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Retour des sanctions américaines contre l’Iran : de lourds enjeux politiques et économiques

En déclenchant une nouvelle rupture sur la scène internationale, la décision américaine de quitter l’accord sur le nucléaire iranien est porteuse de conséquences politiques et économiques lourdes et déstabilisatrices pour la République islamique.

Le 8 mai 2018, le président américain Donald Trump annonçait que son pays se désengageait de l’accord nucléaire qu’il avait signé avec la République islamique d’Iran, conjointement avec cinq autres puissances (le Royaume-Uni, la France, l’Allemagne, la Russie et la Chine), ainsi que l’Union européenne. Ce « Plan d’action global commun » (PAGC/JCPOA), avait été conclu à Vienne le 14 juillet 2015, à l’issue de deux ans de négociations particulièrement laborieuses.

Une nouvelle fracture
La sortie des États-Unis de l’accord nucléaire avec l’Iran était une des promesses de campagne du candidat Trump. Il l’a tenue, en réitérant, lors de la dénonciation de l’Accord, les critiques qu’il avait formulées à maintes reprises à son encontre. L’Accord, selon lui, n’était pas suffisamment solide pour limiter les activités nucléaires de l’Iran et empêcher ce pays d’accéder à des missiles à capacité nucléaire. Donald Trump a également fustigé le rôle de l’Iran au Moyen-Orient, en raison notamment du soutien actif de Téhéran au Hamas (Gaza), au Hezbollah (Liban), et aux talibans (Afghanistan) (1).

L’engagement de l’Iran, conformément au PAGC de 2015, consistait à désintégrer l’essentiel de son programme nucléaire sous la lourde surveillance de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), en contrepartie de la levée des sanctions que lui avaient imposées, en liaison avec ce programme, le Conseil de sécurité des Nations Unies, l’Union européenne et les États-Unis (2). La mise en œuvre par l’Iran des mesures liées à ses engagements, confirmée par l’AIEA, a sonné l’amorce du processus de démantèlement progressif des sanctions dès janvier 2016, ouvrant ainsi la voie à la « normalisation » de la République islamique sur la scène économique internationale.

Le retrait des États-Unis de l’accord de Vienne, impliquant le retour des sanctions économiques américaines à l’encontre de l’Iran, a brusquement mis fin à ce processus, semant par là-même un désarroi profond parmi les autres signataires de ce texte, en particulier les trois puissances européennes – Allemagne, France et Royaume-Uni – qui ont considéré l’initiative américaine comme un nouveau signe du délitement progressif des liens unissant les deux côtés de l’Atlantique (3). Ces trois puissances, ainsi que la Chine et la Russie, ont décidé de garantir la survie de l’Accord après le désengagement américain. Mais une chose est sûre : la décision unilatérale américaine apparaît d’ores et déjà comme le surgissement d’une nouvelle fracture sur la scène internationale.

Cependant, c’est l’Iran qui a subi les conséquences les plus bouleversantes de la volte-face américaine. Celle-ci a semé un vent de panique au sein de la population et dans les milieux d’affaires de Téhéran, tout en déstabilisant le pouvoir iranien et ses relations extérieures au niveau régional ainsi qu’à l’échelle mondiale.

Les vraies racines de la crise iranienne

Si le retour des sanctions américaines risque d’être particulièrement dévastateur pour l’Iran, il ne faut cependant pas lui imputer la responsabilité de la crise qui englobe actuellement toutes les sphères de la vie politique, économique et sociale du pays. Certes, la dégradation accélérée de la situation économique de l’Iran, et les troubles sociaux et politiques qui en ont découlé, ont coïncidé grosso modo avec l’entrée de Donald Trump à la Maison-Blanche et ses diatribes contre la République islamique destinées à justifier la sortie planifiée des États-Unis de l’accord de Vienne. Dès lors, la tentation était grande – et certains observateurs y ont succombé – d’établir un lien de cause à effet entre les deux évolutions.

