Magazine Les Grands Dossiers de Diplomatie

L’extraterritorialité du droit américain : une arme commerciale ? 

J’ai beaucoup travaillé sur la réponse de l’Europe, et le bilan c’est qu’il n’y en a pas. Les Européens sont tétanisés par rapport à ce problème-là, et ils ne savent pas quoi faire. Le plus extraordinaire, c’est qu’ils ne peuvent pas se plaindre de ne pas avoir été prévenus, alors même que l’une des premières manifestations de l’extraterritorialité date de 1982, lorsque le président Reagan a voulu interdire aux filiales des entreprises américaines de participer à la construction d’un gazoduc entre l’URSS et l’Europe. À cette époque, Margaret Thatcher s’était fermement opposée à la position américaine de vouloir imposer des sanctions aux filiales américaines, ce qui avait fait reculer Ronald Reagan. C’était donc déjà un signe de la volonté des Américains de s’immiscer dans les relations commerciales et l’autonomie économique de l’Europe. En 1996, il y a eu un second signal avec la loi fédérale Helms-Burton, qui renforçait l’embargo contre Cuba, et la loi d’Amato-Kennedy, qui visait à sanctionner les États soutenant le terrorisme international et qui donnait la possibilité à Washington de punir les investissements – américains ou non – dans le secteur énergétique en Iran ou en Libye. Toute cette expérience n’a donc servi à rien, comme l’illustre tout ce qui se passe aujourd’hui avec le cas iranien. On a l’impression que l’Union européenne repart à zéro, qu’elle n’a pas enrichi sa réflexion sur le sujet. J’explique cela par le fait que tant qu’il n’y aura pas un cadre général de pensée stratégique économique en Europe, à chaque fois les fonctionnaires de Bruxelles se trouveront dépouillés, car ils ne savent pas comment réagir. En effet, le concept de guerre économique est un concept complètement balayé à Bruxelles où l’on n’a jamais accepté de réfléchir sur la question (3).

En 1996, il y a eu une occasion formidable de réagir face aux lois Helms-Burton et Amato-Kennedy, lorsque les Européens ont décidé d’établir un règlement pour protéger les entreprises européennes. L’UE avait déposé une plainte à l’OMC, mais malheureusement elle l’a retirée. Les Européens ont trouvé un accord avec les Américains, et ce fut là l’erreur stratégique. Cet accord reposait alors essentiellement sur la bonne volonté du président Clinton, et sur celle du Congrès qui, éventuellement, n’appliquerait pas systématiquement les dispositions des lois qui posaient problème. Selon moi, à l’époque, il aurait vraiment fallu traiter le problème à la racine et laisser la plainte déposée à l’OMC aller jusqu’au bout. Cela aurait permis de montrer que les Européens n’accepteraient pas ce type de dictat économique. Aujourd’hui, une telle action semble inenvisageable tant les Européens craignent de donner une occasion à Donald Trump de quitter l’OMC. Bruxelles est donc systématiquement sur la défensive, ne trouve pas de solutions, et toutes les entreprises européennes sont aujourd’hui contraintes de quitter l’Iran.

En octobre dernier, le ministre français de l’Économie et des Finances appelait à une « réciprocité des règles » dans le commerce mondial, appelant l’Union européenne à se doter d’un système similaire à celui des États-Unis. Est-ce réalisable ? Existe-t-il ailleurs un autre système comparable à l’extraterritorialité du droit américain ? 

Il n’existe pas de réel équivalent à l’extraterritorialité américaine. En France, la loi Sapin 2 de 2016 prétend se donner les mêmes outils, mais je doute pour l’instant qu’il y ait une réelle volonté de la France d’utiliser une telle mesure contre des entreprises en dehors du territoire français. En Chine, il existe depuis quelques années un système plus ou moins similaire à l’extraterritorialité américaine. Souvenez-vous de cette campagne de lutte anticorruption qui a visé de nombreuses sociétés étrangères et qui avait pour but de montrer que Pékin aussi pouvait faire cela. Mais cette campagne a essentiellement visé des entreprises installées sur le sol chinois. Elle n’a donc pas ciblé des entreprises à l’étranger comme peuvent le faire les États-Unis.

Quant à l’appel du ministre français de l’Économie pour une réciprocité des règles, nous en attendons toujours les résultats… Clairement, il n’y en a jamais eu. Par ailleurs, si la France mettait cela en place, elle serait trop petite pour avoir une réelle portée, et à l’échelle de l’UE, Bruxelles n’en veut pas. Ce n’est d’ailleurs pas la première fois que l’on reproche à l’Europe de ne pas mettre en place une réciprocité des règles (4).

Pourquoi les entreprises ou les États se sentent-ils obligés de respecter les sanctions décidées par Washington, alors qu’il semble évident que le droit est utilisé par les Américains comme une arme pour absorber ou éliminer ses concurrents ?

En ce qui concerne les États, comme je l’ai dit, c’est parce qu’ils n’osent pas affronter les Américains. Les entreprises sont, elles, plus pragmatiques, avec un choix à faire entre le marché américain et les autres marchés. Or le fait de fermer le marché américain aux entreprises sanctionnées signifie bien souvent la mort de ces entreprises, qu’elles soient des PME, des ETI ou des multinationales. En général, le choix est donc très rapidement fait et les entreprises se plient à la volonté de Washington. Et même si dans un certain nombre d’affaires, comme BNP Paribas ou Alstom, les dirigeants pensaient que le problème pourrait se régler par des petites amendes, ils ont très vite compris qu’il n’y avait aucune alternative à céder face à ce « pistolet sur la tempe ». Aujourd’hui, entre le marché américain et le marché iranien, le choix est vite fait.

Existe-t-il une faille à ce système d’extraterritorialité ? 

Oui, il y en a une énorme, mais que personne ne veut utiliser. Ni les entreprises, ni les États. La faille est la suivante : cette extraterritorialité n’est pas de la justice. Le droit n’est dans ce cas pas appliqué par la justice américaine, mais uniquement par l’administration. Ainsi, aucun cas ne s’est encore retrouvé devant un tribunal aux États-Unis. À ce jour, on ne sait donc absolument pas ce que dirait la justice américaine de la manière dont l’administration américaine oblige les entreprises étrangères à payer des montants exorbitants d’amende (5). À aucun moment, une entreprise n’a dit à l’administration américaine : nous ne voulons pas subir votre dictat, nous irons devant un tribunal américain pour régler cette question. Tout s’est toujours réglé par un deal. Cela signifie donc très clairement que ce n’est pas une affaire de justice, mais une affaire entre une administration et une entreprise.

À propos de l'auteur

Ali Laïdi

Ali Laïdi

Ali Laïdi est chercheur à l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS), spécialiste, d'une part, de la guerre et de l'intelligence économiques, et, d'autre part, du terrorisme islamiste.
Il couvre ces sujets dans différents médias et a publié plusieurs ouvrages, dont "Histoire mondiale de la guerre économique" (Perrin, 2016).

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