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Koweït : défis et paradoxes d’une puissance régionale

Monarchie constitutionnelle dotée d’un parlement, le Koweït a pu être présenté comme « l’un des pays les plus libéraux du monde arabe ». Pourtant, The Economist le classait dans la catégorie des régimes autoritaires en 2017. Qu’en est-il à l’orée de l’année 2019, sur le plan social et religieux, comme sur le plan politique ?

H. Abidi : Dire que le Koweït est un État autoritaire n’est pas pertinent. C’est un constat qui ne résiste pas à l’analyse au vu de plusieurs éléments objectifs. Cela ne dispense pas le Koweït de certaines pratiques autoritaires.

Cet État dispose d’une constitution moderne et pluraliste. L’État de droit est relativement garanti. S’ajoute à cela une société civile active et affranchie de la tutelle du pouvoir. Les femmes y jouissent d’une place enviée par les ressortissantes d’autres membres du Conseil de coopération du Golfe. Enfin, la presse koweïtienne est largement supérieure à celle de ses voisins. Le ton libre et la diversité dans les choix éditoriaux sont défendus et protégés. Le Koweït d’aujourd’hui n’est pas celui des années cheikh Abdullah al-Salem al-Sabah [1950-1965, père fondateur de l’État constitutionnel du Koweït], qui espérait la fondation d’un État démocratique, mais il est loin d’être un État autoritaire.

En revanche, les défis sont multiples. La diversité des partis politiques n’a pas réussi à dépasser ou atténuer les clivages sociaux, ni les positions sociales ou les appartenances confessionnelles. Si un certain formalisme démocratique est acquis au Koweït, les questions de citoyenneté, de justice sociale, et le clivage chiite/sunnite demeurent les enjeux réels, sans que des réponses satisfaisantes y soient apportées.

Force est de constater que le découpage électoral, les consignes de vote et les campagnes électorales sont marquées par les questions tribales, des appartenances secondaires et d’ordre économique et social. Le Koweït hésite par exemple à intégrer une partie de sa population dite « bidoune » (« sans nationalité »), les apatrides locaux.

L’âge avancé de l’émir actuel peut être vu comme un signe de vulnérabilité pour un pouvoir qui a préféré embrasser un conservatisme rassurant plutôt que d’entamer un processus de changement, certes risqué, mais indispensable pour préserver l’exception koweïtienne dans la région et consolider les conditions de la continuité et de la stabilité du Koweït. Plusieurs indicateurs relatifs aux sanctions sévères contre des journalistes critiques, des activistes sur les réseaux sociaux et des militants des droits de l’homme témoignent d’une certaine fébrilité au sommet de l’État.

Avec les Émirats arabes unis et le Qatar, le Koweït fait partie des pays qui comptent la plus grande proportion d’immigrants (principalement des hommes) – près de 90 % de la population adulte totale. La condition de ces travailleurs étrangers est régulièrement dénoncée par les ONG de défense des droits de l’homme. A-t-on observé certaines améliorations dans ce domaine ? Dans quelle mesure cette situation démographique particulière pourrait-elle constituer un facteur de tensions internes ?

Quand il s’agit des monarchies du Golfe, il est difficile de tenir des statistiques fiables sur le nombre exact de personnes étrangères, leur origine et leur position, ainsi que le nombre d’années passées en tant qu’expatrié. Nombreux sont les chercheurs qui se réfèrent aux registres des ministères du Travail et des consulats dont sont originaires les ressortissants étrangers. Ce qui est certain, c’est qu’à l’instar des monarchies pétrolières, le Koweït fait face à une présence étrangère très importante, qui représente plusieurs défis.

Le premier concerne les limites des réformes sur les droits des étrangers, principalement des ouvriers. Malgré les dispositions récentes, leur situation reste vulnérable. Certes, dans une large mesure, les travailleurs étrangers sont désormais autorisés à changer d’employeur sans l’accord du premier garant, mais la protection juridique de la présence étrangère ne fait pas encore partie des priorités. En 2015, le Parlement a adopté une loi accordant aux travailleurs domestiques le droit à une journée de repos hebdomadaire et à 30 jours de congés annuels payés.

