Les réalités parallèles de la politique étrangère de Donald Trump 

Dépourvu de l’expérience nécessaire pour superviser le travail de ses conseillers (12), Trump ne peut pas garantir qu’un habile manipulateur bureaucratique comme Bolton l’empêchera de réorienter la politique étrangère dans la direction qu’il souhaite. À bien des égards, ses conseillers disposent toujours de la marge de manœuvre nécessaire pour livrer des versions édulcorées des politiques du Président.

Néanmoins, ils doivent procéder avec prudence et éviter de contredire publiquement leur patron pour ne pas subir l’opprobre de Trump ou pire, se voir montrer la porte dans la disgrâce (13). Trump ne semble exercer un réel ascendant que sur Patrick Shanahan, secrétaire à la Défense par intérim, qui s’avère bien plus docile que son prédécesseur. Ainsi, deux réalités coexistent : la politique étrangère de la rupture souhaitée par Trump et celle inspirée des idées néoconservatrices dont s’abreuvent les conseillers qui détiennent les clés du processus d’élaboration des politiques, comme Bolton et Pompeo (14). La révolution en matière d’affaires extérieures promise par le Président peut paraître bien lancée, si on se fie seulement à son fil Twitter et à ses discours. Encore une fois, il existe une réalité parallèle de la politique étrangère qui est bien moins reluisante pour le Président.

Un changement essentiellement rhétorique… jusqu’à présent

Quelles sont les conséquences de cette gestion défaillante du processus de formulation de la politique étrangère sur l’implication des États-Unis à l’international ? En se comportant de manière erratique, en assumant son inexpérience et son imprévisibilité, le Président ne se donne pas les moyens de ses ambitions, c’est-à-dire l’établissement d’une véritable politique étrangère transactionnelle qui prioriserait les intérêts de Washington au détriment de ceux de ses alliés et partenaires. Après avoir franchi le cap du mi-mandat, le chamboulement systématique de la politique extérieure promis par le Président se fait toujours attendre. À ce titre, les deux premières années de sa présidence ont été marquées par un « degré surprenant de stabilité » (15). Outre le retrait unilatéral du pacte sur le nucléaire iranien et du Partenariat Trans-Pacifique, Donald Trump ne peut se vanter que d’avoir instauré un changement rhétorique de la politique extérieure du pays. Sur bien des dossiers, Trump a dû se contenter de semer l’incertitude et inquiéter les alliés traditionnels sans toutefois atteindre les résultats escomptés.

En plus de négliger l’expertise de son appareil de sécurité nationale, Trump mène une diplomatie personnalisée parfois audacieuse, souvent risquée et presque toujours déstabilisatrice. Le Président offense les pays alliés, remet en question l’utilité de piliers de l’architecture sécuritaire des États-Unis – au premier chef l’OTAN – et se rapproche d’hommes forts, de Brasilia à Manille, en passant par Riyad. Or, pour l’instant, plusieurs de ces affronts rhétoriques pourraient être renversés assez aisément par un.e autre occupant.e du bureau Ovale. Reste à voir si ces avanies laisseront ou non des cicatrices profondes à Berlin, Londres, Ottawa et Paris, qui ont été la cible des foudres de la Maison-Blanche. De manière générale, Trump prend des risques superflus qui viennent ternir son image et celle des États-Unis. Par exemple, en discutant avec le président russe Vladimir Poutine sans être accompagné d’un preneur de notes, Trump s’expose à du chantage potentiel de la part du Kremlin et vient alimenter les théories voulant qu’il soit un agent à la solde des Russes. Dans de rares cas, le style Trump génère des occasions inattendues de s’attaquer à des problèmes qui semblaient jusqu’à récemment insolubles. Néanmoins, en acceptant de rencontrer Kim Jong-Un à Singapour en juin 2018 malgré un déficit d’expertise sur la région au Département d’État, il a offert une légitimité en tant que puissance nucléaire à Pyongyang sans rien obtenir en retour. Leur deuxième rencontre à Hanoï est venue confirmer qu’au-delà du symbolisme de la poignée de main Trump-Kim, l’« art de la négociation » était aussi soumis à la complexité des pourparlers sur le nucléaire nord-coréen à laquelle se sont heurtées les administrations précédentes. Le style Trump a aussi permis de lancer un processus de négociations commerciales avec la Chine, au coût d’une guerre tarifaire qui a placé un fardeau considérable sur les producteurs agricoles et consommateurs américains. Bien que le commerce international soit le seul enjeu sur lequel Trump semble guidé par une idéologie cohérente depuis les années 1980 (16), les résultats se font ici aussi attendre. Les renégociations d’accords de libre-échange avec la Corée du Sud, de même qu’avec le Canada et le Mexique, nous ont appris que Trump peut se contenter de modestes modifications du statu quo pour obtenir un nouveau pacte portant sa griffe. Enfin, l’approche bilatérale que privilégie Trump en diplomatie n’offre qu’un levier limité sur la puissance chinoise dont dépend l’économie des États-Unis, surtout en l’absence d’une stratégie articulée pour guider la compétition stratégique dans laquelle s’engage Washington avec Pékin (17).

