par le régime de Damas contre une opposition initialement non violente contraint Ankara à appeler son partenaire à la retenue et au dialogue, sans résultat. La rupture est consommée fin 2012, tandis que surviennent plusieurs incidents frontaliers occasionnant la mort de ressortissants turcs. La Syrie devient une douloureuse épine dans le flanc turc, puisque non seulement elle condamne sa politique de bon voisinage à moyen terme, mais le conflit dont elle est le théâtre a des répercussions multiples sur la situation intérieure turque, contraignant les autorités d’Ankara à un retour à des principes sécuritaires et géopolitiques qu’elles pensaient avoir dépassés. Les officines académico-politiques subissent alors une reprise en main par le gouvernement.
Cohérente avec la posture turque en Tunisie, en Égypte, à Bahreïn puis en Libye, la réponse d’Ankara à la répression menée par Damas est d’abord perçue positivement par les observateurs occidentaux alors même que, en Turquie, ce revirement amène la coalition d’intellectuels conservateurs, gülenistes et libéraux – qui a jusqu’à présent soutenu la politique extérieure d’Ahmet Davutoglu – à se fissurer. Tirer un trait sur ce qui a été construit avec Damas les dernières années en s’ingérant dans les affaires intérieures syriennes est alors vu comme incohérent.
À partir du moment où, après une décennie d’accalmie et diverses sessions de pourparlers entre le gouvernement et le Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK), les hostilités reprennent fin 2013, l’annihilation du séparatisme kurde de Turquie devient, pour le gouvernement, la principale clé de lecture du conflit syrien. S’exposant à l’accusation de confessionnaliser la guerre et de conforter un « bloc sunnite » opposé à l’« arc chiite », Ankara donne à plusieurs reprises, et jusque dans ses opérations militaires sur le sol syrien de 2016 et 2017, l’impression qu’il désire moins abattre l’organisation de l’État islamique (EI ou Daech) que les indépendantistes kurdes.
La réaction turque au renversement du Frère musulman élu président de l’Égypte au suffrage universel, Mohamed Morsi, par l’armée égyptienne, en juillet 2013, donne également l’impression qu’Ankara soutient l’islam politique, modéré ou radical, contre les intérêts notamment sécuritaires de ses alliés occidentaux.
Pourtant, dans le cas syrien comme dans l’exemple égyptien, il faut prendre garde à ne pas s’enfermer dans une grille de lecture ethnocentrique. La position géographique de la Turquie l’a exposée directement, et de manière inédite, aux conséquences humanitaires et sécuritaires du conflit syrien. Sa réponse ne pouvait donc être qu’unique. Il ne s’agit pas de justifier ses choix, mais de s’assurer qu’ils ne sont pas évalués à l’aune des intérêts européens et américains, ni même au prisme d’une « islamistophobie » occidentale – compréhensible, mais non moins pathogène –, qu’il s’agisse de politique extérieure ou de compréhension des dynamiques à l’œuvre dans la région. La guerre de Syrie a réactivé la crainte à peine endormie du séparatisme kurde, élément constitutif de la construction nationale turque, œuvre récente et inachevée. Il n’est d’ailleurs pas dit que cet élément ne finisse pas par motiver une réconciliation de Recep Tayyip Erdogan avec son homologue syrien. En attendant, les attentats de Daech sur le territoire turc, en 2016 et 2017, contraignent la Turquie à ranger l’EI parmi ses ennemis, alors que les attaques perpétrées en Europe, qu’elle a néanmoins condamnées, ne lui paraissaient pas de nature à activer son alliance défensive avec les pays de l’OTAN. Cette politique, poursuivie jusque dans sa dernière opération en Syrie, près d’Idlib, à l’automne 2017, reposant sur une alliance implicite avec Jabhat Fatah al-Cham (jusqu’en juillet 2016 Jabhat al-Nousra), lié à Al-Qaïda, a le parfum de la trahison pour des alliés occidentaux aux yeux desquels la lutte contre le terrorisme djihadiste fait à nouveau figure d’obsession belligène.
Au demeurant, il ne faudrait pas enfermer la politique extérieure turque en direction du monde arabe à la seule crise syrienne. Dans le Golfe, au Proche-Orient et en Afrique du Nord, la Turquie n’a cessé de travailler à étendre son influence, en identifiant puis en tissant des liens privilégiés tant avec les acteurs étatiques qu’avec les organisations non gouvernementales. En misant à la fois sur son attrait persistant dans certaines franges des populations arabes – jeunes, conservateurs, classes moyennes – et sur le commerce, elle a ainsi augmenté ses exportations avec le Maroc (les échanges turco-marocains atteignaient à peine 80 millions de dollars pour la décennie 1990 ; en 2013, ils avoisinaient 1,1 milliard de dollars) et y a remporté de nombreux contrats de travaux publics. La Turquie renforce ainsi une influence discrète, mais non moins réelle, au Maghreb, même si la purge des services de l’État des éléments étiquetés gülenistes et la fermeture des écoles de cette communauté religieuse transnationale comme au Maroc ou au Sénégal gênent son action et ternissent son image.