En 2016 et 2017, le ministère de l’Intérieur a publié les règlements d’application de cette loi. Cependant, la Loi nationale sur le travail n’établit pas de mécanismes de contrôle de mise en œuvre, tels que l’inspection visant à déterminer les conditions de travail à domicile et les sanctions pour les employeurs. Selon le rapport 2017 de Human Rights Watch sur le Koweït, « les travailleurs migrants demeurent vulnérables aux abus, au travail forcé et à la déportation en raison d’irrégularités mineures, notamment de violations de la circulation ou de “fuite” de chez l’employeur ».

Le deuxième défi est socio-économique. L’État rentier s’est appuyé sur la contribution de la main-d’œuvre étrangère sans mettre en place parallèlement une politique de valorisation des ressources locales. Faute de formation universitaire et professionnelle en adéquation avec les besoins du pays, la société koweïtienne est tributaire de l’apport des étrangers dans tous les domaines. Mais les étrangers redoutent déjà les conséquences de la mauvaise conjoncture économique liée à la baisse des prix du pétrole sur leur statut et sur leur avenir.

Contournant les règles traditionnelles de succession au Koweït, l’actuel émir cherche à transmettre le pouvoir à son fils, Nasser al-Sabah [1948-], nommé en décembre 2017 vice-Premier ministre et ministre de la Défense, une ascension éclair qui n’est pas sans rappeler celle d’un Mohammed ben Salmane en Arabie saoudite. Comment la succession s’annonce-t-elle ? Le Koweït est-il susceptible de verser dans des luttes de pouvoir déstabilisatrices à la mort de l’émir en fonction ?

Nous sommes loin de la configuration saoudienne. Contrairement à Riyad, le Koweït dispose de certaines institutions ou de figures politiques qui ont fait leurs preuves en situation de crise. Néanmoins, le scénario de l’ascension rapide du fils de l’émir rappelle effectivement celle de Mohammed ben Salmane. Cheikh Nasser a été promu, sans expérience, ministre de la Défense et vice-Premier ministre. Compte tenu de l’état de santé de l’émir (bientôt 90 ans), Nasser al-Sabah a deux atouts considérables : le soutien de son père, très respecté par la famille régnante, et une perception positive auprès des Koweïtiens. Mais cheikh Nasser (70 ans) est lui aussi souffrant depuis un certain temps, ce qui l’oblige à s’absenter régulièrement, et peu d’informations circulent à son sujet.

L’émir actuel est la seule personnalité en mesure d’organiser des arbitrages au sein des clans et factions de la famille régnante, ce qui laisse planer de nombreuses incertitudes sur « l’après ». Son fils, théoriquement, dispose d’une voie toute tracée pour devenir prince héritier. Cheikh Nasser est convaincu que l’avenir de la famille Al-Sabah réside dans une monarchie constitutionnelle et que le long règne de son père affaiblit considérablement le réservoir de sympathie et de popularité des Al-Sabah. Il est vrai que cheikh Sabah al-Ahmad al-Sabah a gelé les conflits et les ambitions des prétendants au pouvoir politique et économique sans s’engager sur le fond des divergences. Ainsi, son successeur aura la lourde tâche de trancher dans le vif ou de gérer le statu quo. La succession est organisée, mais son succès dépend des acteurs de cette transition. C’est pourquoi les chancelleries occidentales sont très attentives aux manœuvres princières pour éviter au Koweït des turbulences politiques et sécuritaires qui pourraient avoir des conséquences internes et externes. D’autant plus que le voisin saoudien entend peser sur les modalités de la transition. Pour Riyad, la force du CCG passe par le fait qu’un maximum de ses membres soient favorables à son leadership.

D’où l’intérêt pour le royaume wahhabite de maintenir son influence sur la politique koweïtienne, d’autant plus que les deux pays sont censés coopérer pour l’exploitation pétrolière des gisements situés dans la « Zone neutre », ancien territoire disputé à la frontière entre les deux États – alors que la production est à l’arrêt depuis trois ans en raison des tensions récurrentes entre Koweït et Riyad. Enfin, l’Arabie saoudite surveille de près l’évolution de la mouvance des Frères musulmans au Koweït. L’Irak, ayant un contentieux historique avec son voisin, qui a produit une relation en dents de scie, n’est pas insensible aux orientations du futur émir.

