La Papouasie-Nouvelle-Guinée s’inscrit pleinement dans ce nouveau siècle asiatique. Elle se projette désormais au-delà du monde Pacifique, dans un voisinage en évolution rapide, dans un climat d’incertitude politique, de tensions sociales et en prenant en compte les aspirations indépendantistes de Bougainville.
La Papouasie-Nouvelle-Guinée se situe dans le Pacifique, au nord de l’Australie dont elle est séparée par le détroit de Torres, à l’est de l’Indonésie et à l’ouest des îles Salomon. Son territoire est formé par la moitié orientale de l’île de Nouvelle-Guinée – tandis que l’autre moitié est sous souveraineté indonésienne –, par l’archipel Bismarck, au nord-est, dont la plus grande île est la Nouvelle-Bretagne, et par l’île de Bougainville et ses dépendances. Elle est presque un voisin de la France, avec une ZEE qui s’étend à 200 milles marins de celle de la Nouvelle-Calédonie. Le pays pèse peu par rapport à ses grands voisins, mais demeure un géant du Pacifique insulaire, dont il est la principale économie, hors l’Australie, la Nouvelle-Zélande et les territoires français, et un pilier du monde mélanésien. Il est le deuxième pays le plus peuplé d’Océanie (plus de 8 millions d’habitants en 2018), derrière l’Australie mais devant la Nouvelle-Zélande. La Papouasie-Nouvelle-Guinée (PNG) est pourtant ignorée par l’Europe, alors qu’elle s’inscrit désormais au cœur d’un espace Indo-Pacifique devenu le centre du monde et de ses enjeux régionaux et globaux, qu’ils soient stratégiques, économiques ou environnementaux. Sur ces derniers, la PNG est un des chefs de file des petits États insulaires en développement (PEID ou SIDS en anglais), car elle est confrontée à la dégradation et à la destruction de ses forêts tropicales (plus du tiers des forêts du pays).
Près d’un siècle de colonisation (1883-1975)
La Nouvelle-Guinée précoloniale n’apparaît pas dans les chroniques asiatiques, et en particulier chinoises, à l’exception de quelques échanges plus ou moins réguliers entre marchands insulindiens de Macassar et populations littorales, pour le commerce des bêches-de-mer (ou concombres de mer), vendues comme ingrédients de luxe pour le marché chinois. Dans la décennie 2000, leur pêche était encore une des premières exportations halieutiques de la PNG, jusqu’au moratoire entre 2010 et 2017 et à la mise en place de quotas (Total Allowable Catch).
La Nouvelle-Guinée est dessinée sur les cartes européennes à la suite des premières navigations portugaises dans la région, au XVIe siècle, mais reste en retrait des explorations occidentales jusqu’au XIXe siècle. Le premier établissement néerlandais en Nouvelle-Guinée est fondé en 1828, mais il faut attendre la fin du XIXe siècle pour la mise en place de la Nederlands-Nieuw-Guinea ou Nouvelle-Guinée néerlandaise.
En 1883, la Colonie australienne du Queensland commence l’annexion du Sud-Est de la Nouvelle-Guinée, devenue protectorat britannique (British New Guinea) l’année suivante. Le Commonwealth d’Australie devient la puissance tutélaire le 18 mars 1902, par transfert d’autorité depuis le Royaume-Uni. Enfin, au Nord-Est, la Neuginea-Kompagnie coloniale allemande exploite les richesses de l’archipel Bismarck dès 1884, qui devient officiellement, avec le Kaiser-Wilhelms-Land (Nord-Est de la Nouvelle-Guinée), Bougainville et Buka, un protectorat allemand en avril 1899 (le Deutsch Neuguinea auquel sont incorporés des archipels micronésiens). Un corps expéditionnaire australien envahit les territoires allemands au moment du déclenchement de la Première Guerre mondiale en 1914, et cette conquête « subimpériale » du Dominion australien est confirmée en 1919 avec un Mandat de la Société des Nations. La Papouasie-Nouvelle-Guinée devient une « nouvelle frontière » australienne, comme le Territoire du Nord ou l’Antarctique, pour un rêve impérial d’une Australie de « l’Équateur au Pôle Sud », pour reprendre les termes de l’ancien Premier ministre australien Alfred Deakin.