De plus, mettant à mal la thèse de la confessionnalisation de sa politique moyen-orientale pour marquer son appartenance au bloc sunnite, Ankara a scellé une alliance avec le Qatar – l’émir Tamim bin Hamad al-Thani a été reçu par Recep Tayyip Erdogan en septembre 2017. Il y a là plus qu’un rapprochement entre les principaux soutiens des Frères musulmans. Ces deux acteurs régionaux au poids encore indécis partagent une approche diplomatique reposant sur la médiation et le dialogue avec toutes les catégories d’acteurs. C’est là aussi une option téméraire de la Turquie puisqu’elle a beaucoup à perdre en soutenant le Qatar dans la crise avec l’Arabie saoudite depuis juin 2017. C’est toutefois une option qui témoigne d’une conception indépendante et originale de son action extérieure au Moyen-Orient, quels qu’en soient les errements.
La fin du néo-ottomanisme ?
Alors que s’annonce le « siècle de la Chine », regarder vers l’est constitue pour le gouvernement turc une orientation légitime. L’action extérieure vers le monde arabe, téméraire et provocatrice sans vraiment consommer la rupture avec l’ouest, concrétise cette prise d’autonomie en complément d’autres initiatives telles que l’obtention du statut de partenaire au dialogue avec l’Organisation de coopération de Shanghai. Le rejet du modèle et des valeurs occidentales surprend d’autant plus que, il y a dix ans, la Turquie semblait désireuse d’entrer dans l’UE. Il suffit toutefois de garder à l’esprit que c’est d’un nationalisme turc qu’il s’agit, un nationalisme nourri par une lassitude à l’égard du diktat des valeurs démocratiques occidentales et du double standard qui ont amené, par exemple, l’UE et les États-Unis à refuser le verdict des urnes favorable au Hamas, en Palestine, en 2006, ou à se satisfaire du régime putschiste et dictatorial d’Abdel Fattah al-Sissi en Égypte.
La Turquie s’oppose de plus en plus à une weltanschauung occidentale qui, parce qu’elle est concurrencée par des modèles alternatifs, nationalistes, expansionnistes et autoritaires (Chine, Russie), cherche à imposer ses valeurs avec d’autant plus d’agressivité qu’elle les transgresse aussitôt que cela sert ses intérêts. La politique étrangère de la Turquie en direction du monde arabe n’a donc peut-être pas tant perdu le nord que développé une vision autonome de ses intérêts dans la région, animée par la conviction que le vent soufflera désormais d’Orient.
Opaque, polémique, hétérodoxe, paradoxale ou excessive parfois, son action extérieure depuis 2011 vise toujours son émergence comme acteur régional et global, même si l’on peut s’interroger sur l’efficacité d’un dispositif privé de l’une de ses composantes transnationales les plus dynamiques, la communauté güleniste. Aspirant à s’armer d’un outil consulaire étendu, Ankara peine aussi à recruter des spécialistes d’aires géographiques dotés de compétences linguistiques idoines, denrée rare en Turquie.
Quoi qu’il en soit, plus que de leur politique de bon voisinage, c’est probablement de l’idéalisme néo-ottoman et du culturalisme primaire que les dirigeants turcs ont dû faire le deuil avec la crise syrienne. La reformulation de la politique moyen-orientale turque semble avoir ouvert la voie à une forme de Realpolitik qui pourrait payer à long terme.
Notes
(1) Dilek Yankaya-Péan, La nouvelle bourgeoisie islamique : Le modèle turc, PUF, 2013 ; « Business et pouvoir en Turquie : le patronat à l’épreuve de la crise politique », in Moyen-Orient, no 23, juillet-septembre 2014, p. 72-77.
(2) ORSAM est initialement le fruit d’un mariage entre des experts venant des cercles nationalistes et des représentants de la communauté turkmène (transfrontalière, présente en Irak et en Syrie) ; SETA est la structure la mieux dotée financièrement et le plus fervent soutien d’Ahmet Davutoglu puis de Recep Tayyip Erdogan.
Légende de la photo ci-dessus :
Avant d’être Premier ministre (2014-2016), Ahmet Davutoglu a marqué de son nom la diplomatie turque pendant plus d’une décennie. ©Shutterstock