La réalité est cependant beaucoup plus nuancée. En effet, les maux frappant l’économie iranienne (une inflation chronique, une croissance médiocre, un chômage massif frappant en particulier les jeunes diplômés, la dépréciation sans relâche de la monnaie nationale, des inégalités criantes, une corruption systématique et omniprésente…) ne résultent pas des causes conjoncturelles ou des facteurs extérieurs. Ils reflètent avant tout le déclin d’un pays en développement qui, en dépit de ses immenses atouts, n’a pas pu apporter de réponses adéquates à ses profondes mutations démographiques et sociales, ni s’adapter aux grands bouleversements de l’économie mondiale durant ces quatre dernières décennies. Cette longue période a mis en évidence l’incapacité de la République islamique à faire réellement sortir l’économie de sa léthargie postrévolutionnaire. L’échec cuisant de la théocratie chiite en matière économique s’explique essentiellement par son choix initial en faveur d’une étatisation à outrance, accompagnée d’une présence massive des organisations parapubliques, dont les fondations religieuses et le corps des Pasdarans, dans les secteurs les plus divers, allant du BTP aux industries pétrolières et gazières, en passant par le tourisme, la pharmacie, les télécoms… D’où la marginalisation du secteur privé et l’étouffement sans relâche des forces vives de la nation.

Les agitations politiques qui secouent actuellement la société iranienne sont, elles aussi, d’origine essentiellement interne. Atteinte de doutes dans ses capacités de gouvernance et de maîtrise sociétale, la théocratie issue de la révolution islamique de 1979 s’enfonce perceptiblement dans la crise la plus profonde de son histoire, et le fossé la séparant de la société civile s’élargit de plus en plus.

À la fin de l’année 2017, une centaine de villes iraniennes ont été secouées par la révolte des couches les plus défavorisées de la population, ces « déshérités » qui, il y a quarante ans, avaient permis au clergé chiite de renverser la monarchie. Les slogans scandés lors de cette révolte franchissaient très souvent la « ligne rouge » et ciblaient directement la théocratie chiite et le « Guide suprême ». Ces événements, qui se sont reproduits en 2018 dans plusieurs villes iraniennes, ont marqué un tournant dans l’histoire de la République islamique, révélant d’une manière spectaculaire ses fractures et ses fragilités. C’est dans ce contexte qu’intervient la mise en cause de plus en plus prononcée de l’accord nucléaire de 2015 et, finalement, son abandon définitif par Donald Trump.

Cet accord, ne l’oublions pas, avait suscité de très grands espoirs au sein d’une grande partie de la population iranienne aspirant à la « normalisation » du pays sur la scène internationale. L’annonce de sa signature avait même donné lieu à des scènes de liesse dans la capitale iranienne. Le résultat n’était certes pas à la hauteur des espoirs. En continuant d’appliquer les sanctions dites « primaires » (qui n’étaient pas concernées par l’accord en question, et continuaient donc à être appliquées), l’Amérique du président Obama intimidait les banques et les entreprises non américaines souhaitant s’engager sur le marché iranien. En dépit de la levée officielle des sanctions, les banques européennes se tenaient à l’écart des transactions avec l’Iran, à l’exception des établissements publics, familiaux ou régionaux qui ne travaillaient qu’en Europe et en euro (4).

Il n’en demeure pas moins que l’accord de Vienne a permis à l’Iran d’accéder à des avantages indéniables, en particulier le retour à la normale de la production et de l’exportation du pétrole et la récupération d’une partie de ses avoirs gelés à l’étranger. Le démantèlement progressif des sanctions a également permis à l’Iran de signer un grand nombre d’accords commerciaux et d’investissements, et d’attirer des firmes – parmi les plus prestigieuses – des pays membres de l’Union européenne.

Un retour des sanctions en deux vagues

Ces acquis limités mais bien réels sont sérieusement mis en danger par le désengagement des États-Unis de l’accord de Vienne, annonçant le rétablissement des sanctions à l’issue de deux périodes transitoires de 90 jours (première vague) et de 180 jours (deuxième vague) :
• La première vague de sanctions, entrée en application le 7 août 2018, comprend l’interdiction pour l’Iran de procéder à toute acquisition de dollars, ainsi qu’à toutes les transactions portant sur l’or et les métaux précieux, les métaux bruts ou semi-finis (tels que l’aluminium, l’acier ou le charbon), les logiciels d’intégration de processus industriels, les véhicules et pièces détachées automobiles, l’aviation commerciale…

Le secteur automobile, le plus gros employeur du pays, est une des grandes victimes de cette première vague de retour des sanctions américaines.

