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L’OTAN et la Russie : aux sources des tensions

La question est donc de savoir s’il y a eu des promesses, ou garanties informelles apportées par les Occidentaux, qui auraient été violées. Dans un important article (4), Joshua Shifrinson avance que les responsables américains ont fourni des assurances informelles en de multiples occasions, qui ont été crues par les responsables soviétiques. Il avance ainsi que la Russie a raison de se plaindre d’une violation de l’esprit des discussions. Pour Mark Kramer, Shifrinson surinterprète les assurances offertes aux Soviétiques (5). À partir de documents soviétiques déclassifiés, il montre que Gorbatchev et Chevardnadze n’imaginaient pas possible une disparition du Pacte de Varsovie jusqu’à la fin de l’année 1990. Il avance ainsi que, dans le contexte des négociations de l’année 1990, une assurance informelle de non-extension de l’OTAN ne pouvait être comprise que comme l’expression d’une banalité par tous les acteurs concernés et il montre que la question n’est même pas abordée dans les notes que Chevardnadze garde de ses réunions. Toutefois, les responsables occidentaux délivraient simultanément des messages sur le respect des intérêts soviétiques et la possibilité de transformer la CSCE en OSCE (ce qui sera effectivement le cas en 1995, mais sans que l’OSCE remplace l’OTAN comme le voulait originellement Gorbatchev).

Ensemble, ces assurances sur l’OTAN et l’architecture de sécurité européenne semblent avoir convaincu Gorbatchev que lorsque Baker parlait de ne pas étendre l’OTAN à l’est, cette déclaration serait valable indéfiniment, là où Baker la comprenait dans le contexte spécifique de février 1990. Il semble bien qu’un quiproquo majeur ait émergé en 1990, la partie russe pensant sincèrement que l’esprit des négociations suggérait une promesse permanente (comme l’a également indiqué Gorbatchev en plusieurs occasions), là où les décideurs occidentaux (et notamment américains) ayant choisi l’extension de l’OTAN aux anciens pays du Pacte de Varsovie n’étaient même pas au courant qu’un tel malentendu pouvait exister, les équipes ayant changé entre George H. Bush et Bill Clinton. La situation semble ainsi être le fait d’un acteur ayant surinterprété les signaux et déclarations, y cherchant peut-être ce qu’il voulait y trouver et finissant par s’en convaincre (Gorbatchev), et des Occidentaux focalisés sur l’immédiateté de la question allemande et la vitesse du délitement de l’URSS et sous-estimant la manière dont leurs déclarations pouvaient être comprises dans un contexte plus large. Il s’agit d’un cas typique de ce que Robert Jervis appelle les misperceptions (« perceptions erronées ») dans son célèbre livre sur le sujet (6).

La dynamique d’expansion de l’OTAN prit de l’importance à partir de 1993 et l’arrivée de Bill Clinton à la Maison-Blanche. Les anciens satellites soviétiques commencèrent à demander leur rattachement à l’OTAN, au nom de ce que Milan Kundera avait appelé un «Occident kidnappé » : l’idée selon laquelle les pays d’Europe centrale et orientale n’appartenaient pas à la culture et civilisation slave, mais à la civilisation occidentale dont ils avaient été privés des bienfaits par l’URSS après la Deuxième Guerre mondiale. Aux États-Unis, l’idée d’une extension de l’OTAN était accueillie froidement par la plupart de l’administration, y compris par Strobe Talbott (conseiller de Clinton sur la Russie), qui craignait un retour du nationalisme revanchard en Russie si cette politique était adoptée. Néanmoins, les sceptiques perdirent le débat contre une poignée de convaincus des bénéfices de l’extension, dont Anthony Lake (conseiller à la Sécurité nationale) et le diplomate Richard Holbrooke. Sans surprise, la réaction de l’administration russe fut majoritairement hostile, voyant une menace se rapprocher des frontières du pays. 

Boris Eltsine était plus modéré, mentionnant que l’extension de l’OTAN était acceptable si la Russie était intégrée au processus. C’est largement pour accommoder la Russie que fut créé le programme Partenariat pour la paix de l’OTAN en décembre 1993, intégrant la Russie dans les discussions et repoussant pour un temps la question de l’extension de l’Alliance. Toutefois, les négociations pour une adhésion continuèrent en arrière-plan, et les invitations officielles à rejoindre l’Alliance furent envoyées à la République tchèque, la Hongrie et la Pologne en 1997, ces trois pays la rejoignant en 1999 (7).

Trois considérations principales étaient à l’œuvre à Washington pour contribuer à étendre l’OTAN. En premier lieu, à tort ou à raison, une forme de culpabilité existait à l’égard des pays d’Europe centrale, notamment du fait de les avoir abandonnés à la domination soviétique, en particulier à la conférence de Yalta. Deuxièmement, un facteur idéologique prévalait : Clinton, Lake et Holbrooke peuvent être définis comme des «wilsoniens» et ils pensaient que l’extension des institutions internationales et la promotion de la démocratie et de l’économie de marché auraient un effet pacificateur sur les relations internationales. Enfin, une extension de l’Alliance garantissait celle de l’influence et des intérêts américains. 

Il faut noter qu’en dépit de l’opposition d’une partie importante de son appareil d’État, Boris Eltsine n’était pas nécessairement fondamentalement hostile à une nouvelle architecture de sécurité européenne, y compris au sein de l’OTAN, tant que la Russie y disposerait d’une influence égale à celle des États-Unis. Clinton n’était pas entièrement fermé à cette idée, mais voyait cette possibilité comme très distante et réfléchissait en termes de temporalité : en 10 ans, l’intégration de l’Europe centrale et orientale ; en 25 ans, l’intégration de l’Ukraine et en 50 ans l’intégration de la Russie. La volonté de ménager la Russie et de ne pas fermer la porte à une future intégration fut marquée par la signature de l’« Acte fondateur sur les relations, la coopération et la sécurité mutuelles entre l’OTAN et la Fédération de Russie » à Paris, en mai 1997, qui mentionne que l’OTAN et la Russie ne se considèrent pas mutuellement comme des adversaires et souhaitent encourager la coopération et la confiance mutuelles. Toutefois, malgré les bonnes intentions et les assurances des responsables de l’OTAN, il fut difficile de convaincre la Russie que l’intégration des pays d’Europe centrale et orientale n’était pas dirigée contre elle, ces pays eux-mêmes formulant souvent leur intégration à l’OTAN en termes de revanche sur la période soviétique (8).

Les désillusions

La crise économique qui frappa la Russie en 1998 eut un effet profond sur le pays. La fin de l’Union soviétique avait entraîné l’émergence d’un capitalisme sauvage et non contrôlé du fait de l’absence d’État de droit et d’une tradition séculaire de respect de la propriété privée et de la compétition équitable. Les oligarques qui émergèrent de l’ancienne classe dirigeante soviétique se comportèrent en fait comme ils s’imaginaient le capitalisme, c’est-à-dire tel que le présentait la propagande communiste : un monde où tous les coups sont permis, et où les ressources de l’État ne sont pas une protection et une garantie de respect des règles, mais des instruments au service de la compétition. Ce comportement prédateur des oligarques russes accaparant les richesses de leur pays sans la moindre considération pour la population eut pour conséquence d’enflammer le ressentiment à l’égard de l’Occident et de la démocratie libérale : pour bien des Russes, le modèle démocratique qui leur avait été présenté se révélait au final une immense mascarade.

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