Franc CFA : aux racines de la controverse

Le 28 novembre 2017, en visite au Burkina Faso, le président français Emmanuel Macron, se déclare « ouvert » sur la question de l’avenir du franc CFA, son périmètre, son nom et son existence même. (© Shutterstock/Guillaume Destombes)

Créé en 1945, le franc CFA, toujours en vigueur dans quinze pays d’Afrique où il a survécu aux indépendances, est au cœur d’une vive polémique. Pour comprendre le débat, il convient de distinguer ce qui relève du débat politique et ce qui est du domaine de la technique économique et financière.

S’il s’est toujours trouvé des voix pour contester la pertinence de la Zone franc, la controverse sur son utilité est particulièrement vive depuis 2016. Elle met en scène les partisans de son maintien en l’état, les « réformistes » (réclamant des changements dans l’une ou l’autre des dispositions jugées problématiques des conventions qui la régissent), et les « abolitionnistes » (prêts à en sortir, l’accusant d’hypothéquer toute possibilité de développement et de progrès social, pour une expérience monétaire enfin « décolonisée »). Derrière ce débat aux allures polémiques se cachent divers enjeux qui ne sont pas tous du registre de la monnaie, mais qui relèvent de la recherche du bouc émissaire expliquant un mal-être né de frustrations, notamment chez une jeunesse qui, d’Abidjan à Brazzaville, ne comprend pas pourquoi « l’émergence économique » tant annoncée par les élites au pouvoir ne lui profite pas.

Comment fonctionne la Zone franc ?

La Zone franc compte 160 millions d’habitants, regroupant quinze États d’Afrique dans trois ensembles distincts, dotés chacun d’une monnaie propre : les huit États membres de l’Union économique et monétaire d’Afrique de l’Ouest (UEMOA) (1), les six États appartenant à la Communauté économique et monétaire d’Afrique centrale (CEMAC) (2) et, individuellement, les Comores avec le franc comorien (voir carte p. 77). Certains États en sont sortis : la Guinée en 1960, Madagascar et la Mauritanie en 1973 ; d’autres y sont entrés, sans pourtant partager de passé avec la France (Guinée-Bissau, Guinée équatoriale).

La coopération monétaire de la Zone tourne autour de principes énoncés en 1939, puis mis en place en 1945 (création du Franc des Colonies Françaises d’Afrique – CFA). Sa parité, fixée en 1948 à 2 francs français de l’époque, resta inchangée jusqu’à la dévaluation de 1994 de 50 %, où elle fut ramenée à 0,01 nouveau franc. Aujourd’hui, la parité est fixée avec l’euro au taux de 1 franc CFA = 0,00152 euro. Les réserves de change des pays membres sont centralisées à hauteur de 50 % des avoirs des banques centrales dans un compte courant, appelé « compte d’opérations », ouvert auprès du Trésor français. Ces réserves sont rémunérées (à 0,25 % en 2017). La liberté des transferts est assurée, qu’il s’agisse du paiement des transactions commerciales courantes ou de mouvements de capitaux. La convertibilité du franc CFA est en principe illimitée. Cela signifie qu’en cas de choc sur la situation des comptes extérieurs de l’une des unions de la Zone franc qui se traduirait par l’impossibilité, pour un État membre, d’assurer en devises le paiement de ses importations, le Trésor français s’engage à lui apporter les devises nécessaires, à condition toutefois que les réserves de change de la Zone CFA soient suffisantes. Les tirages sur le compte d’opérations sont automatiques et sans limite fixée a priori. Mais dans le cadre de leurs opérations, et comme dans tous les systèmes monétaires contemporains, les banques centrales doivent observer certaines règles conçues pour contrôler l’offre de monnaie : leurs engagements à vue doivent avoir une couverture de devises d’au moins 20 % ; les prêts qu’elles accordent à chaque gouvernement membre sont limités à 20 % du montant des recettes en devises obtenues l’année précédente. Il existe par conséquent une certaine marge de manœuvre interne pour la politique monétaire, puisque les banques centrales n’ayant à couvrir qu’une partie de leurs émissions par des devises, elles ont la possibilité de jouer sur la politique monétaire tant que le taux de couverture reste supérieur à 20 %.