Moins d’un mois après le retrait américain de l’accord de Vienne, le groupe français PSA, solidement implanté en Iran (son plus grand marché étranger) et partenaire historique des constructeurs Iran Khodro et Saipa, a annoncé la suspension des activités de ses coentreprises dans ce pays. Son départ du pays, devenu définitif à la suite du rejet de sa demande de dérogation auprès des États-Unis, est un immense gâchis pour l’Iran, mais aussi pour le groupe français qui voyait dans ce pays une future plateforme d’exportation de véhicules vers le Moyen-Orient et l’Afrique.

Le groupe Renault, autre partenaire français de l’industrie automobile iranienne, qui avait annoncé dans un premier temps son refus de quitter l’Iran, a finalement décidé, lui aussi, de plier bagage. D’autres constructeurs, comme les géants allemands Daimler et Volkswagen, ont pris la même décision, ainsi que les constructeurs japonais et coréens.

Séparée de ses partenaires historiques, privée de ses meilleures sources d’approvisionnement en pièces détachées et interdite d’accès aux réseaux bancaires internationaux, l’industrie automobile iranienne se trouve obligée de se tourner vers les partenaires chinois souvent parmi les moins performants, étant donné que les entreprises chinoises les plus connues refusent de coopérer avec la République islamique en raison de leurs liens avec le marché américain. Ainsi, la plus importante filière industrielle iranienne après le pétrole, qui avait largement bénéficié de la levée des sanctions intervenue après l’accord nucléaire de 2015, s’enfonce de nouveau dans le marasme.

• Mais c’est la deuxième vague de sanctions, prévue pour être appliquée à partir du 5 novembre 2018, qui risque d’être particulièrement dévastatrice pour la République islamique. En effet, elle frappera – outre les secteurs maritime, bancaire et de l’assurance – l’industrie pétrolière qui, on le sait, constitue le cœur battant de l’économie iranienne.

Après avoir connu une chute vertigineuse entre 2012 et 2014 en raison des sanctions européennes et américaines, les exportations pétrolières iraniennes ont progressé rapidement grâce aux dispositions de l’accord de 2015, contribuant ainsi à l’essor de la croissance du PIB (12,5 % en 2016 selon le FMI), la maîtrise de l’inflation et la stabilisation relative de la monnaie nationale. Durant l’année 2017 et le premier semestre 2018, l’Iran exportait en moyenne 2,5 millions de barils par jour (b/j), dont 65 % vers l’Asie (5).

Depuis leur désengagement de l’accord de Vienne, les États-Unis ont déployé des efforts considérables pour demander aux pays d’arrêter complètement leurs importations de pétrole iranien le 4 novembre au plus tard, s’ils ne veulent pas subir les sanctions américaines. Par ailleurs, Washington a affirmé à maintes reprises sa détermination de « réduire à zéro » les exportations pétrolières de l’Iran. Cet objectif semble impossible à atteindre, étant donné que les divers acheteurs du pétrole iranien, notamment en Asie, ainsi que la Turquie, pourraient refuser de se soumettre au diktat américain. Mais compte tenu des divers mécanismes mis en place par les États-Unis et les pressions que ces derniers exercent sur les plus rétifs, la division par deux des exportations pétrolières iraniennes dès la fin de l’année 2018 pourrait être une hypothèse plutôt réaliste. Une telle réduction suffirait à peser lourdement sur les recettes en devises et, par là-même, sur les principaux indicateurs macroéconomiques de la République islamique. L’économie iranienne devrait enregistrer un taux de croissance négatif dès la fin de cette année.

Les sanctions américaines contre l’exportation pétrolière iranienne ne risquent-elles pas de déclencher une flambée du prix du brut ?

L’administration Trump tente de prévenir ce risque, en autorisant la mise sur le marché de onze millions de barils des réserves stratégiques américaines du 1er octobre au 30 novembre (6), mais surtout en comptant sur la hausse de la production du brut dans la partie arabe du golfe Persique (notamment en Arabie saoudite), ainsi qu’en Russie.

Dilemme iranien et faiblesses européennes

La vie politique iranienne, elle aussi, a été soumise à une très douloureuse épreuve sous l’impact de la sortie des États-Unis de l’accord de Vienne. Jusqu’à une période relativement récente, la plupart des observateurs de la scène politique iranienne avait tendance à tracer une ligne de démarcation précise entre les réformateurs (représentés par le président Rohani) et les conservateurs (réunis autour du « Guide suprême », le vrai détenteur du pouvoir). Cette distinction, qui depuis longtemps avait perdu de sa pertinence aux yeux d’une grande partie de la population iranienne, semble désormais inopérante, après les chocs que l’administration Trump lui a infligés. Dans un premier temps, les deux têtes de la dyarchie islamique (le Président et le Guide), autour desquelles s’articulent les jeux de pouvoir à Téhéran, semblaient l’une et l’autre particulièrement perplexes quant à l’attitude à adopter vis-à-vis de la volte-face américaine. Le dilemme était le suivant : l’Iran doit-il se maintenir dans un accord nucléaire mutilé par le désengagement des États-Unis ou, au contraire, s’en détacher à son tour et reprendre l’enrichissement de l’uranium au-delà du niveau que le texte avait autorisé ?