Dans la crise qui oppose l’Arabie saoudite et le Qatar depuis 2017, le Koweït se présente comme le médiateur au sein du Conseil de Coopération du Golfe (CCG), bien que son impossibilité à trouver des pistes de sortie de crise fasse également apparaître les limites de son pouvoir de médiation. D’où le Koweït tire-t-il la légitimité pour endosser ce rôle de médiateur ? Quelle est aujourd’hui la mesure de l’influence du Koweït au sein du CCG et, plus généralement, dans la région ?

L’émir du Koweït est fier quand ses pairs dans le monde arabe l’appellent « le cheikh ou l’émir de la diplomatie arabe ». L’homme a passé un temps record en qualité de ministre des Affaires étrangères. Dès 1965, quatre ans après l’indépendance du pays, la diplomatie du Koweït s’est distinguée par la ferme volonté de se rendre utile dans un conflit houleux, celui qui opposa le grand voisin, l’Arabie saoudite, à l’Égypte.

Depuis lors, l’émirat est intervenu dans plusieurs conflits au sein du monde arabe et au-delà. C’est l’invasion par l’Irak de Saddam Hussein en 1990 qui a mis fin à ses ambitions de devenir un acteur incontournable de médiation dans la région. En effet, la guerre avec l’Irak et les suites de l’opération « Tempête du désert » ont contraint le Koweït à remanier complètement sa politique nationale et étrangère pour se consacrer à la reconstruction. Pire, tétanisé par les effets de l’occupation, le Koweït entame un décompte de ses bons et faux amis : ceux qui ont rejoint la coalition en sa faveur et ceux qui ont soutenu l’Irak.

Au lendemain de la libération du Koweït, la diplomatie se réoriente vers les questions de voisinage et celles qui relèvent du Conseil de coopération du Golfe. Comment assurer la sécurité de l’émirat ? Comment pacifier les relations avec ses voisins et comment engager de nouvelles solidarités ? Ce sont les priorités du Koweït jusqu’à ce jour.

La médiation koweïtienne dans la crise qui secoue le CCG obéit à une double dynamique : préserver les acquis de l’intégration régionale pour éviter l’effondrement d’une institution utile à la sécurité du Koweït lui-même, et contenir les conséquences de la crise qui oppose Doha au Quartet (Arabie saoudite, Émirats arabes unis, Égypte et Bahreïn) afin de ne pas fragiliser l’équilibre koweïtien interne. Des engagements globalement atteints en 2014 : les efforts de l’émir du Koweït lors de cette première crise survenue entre le Qatar et l’Arabie saoudite, le Bahreïn et les Émirats arabes Unis après un retrait unilatéral de leurs ambassadeurs avaient abouti à une réconciliation – hélas de courte durée ! Mais, devant l’intransigeance des parties au conflit, il était illusoire de continuer la médiation sans renoncer définitivement à l’effort diplomatique de son émir. Les offres de services diplomatiques émanant de plusieurs États européens et même de Washington ont convaincu le Koweït de mettre en veilleuse ses tentatives de résolution.

L’influence du Koweït au sein du CCG est déclinante depuis l’apparition d’un axe Riyad-Abou Dhabi, très impliqué dans des crises régionales sans nécessairement chercher le consensus du Conseil. Le Koweït, s’il n’a pas boudé la demande saoudienne de rejoindre la « coalition arabe » engagée au Yémen, a cherché à ménager sa « neutralité positive » exprimée dans ses efforts de médiation avec les Houthis et dans la crise avec le Qatar. Le problème est que le Koweït ne s’est pas libéré de la dette envers Riyad, qui remonte au soutien saoudien dans la création d’une coalition militaire face à l’invasion de l’Irak. Cette séquence politique rétrécit la marge de manœuvre diplomatique du Koweït quand la grande sœur saoudienne est en question. Depuis, les ambitions diplomatiques koweïtiennes sont en baisse. 

L’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) a décidé début décembre d’une réduction concertée de la production de pétrole de ses pays membres (sauf l’Iran) et alliés pour contrer la chute des prix brutale observée depuis cet automne. Dans quelle mesure l’économie du Koweït est-elle affectée ? À quel point est-il dépendant de ses ventes de pétrole ?

Les changements drastiques des prix du pétrole conduisent à de grandes fluctuations de l’économie du Koweït. La dernière et éphémère reprise des prix pétroliers n’a pas changé la donne. En effet, le Koweït s’attend à un autre déficit budgétaire pour l’exercice 2018/2019, de 17 milliards de dollars (environ 17,5 % du PIB), son quatrième déficit annuel successif. Le gouvernement a été contraint de financer le dernier déficit en retirant ses réserves, d’un montant d’environ 600 milliards de dollars, en plus d’émettre des obligations.