Un bilan nuancé

La Zone franc a-t-elle réussi ? Incontestablement, si l’objectif recherché était la stabilité monétaire et l’absence d’inflation. Celle-ci n’a jamais été supérieure à 3 % alors que, sur le continent, elle a été en moyenne de 13 % entre 2006 et 2016, selon la Banque africaine de développement – avec des chiffres plus élevés en 2016, selon l’agence Ecofin, pour l’Angola (30,4 %), le Malawi (21,8 %), le Mozambique (19,8 %), la Zambie (18,2 %), le Ghana (17,5 %) ou le Nigéria (15,8 %). Mais cela ne suffit pas pour vanter ses mérites. Examinons la question sous trois volets plus fondamentaux : la croissance économique, la diversification des activités et l’intégration régionale. En tendance, la croissance du produit intérieur brut (PIB) de l’ensemble constitué par les pays de la Zone franc a-t-elle été moindre que celle des autres pays africains ? Difficile de refaire l’histoire. Selon le Fonds monétaire international, en 2016, l’UEMOA a enregistré un taux de croissance du PIB réel de 6,3 % en moyenne, supérieur au taux de croissance moyen de l’Afrique subsaharienne (1,4 %) – une différence de trajectoire observable depuis 2012 (3). En revanche, la croissance des pays de la CEMAC s’est effondrée – comme d’ailleurs celle du Nigéria, entré en récession en 2016, pour la première fois depuis 1991 –, tandis que les déficits interne et externe se sont gravement creusés, ce qui s’est traduit par une baisse drastique des réserves de change communautaires de la CEMAC. Il est donc difficile de dresser un bilan homogène des deux unions. Sur le long terme, aucun pays subsaharien n’a suivi une trajectoire de croissance montrant que son système monétaire est sans conteste meilleur que tous les autres. Les performances respectives sont en effet surtout variables selon les conjonctures internationales rencontrées et les politiques intérieures. Même dans la période qui a précédé la dévaluation du FCFA, les pays à taux de change variable ont été durement frappés par la détérioration des termes de l’échange et une baisse du PIB. Selon les périodes de comparaison retenues, les résultats sont d’ailleurs différents et mettent en évidence cette influence prédominante d’autres facteurs. Ainsi, sur les quinze dernières années, le Kenya n’a pris le pas sur la Côte d’Ivoire que pendant une courte période pour le PIB par tête, et l’UEMOA connaît depuis trois ans une progression de son PIB supérieure à celle de la plupart des autres régions d’Afrique subsaharienne, particulièrement en 2016. Dans le même temps, et malgré ce même FCFA, l’Afrique centrale francophone subit pleinement les effets négatifs combinés de la crise pétrolière, de structures économiques peu diversifiées et d’errances politiques, rejoignant ainsi le Nigéria qui est pourtant hors de la Zone franc.

Deuxième volet : la diversification. Il est une réalité difficilement contestable : la Zone franc n’a pas permis de changer substantiellement l’excessive spécialisation dans les exportations primaires (produits agricoles, miniers et pétroliers à faible niveau de transformation) de ses membres. Le mécanisme de la Zone porte une responsabilité sur cette situation. La monnaie CFA, trop forte au regard de la faiblesse des économies concernées, stimule les importations puisque les produits manufacturés étrangers sont relativement peu chers, à tel point que la transformation locale des matières premières et l’investissement ne sont pas encouragés. Mais cette réalité s’impose rudement partout en Afrique. La participation du continent aux chaînes de valeur mondiales reste marginale comparativement à celle des autres continents (4). L’Afrique n’est présente qu’en amont des chaînes de valeur, en qualité de producteur de minerais, d’hydrocarbures, de coton, de cacao et d’autres matières premières agricoles.

Enfin, dernier volet, celui de l’intégration régionale. L’échec est, là aussi, patent. Les échanges à l’intérieur de la Zone CFA sont limités et ne représentent qu’environ 15 % en moyenne du volume total du commerce de ses membres. Ils ont peu de produits et de services à échanger entre eux (5). En Zone franc, les structures demeurent fragmentées, avec des économies sahéliennes à très bas revenu et fortement dépendantes des risques climatiques, avec des économies côtières dont la dynamique est tirée par l’import-export et d’autres encore à forte dominante des activités de service, mais sans base manufacturière suffisamment robuste (Cameroun, Côte d’Ivoire, Sénégal). Mais cette situation n’est guère différente dans les pays ayant une « monnaie endogène » : naira nigérian, metical mozambicain, kwanza angolais, cédi ghanéen ou shilling kenyan. Les raisons sont communes en dedans et hors de la Zone. Partout, ou presque, la forte spécialisation dans l’exportation de quelques matières premières entrave la complémentarité des productions nationales et ne permet pas de construire les bases du développement des échanges régionaux.

La situation n’a pas fondamentalement changé. Ce constat est ancien. Déjà en 1985, nous faisions le même bilan d’une zone fragile en raison d’une double faiblesse : externe, faute de diversification des flux d’échange, et interne, en raison de l’absence de processus de transformation économique et sociale (6). Mais, quels que soient ses avantages et ses inconvénients, la Zone franc ne peut être considérée comme seule responsable d’une incapacité endémique de ses membres à atteindre un rythme élevé de développement économique. Force est de constater que sur le long terme, aucun pays africain, de la Zone ou hors de la Zone, n’a suivi une trajectoire de croissance, de diversification et d’intégration, montrant que son propre système monétaire est sans conteste meilleur que tous les autres.

À qui profite la Zone franc ?

Pour les détracteurs de la Zone (7), son premier défaut est de profiter à un petit nombre au détriment du collectif, et d’abord aux élites locales, surtout celles dont le mode de vie de type extraverti dépend beaucoup des importations et qui, en même temps, tirent parti des facilités de transferts pour organiser les sorties de leurs actifs, bien ou mal acquis, avec une monnaie « aussi bonne » que l’euro.

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