Contre les pressions d’une minorité de jusqu’au-boutistes préconisant la fuite en avant, les deux mouvances du régime iranien semblent avoir opté pour le maintien dans l’accord, à condition que l’Union européenne – et notamment ses trois membres qui l’avaient signé – garantisse sa survie. La République islamique a donc demandé à l’Europe de se mobiliser pour contrecarrer les sanctions américaines afin que l’Iran puisse bénéficier des retombées économiques de l’accord. En même temps, pour donner plus de poids à leur demande, les dirigeants de la République islamique ne cessent de répéter que se maintenir dans l’accord nucléaire n’est pas la seule option possible pour l’Iran.

Quant aux Européens, ils ont annoncé haut et fort leur opposition à l’extraterritorialité des mesures de sanctions liées au désengagement des États-Unis de l’accord de Vienne. Quelques jours après la volte-face américaine, Jean-Yves Le Drian, ministre français des Affaires étrangères, a déclaré que « les Européens n’ont pas à payer pour le retrait d’un accord par les États-Unis » auquel ils avaient eux-mêmes contribué. Et Bruno Le Maire, ministre français de l’Économie et des finances, a renchéri : « Il est temps que l’Europe passe des paroles aux actes en matière de souveraineté économique. » (7) Au Sommet de Sofia (Bulgarie), le 17 mai 2018, les dirigeants des Vingt-huit ont décidé de faire bloc en vue de sauver l’accord avec l’Iran. La même fermeté a été affichée le 6 juillet 2018 à Vienne, lors d’une Commission conjointe réunissant les chefs de la diplomatie des cinq puissances restant partie à l’accord nucléaire et leur homologue iranien.

Les initiatives européennes pour sauver l’accord de Vienne se sont orientées dans plusieurs directions : demander aux Américains de délivrer, dans l’application de leurs sanctions, des exemptions et des dérogations en faveur des entreprises européennes présentes en Iran ; recourir à la Banque européenne d’investissement (BEI) pour soutenir financièrement les entreprises européennes souhaitant investir en Iran ; expérimenter l’ouverture d’un circuit financier entre la banque centrale iranienne et les banques centrales nationales des pays membres de l’Union européenne (8) ; réactiver la « loi de blocage » élaborée en 1996 pour contrecarrer la menace de sanctions des États-Unis contre Cuba, la Libye et l’Iran (9).

Les trois premières initiatives se sont heurtées à des obstacles difficiles à surmonter. Quant à la « loi de blocage », actualisée le 7 août 2018 pour être adaptée à la sortie des États-Unis de l’accord nucléaire avec l’Iran, elle interdit aux ressortissants et aux résidents des États membres de l’Union européenne ainsi qu’aux filiales européennes de sociétés américaines de se conformer aux sanctions extraterritoriales décidées par les États-Unis. Par ailleurs, tout opérateur européen lésé par les sanctions américaines peut demander réparation (à fixer par un juge).

Cette initiative n’a pas véritablement modifié le cours des choses. Face aux menaces de sanctions américaines, la panique des entreprises européennes ayant investi en Iran, ou fournissant à ce pays des marchandises ou des services, s’est transformée en débandade. Nombreuses sont celles qui ont décidé de se retirer ou d’annuler leurs transactions commerciales : Total, Airbus, PSA, Renault, Volkswagen, Siemens, Engie, CMA-CGM, Alstom, Eni, British Airways, Air France, KLM…

Incertitudes

Force est de reconnaître que concernant le dossier iranien, le rapport de force ne joue pas en faveur de l’Union européenne. Bruno Le Maire explique que les entreprises françaises ne peuvent pas rester en Iran car « elles ont besoin d’être payées pour les produits qu’elles [y] livrent et fabriquent », or elles ne peuvent pas l’être « car il n’y a pas d’institution européenne financière souveraine et autonome » (10). Pour surmonter cette faiblesse, le ministre de l’Économie propose la mise en place d’« institutions financières européennes indépendantes souveraines qui permettent des canaux de financement entre les entreprises françaises, italiennes, allemandes, espagnoles et n’importe quel autre pays de la planète ». Heiko Maas, ministre allemand des Affaires étrangères, abonde dans son sens. Étant donné l’urgence dans laquelle se trouve la République islamique, ces propositions des responsables européens relèvent du vœu pieux et, par conséquent, ne sont pas de nature à rassurer l’Iran ou les entreprises européennes souhaitant préserver leurs relations avec ce pays.