Nul doute que sa politique au sein de l’OPEP est tributaire de ses liens avec Riyad. Par conséquent, le Koweït ne conduira pas une politique révolutionnaire pour une réduction de l’offre ou en faveur d’une augmentation sans l’aval de la grande sœur.

Pour favoriser la diversification de son économie, le pays a lancé, en mars 2018, un mégaprojet d’investissement dénommé « Northern Gulf Gateway » (la porte du Nord du Golfe), qui doit apporter 220 milliards de dollars au PIB national. Quels sont les contours et les différents enjeux de ce programme pour le pays ?

Le vice-Premier ministre et ministre de la Défense cheikh Nasser Sabah al-Ahmad al-Sabah est le promoteur de ce projet. Son père, l’émir actuel, n’est pas étranger à cette initiative. Conscient des limites de son économie sur le plan de la compétitivité et de la dépendance à l’égard des hydrocarbures, le gouvernement koweïtien a entrepris un grand plan de développement économique intitulé « Kuwait Vision 2035 », dont le projet Northern Gulf Gateway en lien avec la Belt and Road Initiative chinoise est un élément phare. L’objectif de cette « Vision 2035 » est d’accroître l’investissement étranger direct, de simplifier les formalités pour les entreprises étrangères afin de stimuler la création d’emplois et enfin de relancer les cotations d’entreprises à la Bourse du Koweït. Le gouvernement koweïtien veut supprimer toutes les entraves administratives pour encourager les investisseurs étrangers à investir massivement dans le pays. Ces projets de changements ont déjà reçu le soutien massif du secteur privé et montrent que la « vision du Koweït 2035 » est prometteuse.

Par ailleurs, c’est au secteur privé que revient la charge de mener la transition vers une économie non pétrolière et de réduire la masse salariale qui pèse sur le secteur public. La sortie programmée du « tout pétrole » exige de nouvelles options. C’est pourquoi le Koweït cherche à réorienter sa vision vers la création d’un centre financier et commercial mondial pour attirer et consolider la part des investissements nationaux et étrangers, avec le projet « Silk City » ou « Madinat al-Harir ». Le Koweït espère ainsi devenir un hub mondial pour les investissements et une nouvelle destination de tourisme. Il s’agit vraiment du plus grand projet offshore dans le monde. Il est situé dans la zone « Al-Sabyeh », au nord-est de la province, sur une superficie de 250 kilomètres carrés. Sa construction devrait durer 25 ans, pour un coût estimé à environ 86 milliards dollars, selon des sources locales. Les sept complexes prévus, qui incluent des bureaux, des installations et infrastructures diverses, des hôtels, des restaurants et l’une des plus hautes tours au monde, de 1001 mètres (250 étages), devraient accueillir à terme environ 700 000 personnes. Le projet va de pair avec la construction du « Jaber Causeway », destiné à relier la zone franche à, notamment, l’autre côté de la baie de Koweït, et qui sera bientôt l’un des plus longs ponts au monde – il devrait être inauguré dans les premiers mois de 2019. Avec ce projet « Vision 2035 », le Koweït est décidé non seulement à rattraper son retard pour rejoindre Dubaï et Doha, mais aussi à devenir une économie émergente parmi les grandes.

Premier acheteur d’armes françaises en 2017, le petit émirat koweïtien reste toutefois beaucoup plus proche de Washington que de Paris. Quels sont les soutiens internationaux du Koweït et comment parvient-il à les articuler ?

Les officiels koweïtiens le rappellent à chaque invité français : ils sont fiers d’avoir une Constitution inspirée de la Constitution française. Au-delà de cette proximité somme toute significative, la France a soutenu militairement et sur le plan diplomatique le Koweït dans sa guerre contre l’occupation irakienne. Les deux pays sont liés par un accord de défense commune et des exercices militaires communs sont organisés dans la région. Les achats militaires placent le Koweït en bonne position parmi les clients réguliers dans le marché de l’armement. Mais les relations avec Washington et Londres sont des relations historiques et personnelles. L’engagement sans faille de George Bush père lors de l’invasion irakienne du Koweït a scellé un pacte entre les deux États. Les États-Unis assurent la sécurité de l’émirat et celle de la famille Al-Sabah depuis l’indépendance du pays. C’est pourquoi Washington est consulté dans les affaires de succession et veille de loin sur les orientations de la politique étrangère. Mais cette tutelle américaine offre une marge de manœuvre confortable à l’émir dans sa politique étrangère. Cette dernière est soumise en revanche aux contraintes du CCG et notamment de l’Arabie saoudite. L’Iran et l’Irak constituent le deuxième cercle de l’action diplomatique prioritaire.

