L’Union européenne : une puissance agricole aux pieds d’argile

C’est pourquoi, face à une érosion de leur compétitivité et à une remise en cause de leur rôle de stockeur en dernier ressort, les États-Unis ont engagé un bras de fer avec l’Europe qui conduira à inscrire le dossier agricole au programme des négociations du GATT avec le lancement du cycle de l’Uruguay Round en 1986. Il s’agira alors de définir une discipline internationale en matière de politiques agricoles pour éviter les stratégies non coopératives visant à déstabiliser les marchés internationaux, et en particulier de mettre un terme aux subventions à l’exportation européenne. L’Accord agricole du Cycle de l’Uruguay (AACU) adopté en 1994 à Marrakech, constitue depuis lors la doctrine agricole de l’OMC.

La PAC dut se soumettre à cette nouvelle discipline multilatérale et en fut transformée. Bien que l’argument d’une contrainte extérieure provenant de l’OMC continue d’être servi aux agriculteurs pour justifier la trajectoire de réformes qu’a subie la PAC depuis 1992, l’influence de l’UE dans la définition de la doctrine de l’OMC a été centrale et lui a permis de consolider sa puissance par des règles largement à l’avantage de ses intérêts exportateurs. Alors que face à la surproduction européenne, la solution de contrôler les volumes de production par des quotas comme dans le lait en 1984 apparaissait comme une alternative intéressante, ce type d’instrument, qui risquait de limiter le potentiel d’exportation, a été par la suite abrogé. Le choix de baisser les prix communautaires pour les aligner sur les prix internationaux en démantelant les outils de régulation des marchés européens favorisait la compétitivité de l’agro-alimentaire, et les subventions apparues en 1992 compensaient socialement les agriculteurs. De plus, l’UE et les quelques pays à la table de la négociation de l’AACU se sont arrogés des plafonds maximums de soutien interne très confortables : c’est-à-dire que ces pays ont été très peu contraints pour mettre en place des subventions directes pour leurs agriculteurs, contrairement aux autres pays devenus membres de l’OMC a posteriori. Enfin, les États-Unis et l’Europe ont établi le principe du découplage des subventions, comme une sorte de martingale des politiques agricoles.

Le découplage des aides, une martingale remise en cause

Le principe du découplage des subventions agricoles repose sur un constat juste et une hypothèse fausse. Le constat est que si l’on accorde des subventions pour soutenir le revenu des agriculteurs en proie à une crise de surproduction mais que les montants de subventions sont calculés sur les volumes produits, les pouvoirs publics aggravent la crise qu’ils souhaitent traiter en incitant les producteurs à produire plus pour percevoir davantage d’aides. De ce constat est issu le principe de « découpler les soutiens de la production » pour supprimer cette incitation en versant les aides indépendamment de la production. Dès lors, on a pensé qu’en découplant les subventions, on allait progressivement réduire la surproduction et permettre ainsi aux marchés de se rééquilibrer et aux prix de revenir à leur niveau d’équilibre. Et c’est donc là le talon d’Achille de cette martingale : elle repose sur l’hypothèse que les marchés agricoles sont efficients, alors qu’ils sont structurellement instables.

La doctrine agricole de l’OMC a donc consisté à pousser à la suppression des outils de régulation et de stabilisation des marchés agricoles considérés comme des sources de distorsion préjudiciables à la concurrence. Le stockage public a ainsi été banni alors même qu’il constitue la pierre angulaire des politiques de sécurité alimentaire de nombreux pays en développement et de grands émergents comme l’Inde et la Chine.

Les règles de l’OMC qui visent in fine à laisser s’exprimer la volatilité des marchés agricoles et à verser des subventions découplées, sont surtout adaptées aux pays riches où la population agricole est peu nombreuse et où la part de l’alimentation dans le budget des ménages est faible (moins de 15 % dans les pays de l’OCDE), rendant la volatilité des prix agricoles indolore pour la sécurité alimentaire.