Même si le grand bouleversement promis lors de la campagne de 2016 tarde à se matérialiser, l’approche singulière du président républicain en matière de formulation des politiques et d’exercice de la diplomatie a engendré son lot de conséquences. Les réalités parallèles de la politique extérieure formulées par le Président et ses conseillers accentuent le caractère imprévisible du comportement de la puissance américaine. Ce constat soulève une question fondamentale : quelle est la valeur des promesses et menaces formulées au nom des États-Unis par un président imprévisible qui n’hésite pas à contredire ses subordonnés, et à se contredire lui-même ? De l’avis de plusieurs, le style Trump érode la crédibilité des États-Unis, car autant ses alliés que ses rivaux se demandent si le pays tiendra parole (18). Pour l’heure, rien n’indique que le Président modifiera ses méthodes de travail pour exercer un meilleur contrôle sur ses conseillers et conduire une politique extérieure plus cohérente. Au contraire, Trump semble être plus à l’aise que jamais dans son rôle de perturbateur-en-chef, autant à la Maison-Blanche qu’à l’international. Avec des dossiers cruciaux sur la table en 2019 – négociations commerciales avec la Chine, crise politique au Vénézuéla, pourparlers sur le nucléaire nord-coréen, escalade des tensions entre l’Inde et le Pakistan et renouveau de la course aux armements avec Moscou –, il est difficile de voir comment un Président récalcitrant, malgré toute sa confiance en soi, atteindra ses objectifs ambitieux. L’échéance électorale de 2020 compliquera davantage cet exercice et motivera sans doute Trump à promouvoir sa propre réalité de la politique extérieure américaine – avec ou sans résultats à l’appui.

Notes

(1) « Full text : Donald Trump 2016 RNC draft speech transcript », Politico, 21 juillet 2016 (https://​politi​.co/​2​z​p​K​rZU).

(2) Hal Brands, « The Unexceptional Superpower : American Grand Strategy in the Age of Trump », Survival, 59(6), 2017, p. 7-40.

(3) Randall Schweller, « Three Cheers For Trump’s Foreign Policy », Foreign Affairs, 97(5), 2018, p. 113-143.

(4) John P. Burke, « Struggling with Standard Order : Challenges and Performance of the Trump National Security Council System », Presidential Studies Quarterly, 48(4), 2018, p. 640-666.

(5) James P. Pfiffner, « The Contemporary Presidency : Organizing the Trump Presidency », Presidential Studies Quarterly, 48(1), 2018, p. 153-167.

(6) Luis Da Vinha, « Competition, Conflict, and Conformity : Foreign Policy Making in the First Year of the Trump Presidency », Presidential Studies Quarterly, 4 janvier 2019.

(7) Dion Nissenbaum, « John Bolton Energizes Trump’s Agenda – and His Own », The Wall Street Journal, 18 novembre 2018.

(8) James Mann, « The Adults in the Room », The New York Review of Books, 26 octobre 2017.

(9) Thomas Wright, « Trump’s Foreign Policy is No Longer Unpredictable », Foreign Affairs, 18 janvier 2019 (https://​fam​.ag/​2​N​G​6​G4I).

(10) Traduction libre : « Remarks to the World Economic Forum », U.S. State Department, 22 janvier 2019 (https://​bit​.ly/​2​B​1​M​d5o).

(11) « Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Administration’s Policies in Latin America », The White House, 2 novembre 2018 (https://​bit​.ly/​2​H​g​C​7BJ).

(12) Elisabeth N. Saunders, « No Substitute for Experience : Presidents, Advisers, and Information in Group Decision Making », International Organization, 71(S1), 2017, p. S219‑S247.

(13) Jacob Heilbrunn, « Donald Trump’s Real Foreign Policy Has Arrived », The National Interest, 9 février 2019 (https://​bit​.ly/​2​S​J​I​gbJ).

(14) Stephen Wertheim, « Return of the Neocons », The New York Review of Books, 2 janvier 2019 (https://​bit​.ly/​2​C​7​L​eky).

(15) Eliot A. Cohen, « America’s Long Goodbye », Foreign Affairs, 98(1), 2018, p. 138-146.

(16) Dion Nissenbaum, « John Bolton Energizes Trump’s Agenda – and His Own », The Wall Street Journal, 18 novembre 2018.

(17) Maria Oliva, « Trump and China : Much Ado About Nothing », in Mara Oliva et Mark Shanahan (dir.), The Trump Presidency : From Campaign Trail to World Stage, New York, Palgrave Macmillan, 2019, p. 227-247.

(18) Keren Yarhi-Milo, « After Credibility », Foreign Affairs, 97(1), 2018, p. 68-77.

Légende de la photo en première page : Le 11 mars 2018, le secrétaire d’État américain Rex Tillerson (à gauche) rencontre le président du Kenya à Nairobi, lors de sa tournée africaine. Deux jours plus tard, il apprenait via un tweet de Donald Trump qu’il allait être remplacé à la tête de la diplomatie américaine par Mike Pompeo, qui occupait jusque-là le poste de directeur de la CIA. Qualifié de « bête comme ses pieds » et « flemmard comme tout », Rex Tillerson avait notamment profité de sa tournée africaine pour tourner la page de la polémique des « pays de merde », une remarque choquante de Donald Trump visant entre autres plusieurs États africains et qui avait déclenché une indignation mondiale. (© State Department)

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