Les pays nordiques : une unité en trompe-l’œil

Les pays de l’aire nordique partagent une longue histoire, une culture et des valeurs qui font de cette région un espace pouvant sembler homogène. L’étude des politiques extérieures de chacun des États révèle pourtant qu’ils choisissent rarement des options stratégiques identiques. Nous interprétons ce constat à l’aide de la théorie réaliste comme la priorité de chaque État pour son intérêt propre et nous développons notre argumentaire en montrant que la région est traversée par de nombreux complexes de sécurité au sens de l’École de Copenhague (1). Les États d’une même région n’ont pas les mêmes préoccupations au sein de chaque complexe et cette approche permet de comprendre la structure des interactions régionales à la lumière des spécificités nationales.

L’aire nordique, une région homogène ?

S’intéresser aux pays nordiques (2) impose de déconstruire une première idée préconçue. Il est souvent fait référence à ces pays comme constituant la Scandinavie. Or la Scandinavie est une notion avec peu de consistance géopolitique (3). Création romantique du XIXe siècle, elle recouvre l’idée que les peuples du Nord partagent une culture et un destin communs ; c’est faire abstraction des populations locales des îles (Groenland, Lofoten…) et oublier que la Finlande est un pays de langue finno-­ougrienne et non scandinave. Aussi, préférerons-nous parler d’aire nordique, le Norden repris notamment par Nathalie Blanc-­Noël (4). Une fois cela souligné, il reste que cette région est néanmoins souvent vue comme homogène, les États partageant une histoire commune et, malgré tout, une certaine proximité culturelle. La « marque » nordique ne fait pas de distinction entre les différents pays, comme cela a pu être souligné par exemple lors des séminaires des industriels de défense nordiques (5). Ces pays partagent en outre des caractéristiques communes (démographie, géographie, environnement géopolitique…) qui impliquent des enjeux de sécurité sinon identiques, au moins liés. Pourtant, à regarder en détail les politiques de sécurité nationales, des divergences majeures existent. En dépit de cet environnement partagé, les problèmes sécuritaires (et par conséquent les réponses qui y sont apportées) n’y sont pas homogènes, car ils sont avant tout liés aux intérêts nationaux spécifiques qui s’expriment dans les dynamiques régionales et les différentes aires d’intérêt, au sens de l’École de Copenhague.

Des problématiques partagées

Les pays nordiques partagent le fait d’avoir une population peu nombreuse, une situation géographique à la croisée du monde arctique et de l’aire baltique, aux marches de l’Europe et au contact de la Russie, une longue histoire commune et une volonté de travailler ensemble. De cette situation partagée sont nées de nombreuses coopérations, d’abord politiques puis, plus récemment, militaires avec la création de plusieurs organes (6), tous remplacés en 2009 par le NORDEFCO qui regroupe et réorganise leurs différentes attributions. Il s’agit d’une région riche d’interactions et de tensions internationales dans de nombreux domaines : environnement, énergie, accès aux ressources… Ole Weaver a montré que ces questions pouvaient devenir des enjeux de sécurité selon un processus de sécuritisation que l’on peut comprendre comme l’étape supérieure du processus qui conduit à la politisation d’un sujet : tout sujet peut devenir un objet de sécurité dès lors qu’un État l’envisage comme pouvant être une « menace existentielle (7) ».

Ces problématiques prennent tout leur sens dans le contexte particulier d’une Russie qui remilitarise à marche forcée son flanc nord et a brutalement démontré qu’elle était de retour sur la scène internationale : interventions en Ukraine, en Syrie… Ces deux éléments combinés ont fortement marqué les esprits dans les pays nordiques et cela se retrouve en particulier dans les orientations du NORDEFCO depuis 2014 (8). L’aire nordique partage donc un certain nombre de problèmes de sécurité et l’apparente homogénéité des systèmes politiques de la région (9) pourrait inciter à penser qu’une réponse coordonnée des États nordiques, membres d’un même organe de coopération de sécurité, est envisageable, si elle n’est pas déjà à l’œuvre.

Une approche néoréaliste :primauté des intérêts nationaux

En dépit de ces constats, nous observons en réalité que les choix stratégiques des différents États divergent et que les voies choisies face aux enjeux identifiés sont propres à chacun d’entre eux. À ce titre, les échecs du NORDEFCO sont riches d’informations. Rappelons que cet organe de coopération regroupe les cinq États nordiques dans une volonté commune de renforcer les appareils de défense nationaux à moindre coût par le biais d’un travail sur les synergies : cela recouvre un spectre assez large, puisque la volonté originelle des signataires du mémorandum intègre des aspects aussi bien de prospective, d’interopérabilité, d’efficacité opérationnelle qu’industriels (10). La logique de réduction des coûts est sous-­jacente : répétée dans les différents rapports annuels du NORDEFCO (11), elle est parfaitement décrite par l’ancien secrétaire général de l’OTAN, Anders Fogh Rasmussen, qui citait régulièrement le NORDEFCO comme modèle de « défense intelligente » (12) (Smart Defence) : « […] dans une ère d’austérité, nous ne pouvons pas dépenser plus. Mais nous ne devons pas pour autant dépenser moins. La solution est donc de dépenser mieux. […] »

