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Guerre civile en Birmanie : la transition démocratique dans l’impasse identitaire

Les exactions commises ces dernières années contre les musulmans de Birmanie (Myanmar) sont indissociables d’un contexte géopolitique plus global, à la fois civilisationnel et économique.

Rappelons tout d’abord que la frontière entre la Thaïlande et la Malaisie, d’une part, et celle entre le Bangladesh et la Birmanie, d’autre part, ont toutes deux en commun la rencontre du bouddhisme et de l’islam ; la première est marquée depuis des décennies par des conflits récurrents mais de portée encore locale, au contraire de la seconde où le carrefour des échanges trans-nationaux et trans-culturels avait jusqu’alors plutôt bien fonctionné. Paradoxalement, mais de façon significative, c’est pourtant là que se porte une vague antimusulmane d’une violence sans précédent.

Ajoutons que c’est dans le sillage des corridors de développement de l’ASEAN Economic Community que voient le jour en Birmanie plusieurs zones économiques spéciales (ZES), au nombre desquelles la région de Kyaukpyu, dans le golfe du Bengale. Il se trouve que le projet de pipeline reliant le golfe du Bengale au Sud de la Chine traverse le territoire que sont contraints de fuir les musulmans d’Arakan – mauvaises personnes au mauvais endroit au mauvais moment –, l’armée birmane bénéficiant du soutien non dissimulé de Pékin.

Si les enjeux géopolitiques constituent un terreau favorable à la situation actuelle, celle-ci s’abreuve toutefois allègrement au puits sans fond que constituent les structures politiques de la Birmanie contemporaine et dans lequel puisa des décennies durant la junte au pouvoir pour alimenter son rapport conflictuel aux minorités. Aujourd’hui, l’armée, qui détient les ministères clés du gouvernement civil ainsi qu’une minorité de blocage au Parlement, poursuit dans cette voie. Depuis 1948, date de l’indépendance de la Birmanie, tout concourt – des textes constitutionnels aux lois de citoyenneté en passant par le projet fédéral – à la construction d’un État ethnique et, en conséquence, à l’impasse identitaire contre laquelle vient immanquablement buter la transition démocratique.

Un découpage ethnique à la source du conflit

Soixante-dix ans séparent la tenue des conférences de Panglong – du nom d’une ville dans l’État Shan, dans le Nord-Est de la Birmanie – de 2017 et de 1947 ; sept décennies correspondant à autant d’années de guerre civile. Le découpage du pays sur une base ethnique en constitue le fil rouge. Rouge sang, comme le rappellent, s’il le fallait, les pogromes anti-musulmans qui frappèrent le pays de part en part au lendemain de l’instauration d’un régime civil issu de ses rangs en 2012, puis le flot de réfugiés vers le Bangladesh depuis les élections de 2015, ou encore l’assassinat du constitutionnaliste musulman U Koni en janvier 2017 à l’aéroport de Yangon. Arbre qui cache la forêt, cette déferlante xénophobe anti-musulmane tend à faire oublier la reprise des hostilités entre minorités ethniques et pouvoir central birman qui jalonnent pourtant sans discontinuer la transition démocratique.

S’inscrivant dans le sillage immédiat du traité de Panglong, la Constitution de 1947 fixa le cadre juridique de l’Union de Birmanie indépendante, condition nécessaire mais non suffisante à l’émergence d’un État de droit. À la déclaration d’indépendance, en 1948, répondit l’assassinat du général Aung San, père de Aung San Suu Kyi, en lien direct avec la montée des premiers nationalismes et la promesse d’autonomie/indépendance faite aux minorités tels les Karen, qui constituent à la frontière birmano-thaïe l’une des plus anciennes forces armées d’opposition. Au coup d’État militaire de 1962 firent pareillement écho la centralisation et la militarisation des structures politiques des minorités ethniques dans les hautes terres de Birmanie, au nombre desquelles la Kachin Independance Organization (KIO) et son bras armé, la Kachin Independance Army (KIA) ; et les élections de 2012 entrainèrent pareillement dans leur sillage un regain de tension entre minorités et pouvoir central.

De telles formations bipolaires – ethniques et militaires – sont devenues la norme, jusqu’à dessiner un patchwork assez indescriptible d’acronymes, d’alliances et de contre-alliances, imbroglio caricatural qui prêterait à sourire, sans les enjeux politiques et les drames humains qui en découlent. Les récents pourparlers de paix ont ainsi pour acteurs principaux les trois formations de la Pangkham Alliance (1), les cinq formations de la Northern Alliance (2), les neuf formations de la Wa-led Alliance (3) et les huit formations de l’Ethnic Armed Organization (EAOs) (4), elles-mêmes s’opposant aux neuf formations du Nationwide Ceasefire Agreement (NCA) (5), lesquelles ont pour la plupart intégré le United Nationalities Federal Council (UNFC) (6). La liste n’est ni limitative, ni figée. Et dans bien des cas, la dimension religieuse vient s’accoler à la dimension ethnique – entre par exemple dans cette catégorie la très influente Kachin Baptist Convention (KBC), pour ne mentionner qu’elle. C’est peu dire qu’en contribuant chacune au renforcement du découpage ethnique du pays, les trois Constitutions de 2008, de 1974 et de 1947 développèrent les germes conflictuels contre lesquels vient buter la transition démocratique en cours.

Aux quatre États ethniques de 1947, succédèrent en 1974 sept États ethniques, auxquels vinrent s’ajouter dans le traité constitutionnel de 2008 six Régions auto-administrées sur une base ethnique : Naga à la frontière indienne ; Danu, Pao et Palaung au centre de l’État Shan ; Kokang et Wa à la frontière chinoise (articles 55 et 56 de la Constitution). La Constitution de 2008 stipule par ailleurs que les minorités ethniques comptant plus de 60 000 individus et dont la représentation est supérieure à 0,1 % de la population totale dans un État donné ont droit à une représentation parlementaire (article 161a/b de la Constitution). Au total, pas moins de 29 nouveaux sièges ont ainsi été attribués en 2008. Depuis 1947, la tendance va donc clairement dans le sens d’un renforcement du découpage administratif du pays sur une base communautaire. La dispute autour de l’ethnonyme Rohingya constitue l’un des derniers avatars de cette logique essentialiste dans laquelle n’en finit pas de s’enliser la Birmanie.

La question de la citoyenneté

L’orientation essentialiste des Constitutions est à recouper avec les recensements successifs sur lesquels repose la loi de citoyenneté. À quelques aménagements près, les critères utilisés lors du recensement de 2012 sont identiques à ceux de 1982 sur lesquels repose toujours la loi de citoyenneté, qui elle-même s’inscrit dans la droite ligne du recensement de 1931. Le maitre-d’œuvre de ce dernier, J. J. Bennison, s’essaya à dresser une « carte ethnique ». Bien qu’il ait lui-même émis des réserves quant à la fiabilité d’une telle représentation, 15 groupes principaux et 135 sous-groupes émergèrent pour la première fois. C’est ce même nombre de 135 groupes ethniques que l’on retrouve dans le recensement de 2014. C’est donc à une vraie logique comptable et taxonomique à laquelle nous conduit l’approche essentialiste de la Birmanie contemporaine. Les lois de citoyenneté successives se sont inscrites par la suite dans la continuité directe de cette approche.

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