La crise alimentaire de 2007/2008 marque la perte de crédibilité de l’agenda de l’OMC en matière agricole, dont l’UE est le principal – voire l’ultime – soutien. Alors que la discipline multilatérale visait à supprimer les régulations nationales et à découpler les aides pour faire baisser la production mondiale et faire remonter les prix internationaux, les flambées des prix ont révélé à nouveau l’extrême volatilité des marchés internationaux soumis en période d’insécurité alimentaire à différents phénomènes spéculatifs. L’idée que les échanges internationaux étaient le meilleur moyen pour assurer la sécurité des approvisionnements, sans un minimum de coopération à visée stabilisatrice, a alors volé en éclat. Tout comme le cycle de Doha, qui dès 2008 vit l’affirmation des grands émergents dans la défense de leurs politiques agricoles et alimentaires fondées sur des protections douanières et des stocks publics pour stabiliser leurs marchés domestiques.

La puissance agricole de l’UE s’est donc construite sur des bases fragiles : il est pour elle plus que délicat de justifier que le budget de la PAC n’a pas d’effets sur la production et les échanges alors que ses aides comptent pour plus de 50 % dans les revenus des agriculteurs européens. Certes, la trajectoire de réformes de la PAC lui a permis de s’engager à ne plus avoir recours aux subventions à l’exportation au sommet de Nairobi en 2015. Pourtant, même converties en aides découplées conditionnées aux respects de contraintes environnementales minimales, il est difficile de contester l’idée que la PAC sous sa forme actuelle correspond à l’institutionnalisation d’un dumping généralisé où l’on subventionne des agriculteurs pour approvisionner l’agro-alimentaire avec une matière première en dessous des coûts de production.

Aussi, l’histoire retiendra peut-être que le coup de grâce sera venu des États-Unis, qui ont mis au jour les contradictions de la puissance européenne. Il s’agit de l’affaire des olives de table espagnoles, où, en juillet 2018, les États-Unis ont confirmé la mise en place de droits de douanes anti-dumping sur la base d’une analyse montrant que le prix d’entrée des olives sur leur territoire était inférieur aux coûts de revient, mettant ainsi en évidence l’effet de dumping des aides découplées européennes pourtant considérées comme respectant les règles de l’OMC. En pleine guerre commerciale entre les États-Unis et la Chine, la position de l’UE s’en trouve singulièrement déstabilisée : la figure du bon élève de l’OMC est en train de laisser la place à celle d’un cynisme qui bloque toute remise en cause de règles trop à son avantage, au risque de contribuer un peu plus au désordre du multilatéralisme. Véritable colosse aux pieds d’argile, la puissance agricole de l’UE va devoir réinventer un projet politique acceptable pour avoir voix au chapitre dans la définition d’un nouvel ordre agricole international.

Les principaux producteurs agricoles européens
1. Exportateurs de produits alimentaires
2. Position de l’UE dans le marché mondial de produits alimentaires

Notes

(1) Lire notamment Y. Petit, La PAC au cœur de la construction européenne (La Documentation Française, 2016) ainsi que S. Thoyer et J.-C. Bureau, La Politique agricole commune (La Découverte, coll. « Repères », 2014).

(2) Cf. P. Buhler, La puissance au XXIe siècle : les nouvelles définitions du monde, Paris, CNRS éditions, 2011.

(3) La position par marché rapporte le solde commercial d’un pays dans un produit au commerce mondial de ce produit, ratio exprimé en pourcentage.

(4) L’érosion de la compétitivité de l’agriculture américaine est toutefois et surtout imputable à la politique budgétaire et monétaire menée durant le premier mandat de Ronald Reagan, politique ayant conduit à une surévaluation du dollar qui fut préjudiciable aux exportations de produits agricoles et alimentaires.

Légende de la photo ci-dessus : En 2016, l’Union européenne était la première puissance agricole mondiale avec une production totale de 405 milliards d’euros. Selon les statistiques d’Eurostat, sept États membres représentaient environ les trois quarts de la production agricole totale de l’UE avec sur le podium : la France (18 %), suivie de l’Allemagne (14 %) et de l’Italie (13 %). (© Shutterstock/Mariusz Szczygiel)

À propos de l'auteur

Thierry Pouch

Thierry Pouch

Économiste, chef du service Études, références et prospective aux Chambres d’agriculture de France, chercheur associé au Laboratoire Regards de l’Université de Reims Champagne-Ardenne et membre de l’Académie d’agriculture de France.

À propos de l'auteur

Frédéric Courleux

Frédéric Courleux

Agroéconomiste, directeur des études d’Agriculture Stratégies.

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