L’imaginaire dominant en Australie reproduit les clichés sur une terre « d’épaisse jungle » et de « peuples primitifs » et la gestion australienne est marquée par un minimum d’investissements, même en comparaison avec d’autres colonies du Pacifique. Les projets de représentation de la colonie au sein du Parlement furent jugés prématurés, au moment de la mise en place de l’administration australienne : « […] Compte tenu des conditions locales, notamment le petit nombre d’habitants blancs et le fait qu’ils ont été dispersés sur une zone très large de la Possession induite [la Papouasie], les ministres ont mis de côté l’idée [de la représentation élective], présentée comme prématurée. » (1) Dans les années 1930, une modeste ruée vers l’or suscita un peu d’attention pour la colonie, mais c’est surtout la progression japonaise, le long de la piste Kokoda lors de la Seconde Guerre mondiale, qui a enclenché un renouveau d’intérêt stratégique pour la Papouasie, comme glacis protecteur pour l’Australie. Dans l’après-guerre, le gouvernement australien y met en place de premières réformes médicales et sociales à partir de la construction d’écoles et d’hôpitaux qui ne touchaient qu’une petite part de la population et sans reconnaissance de droits nouveaux, notamment sous la pression des colons australiens.
Des années 1960 au tout début des années 1970, une part importante des décideurs australiens évoquait l’indépendance de la Papouasie-Nouvelle-Guinée comme un processus à long terme. L’administration coloniale australienne continuait encore dans les années 1960 de promouvoir des interdictions ubuesques comme celle « de boire de l’alcool, la pratique de sports de contact ou (pour les hommes) de porter des vêtements au-dessus de la ceinture » (2). À propos de la future bureaucratie de Papouasie-Nouvelle-Guinée, un conseiller australien insistait à la fin des années 1960 sur le fait que « des salaires élevés n’étaient pas utiles pour des hommes qui porteraient des pagnes » (3). En quelques années néanmoins, la Papouasie-Nouvelle-Guinée se dota d’un Papua New Guinea Legislative Council, remplacé en 1964 par un Parlement élu aux pouvoirs limités, ainsi que des partis politiques, le Pangu Pati, dirigé par Michael Somare et le Papuan People Party de Julius Chan, qui participèrent aux premières élections démocratiques en 1972. À partir de cette date, le Premier ministre travailliste australien, Gough Whitlam (1972-1975), accéléra le processus pour une indépendance effective en 1975, avec Michael Somare au pouvoir.
L’Australie, un voisin ambivalent et encombrant ?
Plus de 40 ans après cette indépendance tardive, l’ancienne puissance coloniale est toujours très présente. L’Australie reste un partenaire économique et stratégique majeur. Après la Joint Declaration of Principles de 1987 qui assurait un parapluie australien pour la sécurité de la Papouasie-Nouvelle-Guinée, les deux pays ont signé de nombreux accords commerciaux, dont le PNG-Australia Trade and Commercial Relations Agreement (PATCRA II) en 1991 et le Treaty on Development Cooperation de 1992. L’Australie participe directement au budget de l’État, même si la part de cette aide n’est plus aussi importante que dans les années 1970 (en 1976, elle représentait plus de 40 % du budget de la PNG). Elle est d’ailleurs le seul pays où le programme d’aide australien est guidé par un traité international bilatéral. La Papouasie-Nouvelle-Guinée est encore la première destination de l’aide internationale australienne, AusAID, avec pour 2017-2018 (4), un montant de près de 550 millions, sur 1,1 milliard de dollars australiens pour l’ensemble du Pacifique et à comparer aux 880 millions de dollars australiens pour l’Asie de l’Est et du Sud-Est. Les priorités australiennes dans le pays concernent la gouvernance, le commerce, les infrastructures, la santé et l’éducation, mais une part importante de l’aide connaît un « effet boomerang » avec les salaires des consultants et les dépenses en faveur des entreprises australiennes. L’ancien Premier ministre papouan-néo-guinéen, Michael Somare, dénonçait régulièrement cette boomerang aid à la fin des années 2000 et au début des années 2010. L’Australie est plus largement le partenaire de référence et le principal partenaire commercial et absorbait, en 2017, 19 % des exportations papouannes-néo-guinéennes, contre 17,5 % pour Singapour (pour réexportation), 14 % pour la Chine et autant pour le Japon. Le pays exporte essentiellement des matières premières, des minerais précieux comme l’or et l’argent, des hydrocarbures ou encore certains produits agricoles comme le café. De nombreux consortiums australiens exploitent des mines ou des ressources pétrolières ou gazières. Près d’un tiers des importations de marchandises provenait encore d’Australie en 2017, même si la part de ce pays est en baisse régulière. Dépendante de ses relations avec Canberra, la PNG est néanmoins très prudente face au projet d’accord de libre-échange régional porté par l’Australie et la Nouvelle-Zélande, le PACER Plus, estimant que les intérêts des petits États insulaires sont lésés et que les deux principales puissances économiques de la région en sont les principaux bénéficiaires.