Malgré les déclarations optimistes de la ministre de la Défense norvégienne en 2014 (13), nombre de coopérations, notamment dans le domaine des grands projets d’armement, se sont heurtées aux contraintes nationales. Ainsi, la liste des projets avortés pouvant s’avérer longue, nous ne citerons donc que les plus emblématiques de ces échecs. Le projet « Viking », qui devait devenir le futur sous-­marin nordique, permettant des économies d’échelle importantes, a été annulé après le retrait successif de tous les participants hors la Suède (14). Il faut rechercher les causes de ces échecs dans la nature même du marché de l’armement nordique. Acheter nordique signifie pour les États mettre en concurrence leurs industries respectives, avec dans l’ensemble un net avantage pour l’importante industrie de défense suédoise. Le caractère stratégique de ces industries en fait un sujet sensible de souveraineté. Nous pouvons observer ce même phénomène à l’œuvre avec le renouvellement des flottes d’aviation de chasse finlandaises, norvégiennes et suédoises. Que les Norvégiens aient fait le choix du F‑35 américain plutôt que du Gripen suédois tient à de nombreux facteurs, et il ne faut pas négliger l’implication de leur fleuron national, Kongsberg, dans le projet F‑35 et dans les retombées qui peuvent en être espérées… pour la Norvège.

La géographie et l’histoire ne peuvent non plus être ignorées : la Norvège est ainsi tournée à la fois vers l’Atlantique et l’Arctique, où se trouvent ses ressources (notamment d’hydrocarbures en mer du Nord) et vers son allié américain ; la Suède et la Finlande regardent, elles, de l’autre côté de la Baltique, « Méditerranée du Nord » (15) qui concentre à la fois leurs occasions de développement et leurs vulnérabilités (comme le montre la remilitarisation récente de l’île de Gotland par la Suède pour répondre à la remontée en puissance d’une Russie jugée agressive) ; le Danemark, quant à lui, partage ces intérêts atlantistes et arctiques, mais aussi baltiques et européens (16). Nous voyons donc que l’illusion d’un « bloc » nordique ne tient pas. Cette situation nous permet d’interpréter différemment ce qui est vu comme une des principales forces du NORDEFCO : la souplesse de ce forum. Chaque État a la liberté de participer aux projets qui l’intéressent et les accords binationaux ou multinationaux en dehors du cadre du NORDEFCO sont monnaie courante. Nous pouvons l’interpréter comme la validation d’une approche néoréaliste : chaque État plaçant son intérêt propre avant tout, le nier revient à condamner de facto la coopération. Pour la préserver, il a donc fallu admettre qu’elle ne primait pas les politiques nationales. Nous pouvons pousser plus avant notre analyse en observant que les centres d’intérêt des États nordiques s’inscrivent dans des aires distinctes : l’Arctique, la Baltique, l’Europe… Cela peut être interprété au regard de la théorie des complexes de sécurité développée par Ole Weaver (17).

Des complexes de sécurité imbriqués

L’étude des interactions entre les États de la région fait ainsi apparaître que leurs intérêts doivent se comprendre à travers les aires dans lesquelles ils s’expriment. Cette manière d’interpréter les relations internationales a été décrite par l’École de Copenhague et fournit un second cadre de lecture qui vient compléter celui proposé par l’analyse néoréaliste. Si les intérêts nationaux priment et qu’ils dessinent les spécificités nationales dans l’aire nordique, ils s’interprètent à différents niveaux. En particulier, il est possible de définir les différentes « couches » d’interaction qui se superposent et se croisent dans la région, afin de décrypter les relations entre États nordiques. Le premier et le plus évident des complexes de sécurité est celui formé par les pays de l’aire nordique eux-­mêmes : l’histoire a amené chacun à ne plus considérer les autres comme une menace pour sa sécurité, ce qui a permis le développement de coopérations poussées, en particulier dans le domaine de la sécurité et de la défense.

Mais ils s’inscrivent également dans le complexe formé par la zone arctique. Celui-ci fait intervenir de nombreux acteurs extérieurs à l’aire nordique : États-Unis, Canada et Russie pour ne citer qu’eux. Cette aire abrite de nombreux enjeux qui, s’ils ne sont pas nécessairement des enjeux directs de sécurité au sens du réalisme classique, peuvent être interprétés comme tels à travers le processus de sécuritisation (en particulier, la question environnementale et la question des ressources minières et en hydrocarbures). Au sein de ce complexe, le Danemark et la Norvège sont les plus actifs des pays nordiques. Le tropisme atlantiste est fort dans ces pays appartenant à l’OTAN, et la remilitarisation russe du Grand Nord inquiète l’Organisation à plus d’un titre, comme le montrent la multiplication des discours alarmistes ou l’ampleur des exercices « Cold Response 2016 » (18) et plus récemment encore « Trident Juncture 2018 » (19). Mais ces pays sont aussi et surtout directement intéressés par les ressources de l’Arctique, y étant physiquement implantés, que ce soit à travers le Groenland pour le Danemark ou les îles Svalbard pour la Norvège. Les réserves en gaz et en pétrole, tant prouvées qu’estimées, sont de nature à aiguiser les appétits des grandes puissances autant que les velléités indépendantistes (ainsi, le cas emblématique du Groenland) : ce sont là autant d’enjeux sécuritaires.