Le « prestige » arabe et international du Koweït repose sur sa neutralité positive et sur sa capacité financière. Le Koweït dispose de plusieurs fonds et organismes dédiés à l’aide extérieure au profit des États arabes, africains, musulmans et au-delà. Sa contribution financière sous forme de crédits ou de donations lui confère une acceptabilité internationale et une perception positive. C’est pourquoi l’émirat tient à la stabilité négociée du marché pétrolier.

Compte tenu de vos séjours réguliers au Koweït, d’où viendront selon vous les principales difficultés de l’émirat dans les années à venir ?

Cheikh Sabah al-Ahmad al-Sabah dispose d’une marge de manœuvre suffisante dans sa gestion politique et pour les arbitrages qu’il doit mener, que ce soit au sein de la famille ou des partis politiques et courants qui dominent la scène koweïtienne, des salafistes jusqu’au libéraux.

Mais le discours de l’Émir sur la crise du Golfe, le 24 octobre 2017 à l’occasion de l’ouverture de la session parlementaire de l’Assemblée nationale koweïtienne, constitue un tournant dans la politique nationale et étrangère du pays. Pour la première fois, cheikh Sabah al-Ahmad al-Sabah a fait part de son inquiétude face à une crise qui risque de durer. Le temps lui a donné raison. Il semble que la crise qui secoue les monarchies du Golfe n’est pas près de trouver une issue venant de l’intérieur du CCG. Alors que, fort d’une grande expérience diplomatique, l’Émir est considéré comme le mieux placé pour résoudre cette crise, les mots prononcés devant le Parlement dénotent sa lassitude au vu de l’impasse et des limites de sa mission. Il dispose alors déjà de suffisamment d’éléments pour mettre en garde ses sujets ainsi que les États voisins devant les conséquences désastreuses du boycott contre le Qatar sur l’intégration régionale et sur la légitimité des familles régnantes.

Dans cette crise, le pire est arrivé : la destruction du lien social, les relations familiales et tribales qui ont fait la force des sociétés du Golfe. Le deuxième constat de l’Émir concerne la cohésion nationale : il est conscient que les turbulences régionales peuvent affecter sa stabilité interne. Les menaces qui pèsent sur l’ensemble régional conduisent ainsi le pays à revisiter ses options en matière de défense et de politique étrangère. Depuis lors, le renforcement de la coopération militaire avec le Royaume-Uni à la suite d’un malentendu avec Riyad ravive les tensions et conforte l’Émir dans sa volonté d’apaisement et de conserver sa neutralité dans une région plus incertaine que jamais.

Propos recueillis par Nathalie Vergeron,le 13 décembre 2018.

Légende de la photo ci-dessus : L’émir du Koweït Sabah al-Ahmad al-Sabah, en fonction depuis le 29 janvier 2006. Dans le système politique à la fois monarchique et parlementaire de ce petit pays coincé entre Irak, Arabie saoudite et golfe Persique (avec l’Iran sur la rive opposée), l’émir et la famille Al-Sabah s’efforcent de rester le ciment national d’une société majoritairement sunnite, mais qui compte 30 % de chiites. (© Shutterstock/Drop of Light)

Article paru dans la revue Diplomatie n°96, « BREXIT : 90 jours avant la fin d’un monde », janvier-février 2019.

Hasni Abidi, Moyen-Orient : le temps des incertitudes, Paris, Erick Bonnier éditions, 22 mars 2018, 192 p.

À propos de l'auteur

Hasni Abidi

Hasni Abidi

Politologue, spécialiste du monde arabe, directeur du Centre d’études et de recherche sur le monde arabe et méditerranéen (CERMAM) à Genève et chargé de cours au Global Studies Institute de l’Université de Genève.

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