Le camp de réfugiés de l’île de Manus, dans l’archipel Bismarck, est un symbole des relations entre les deux pays. Créé en 2001, dans le cadre de la Pacific Solution, la politique australienne d’extraterritorialisation de ses réfugiés consiste à assurer le traitement administratif et la détention des demandeurs d’asile sur des îles du Pacifique – Nauru (État indépendant) et Manus, dont le camp est financé par Canberra. Il a reçu des centaines de réfugiés venus du Moyen-Orient ou du sous-continent indien, dans des conditions condamnées par de nombreuses ONG internationales avant d’être jugé anticonstitutionnel par la Cour suprême de Papouasie et officiellement fermé en 2016. Environ 25 réfugiés ont été transférés aux États-Unis depuis, mais la majorité des demandeurs d’asile restait bloquée sur l’île de Manus, entraînant des tensions avec les forces de sécurité paouannes-néo-guinéennes.
La Papouasie-Nouvelle-Guinée dans un monde asiatique
La PNG est un acteur important en Océanie, notamment par son poids démographique, en particulier au sein de l’organisation régionale, le Forum des Îles du Pacifique (FIP), qui rassemble les 16 pays de la région et dont elle a accueilli au cours de sa présidence le 46e sommet, en septembre 2015. Dans le cadre de ses relations régionales, elle a participé à la mission d’assistance régionale de rétablissement de l’État de droit aux Îles Salomon (RAMSI), entre 2003 et 2017, dont l’Australie a été l’architecte. La Papouasie-Nouvelle-Guinée est également membre du Fer de Lance mélanésien, structure subrégionale créée en 1988 pour consolider une spécificité mélanésienne au sein du Pacifique Sud.
Cette organisation a quelques difficultés dans l’affirmation de ses ambitions politiques et est le théâtre d’une lutte d’influence entre la PNG et les îles Fidji, en conflit politique et commercial, sous l’œil de l’Indonésie, membre associé très controversé depuis 2015. Ce géant démographique, le 4e État le plus peuplé au monde avec 260 millions d’habitants, pose de multiples défis à la PNG. La partie occidentale de la Papouasie-Nouvelle-Guinée fut cédée en 1962 à l’Indonésie, décision actée par un référendum controversé en 1969, et est désormais divisée en deux provinces indonésiennes. En dépit de la poursuite de la politique de transmigration indonésienne depuis, c’est-à-dire d’un déplacement de populations de Java vers la Nouvelle-Guinée, accompagnée par des violences militaires et policières, Retno Marsudi, ancien ministre des Affaires étrangères indonésien du gouvernement de Joko Widodo, médiatisait au milieu des années 2010 le concept de « Mélanésité de l’Indonésie », lors d’une tournée dans la région en rappelant que « la moitié des Mélanésiens du monde vivent en Indonésie ». Avec le succès de cette politique de transmigration et le basculement de la majorité de la population, l’avenir d’une Papouasie occidentale indépendante ou même autonome est de plus en plus sombre. Néanmoins, des mouvements indépendantistes existent depuis les années 1960, désormais rassemblés essentiellement dans le Mouvement uni pour la libération de la Papouasie occidentale (United Liberation Movement for West Papua), dont de nombreux dirigeants sont en exil en Australie. Le Mouvement Papou a été admis dans le Groupe Fer de Lance Mélanésien en tant qu’observateur en juin 2015, reconnaissance diplomatique essentielle, mais la Papouasie-Nouvelle-Guinée, comme les Fidji, est opposée à une admission pleine et entière de la Papouasie occidentale, contrairement aux Îles Salomon et au Vanuatu. Port-Moresby est depuis des décennies dans une situation difficile sur la question, privilégiant de bonnes relations avec son voisin indonésien plutôt qu’une supposée solidarité papoue. La zone frontière avec l’Indonésie est un lieu d’affrontements armés depuis de nombreuses années et la frontière entre les deux pays est régulièrement fermée.