Dans ces conditions, l’Union européenne pourra-t-elle sauver l’accord de Vienne ? Rien n’est moins sûr, d’autant plus que des hauts responsables européens semblent approuver peu ou prou la proposition de Donald Trump relative à la renégociation de l’accord nucléaire avec l’Iran sur une base élargie qui engloberait, outre les engagements contenus dans le texte de 2015, trois autres sujets : le programme nucléaire iranien au-delà de 2025, la question balistique et, enfin, le rôle que joue la République islamique au Moyen-Orient (11). Pour les dirigeants de la théocratie chiite, se soumettre à ces conditions serait très difficile, sinon impossible.

Notes

(1) Voir le National Security Presidential Memorandum, « Ceasing U.S. Participation in the JCPOA and Taking Additional Action to Counter Iran’s Malign Influence and Deny Iran All Paths to a Nuclear Weapon », 8 mai 2018.

(2) Les États-Unis n’avaient levé que les sanctions liées au dossier nucléaire iranien. En revanche, ils avaient maintenu les sanctions dites « primaires », celles adoptées durant les années 1980 et 1990 en liaison avec les questions relatives aux droits de l’homme, au soutien présumé au terrorisme et au blanchiment d’argent. Les sanctions « primaires » sont exclusivement applicables aux « US persons » (personnes morales ou physiques américaines), mais leur maintien après la signature de l’Accord nucléaire n’a pas permis à l’Iran de bénéficier pleinement de la levée des sanctions liées à son dossier nucléaire.

(3) Selon Pascal Lamy, ancien directeur de l’OMC, le retrait unilatéral des États-Unis de l’accord nucléaire serait « la fracture la plus importante entre les États-Unis et l’Europe » depuis la crise de Suez de 1956 (chronique de Sylvie Kauffmann, Le Monde, 29 août 2018).

(4) A. Driff, « Les entreprises françaises sous la pression des banques pour sortir d’Iran », Les Échos, 16 mai 2018.

(5) Voir notamment US Energy Information Administration, « Country Analysis Brief: Iran », 9 avril 2018.

(6) E. Goetz, « Pétrole : comment Trump veut faire baisser les cours à tout prix », Les Échos, 21-23 août 2018.

(7) D. Perrotte, « Iran : les pistes de Bruxelles pour répondre à Trump », Les Échos, 12 mai 2018.

(8) L. Norman, « European Governments Explore Financial Channels for Iran », The Wall Street Journal, 16 juillet 2018.

(9) G. Affaki et R. Bismuth, « Sanctions américaines contre l’Iran : les limites de la réponse européenne », Les Échos, 17-20 août 2018.

(10) Entretien diffusé le 19 juin 2018 sur BFMTV et RMC.

(11) Voir par exemple les propos de Jean-Yves Le Drian à son arrivée à Vienne, le 30 août 2018, pour une réunion des ministres européens des Affaires étrangères (AFP, 30 août 2018).

Légende de la photo en première page : Le 28 janvier 2016, le PDG de Total, Patrick Pouyanné rencontrait à Paris le président iranien Hassan Rohani. Alors que la compagnie pétrolière française avait signé avec Téhéran un accord de principe portant sur le développement d’un important champ gazier dans le sud du golfe Persique pour un montant de 6 milliards USD, le groupe français a été contraint de se désengager de ses grands projets d’investissement en Iran pour échapper aux sanctions américaines. (© Présidence iranienne)

Article paru dans la revue Diplomatie n°95, « Populisme, nationalisme, souverainisme : l’Europe en crise », novembre-décembre 2018.

À propos de l'auteur

Fereydoun Khavand

Fereydoun Khavand

Spécialiste des relations économiques internationales et de l’Iran, ancien maître de conférences à l’Université Paris-V.

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