À cheval entre l’Asie et l’Océanie, et seul État insulaire du Pacifique membre de l’institution, la PNG doit accueillir le sommet de l’APEC du 12 au 18 novembre 2018, avec le tiers du financement de cet événement assuré par l’Australie. La PNG est de plus en plus insérée dans le monde asiatique, en particulier avec la Chine. Lors de son voyage à Pékin en juin 2018, le Premier ministre Peter O’Neill a signé la One Belt, One road Initiative, le projet de nouvelles routes de la soie mené par la Chine, et poursuit les négociations pour un accord de libre-échange entre les deux pays. La Chine s’est insérée dans le monde pacifique à partir des décennies 1970-1980 dans le cadre de la lutte pour la reconnaissance internationale entre Pékin et Taipei et a financé certains projets d’infrastructures dans le pays à la fin des années 2000, comme le Palais des sports de Port-Moresby et, plus récemment, le grand centre de convention qui accueillera le sommet de l’APEC, dans le cadre de « la diplomatie du carnet de chèques ». La Chine est devenue le principal créancier bilatéral de la PNG, avec une multiplication des prêts dans les dernières années pour défendre ses intérêts économiques. La PNG est le principal bénéficiaire des investissements chinois dans le Pacifique insulaire, dont le Ramu Nickel and Cobalt, près de Madang (Mine Kurumbukari), un des plus ambitieux sites d’extraction minière dans le pays. La Chine est également mobilisée pour la protection de ses ressortissants, dans une région océanienne qui a connu de nombreuses émeutes antichinoises, notamment à Port-Moresby en mai 2009, avec la mise à sac de la plupart des commerces tenus par des Asiatiques dans la ville. Enfin, dans un contexte tendu entre l’Australie et la Chine, la PNG, comme le Vanuatu, est au cœur des supputations sur une possible base chinoise dans la région. Plus largement, les intérêts des autres puissances asiatiques, comme le Japon, la Corée du Sud, Singapour ou la Malaisie, s’amplifient en PNG, liés notamment à l’exploitation des richesses minérales, forestières et halieutiques. Port-Moresby est d’ailleurs membre observateur de l’ASEAN, avec un espoir de devenir membre à part entière.
Bougainville 2019 : quel avenir pour le territoire ?
La Papouasie-Nouvelle-Guinée a été présentée en Australie au début des années 2000 comme un possible État failli, entraînant une vague de protestation contre « l’arrogance australienne ». En dépit de la succession de différents partis au pouvoir, le pays reste politiquement assez stable. Il n’a connu qu’un « quasi-coup d’État » en 1997 et une crise constitutionnelle entre décembre 2011 et janvier 2012, entre le Parlement soutenant Peter O’Neill comme nouveau Premier ministre et la Cour suprême ordonnant le retour de Michael Somare, écarté pour raison de santé. O’Neill est parvenu à se maintenir avec un gouvernement de coalition et a été réélu en juillet 2017. La gratuité de l’éducation et des soins médicaux de base a été votée dès les premières années de son gouvernement, en dépit de très fortes difficultés pour rendre ces mesures effectives dans une société majoritairement rurale, centrée sur des cultures de subsistance et d’autoconsommation, et dans le même temps, la privatisation des ressources naturelles et les réformes du statut des terres mettent à mal les liens ancestraux de solidarité. Les tensions sociales sont fortes et le pays est marqué par de graves difficultés de sécurité, en zone urbaine comme en zone rurale. Les très rares zones touristiques sont touchées par cette insécurité comme le Kokoda Trail, chemin de randonnée historique. L’insécurité est encore plus forte dans les principales villes du pays, comme Port-Moresby, Lae ou Madang, gangrenées par les violences urbaines.
Bougainville a également été le théâtre de violences, mais reste un cas unique en Papouasie-Nouvelle-Guinée. L’île est une partie de l’archipel des Salomon, mais lors de l’âge impérial européen, la NeuGuinea-Kompagnie (Compagnie de Nouvelle-Guinée) exploitait cette zone et lorsqu’en 1900 les Îles Salomon furent annexées par les Britanniques, le Nord de l’archipel a été annexé par la Nouvelle-Guinée allemande, puis par l’Australie avec le mandat de la SDN. Une déclaration d’indépendance des Salomon du Nord n’empêcha pas l’intégration de l’île à la PNG au moment de l’indépendance. En 1988, les habitants de Bougainville protestent contre les conséquences environnementales et le peu de retombées économiques locales de la mine de cuivre de Panguna, gérée par l’entreprise australienne Rio-Tinto. Ce conflit se transforma en guerre civile entre la Bougainville Revolutionary Army et l’armée papouanne-néo-guinéenne. À la suite des discussions parrainées par la Nouvelle-Zélande, un accord de paix signé en 2001 (Bougainville Peace Agreement) dans la capitale de l’île, Arawa, a mis un terme à ce conflit séparatiste, qui a fait près de 20 000 morts, soit environ 10 % de la population de la province. Cet accord a permis la création du Gouvernement autonome de Bougainville avec la décision d’organiser un référendum avant 2020, incluant « le choix d’une indépendance séparée ». Celui-ci doit être organisé dans la Région autonome de Bougainville en juin 2019. John Momis, dirigeant historique de Bougainville et président de la région autonome depuis 2010, déclarait en 2013 : « Nous sommes la population indigène de Bougainville, notre terre (…) Nous avons à décider seuls de notre futur, de notre destinée. Aucun étranger ne peut décider pour nous », et rappelait la priorité donnée à cette échéance par les autorités locales, qui pourraient notamment rouvrir la mine controversée de Panguna. Pourtant, à la fin de l’année 2017, le Premier ministre de PNG, Peter O’Neill, remettait en cause l’organisation du référendum en raison des troubles sur l’île, inquiétant notamment l’Australie et la Nouvelle-Zélande, même si pour les principaux voisins, le confort du statu quo apparaît encore préférable à l’inconnu de la décision finale, d’autant que l’indépendance de Bougainville pourrait se faire au profit d’autres acteurs régionaux.
Notes
(1) Senator Stewart’s Papua Act Amending Bill, 1906/5998 (4 pages), File of Papers, Department of External Affairs, National Archives of Australia, Commonwealth of Australia, 1906.
(2) Frank Welsh, Australia, A New History of the Great Southern Land, New York, The Overlook Press, 2004, p. 536.
(3) Geoffrey Bolton (dir.), The Oxford History of Australia, vol. 5, 1942-1988, The Middle Way, Melbourne, Oxford University Press, 1990 (1re éd.), p. 198.
(4) Les budgets mentionnés sont pour 12 mois, mais partagés entre deux années civiles, comme de coutume pour le gouvernement australien.
Légende de la photo ci-dessus : Vue aérienne de Port Moresby, capitale de la Papouasie-Nouvelle-Guinée. De nombreux Papouasiens y sont arrivés à la recherche d’un emploi depuis le début des années 2000, faisant passer la population au-delà des 400 000 habitants (installés principalement à quelques kilomètres de la côte). Avec un taux d’homicides annuel estimé au-delà des 33 pour 100 000 habitants en 2010, c’est l’une des villes les plus violentes au monde. (© Ian Geraint Jones/Shutterstock)