Au sud, le complexe formé autour de l’aire baltique regroupe tous les riverains de celle-ci, au premier rang desquels les pays baltes (Estonie, Lettonie, Lituanie) et la Russie. La Suède et la Finlande, du fait de leur position géographique, se sont historiquement plus intéressées aux interactions dans cette région que ne peut l’être la Norvège, même si cette dernière n’en est pas complètement absente. Dans cette aire, les relations économiques et commerciales voient les pays nordiques adopter des voies distinctes, chacun privilégiant des partenariats différents. Néanmoins, les bruits de bottes russes sont aussi sensibles dans cette aire que dans la zone arctique, sinon plus. La modernisation des forces armées russes et l’action de ces dernières en Crimée ont ravivé de nombreuses appréhensions dans la région, poussant l’OTAN à opérer un retour en force dans la mer Baltique. Cela amène un certain nombre de questionnements jusque dans la politique interne des États nordiques. En particulier, nous pouvons assister dans ce contexte à des poussées pro-OTAN dans des pays traditionnellement attachés à leur indépendance vis-à‑vis de cette organisation (Finlande et Suède). L’observation des interactions au sein de ces complexes, ou même à la lumière de l’interaction OTAN/Russie dans l’aire nordique, voire en regard des rapports des différents États de la région face à l’Union européenne, est ainsi un bon révélateur des spécificités de chaque politique nationale.

Le trompe-l’œil nordique

Nous avons vu que les questions de sécurité des États de l’aire nordique partagent un fond commun lié à l’aire géographique et culturelle qui introduit de fait une grande proximité entre eux. Néanmoins, l’observation de leurs interactions au sein des différents complexes de sécurité qui traversent la région montre bien que les priorités de chaque État sont beaucoup moins influencées par cette proximité que l’on pourrait le penser ou que les discours officiels veulent bien l’admettre (20). Le NORDEFCO, pour vanté qu’il soit, illustre bien les limites de la coopération de sécurité dans un environnement pourtant favorable politiquement et culturellement.

L’aire nordique est ainsi un exemple parlant du fait que, même au sein d’une aire régionale a priori homogène, des pays partageant un socle culturel commun et des problématiques de sécurité très proches ne répondent pas à leur environnement géopolitique de manière unique ni même unifiée. La spécificité nationale dans l’aire nordique est une réalité des relations internationales qu’il convient de garder en mémoire dès lors qu’il est question de politiques de sécurité.

Notes

(1) Théorie des relations internationales fondée initialement sur les travaux de Barry Buzan, et qui adopte une approche régionale de la sécurité, cette dernière recouvrant ici des domaines plus larges que le seul militaire (économie, politique, sociétal…)

(2) Ici : Danemark, Finlande, Norvège, Suède. Le cas spécifique de l’Islande n’est pas abordé.

(3) Nathalie Blanc-Noël, « Recompositions géopolitiques et identitaires dans l’espace baltique », in Nathalie Blanc-Noël (dir.), La Baltique, une nouvelle région en Europe, L’Harmattan, Paris, 2002, p. 69.

(4) Ibid., p. 70.

(5) Kirsten Weiss, « Creating Nordic teamwork. When Vikings – and values – fight », Nordic Defence Industry Seminar 2014, 2014, p. 9.

(6) NORDAC (Nordic Armaments Cooperation : Coopération nordique sur l’armement. Coopération sur les programmes d’acquisition de matériel de défense établie dans les années 1990) ; NORDCAPS (Nordic co-ordinated arrangement for military peace support : Accord nordique coordonné pour les opérations de maintien de la paix. Mis en place dans les années 1960 pour proposer une offre de formation et d’entraînement dans le domaine des opérations de maintien de la paix) ; et NORDSUP (Nordic Supportive Defence Structures : Structures de soutien nordiques de la défense. Initiative de coopération dans le domaine de la sécurité et de la défense, établie en 2008 par les chefs d’état-major d’armées finlandais, norvégiens et suédois).

(7) Ole Waever, « Securitization » in Barry Buzan (dir.), Security – A new framework for analysis, Lynne Rienner, Boulder, 1998, p. 23-26.

(8) Ine Eriksen Søreide, « Foreword » in NORDEFCO (coll.), NORDFECO Annual Report 2014, 2015, p. 2.

(9) Yohann Aucante, « Trajectoires de l’État et de la démocratie modernes » in Yohann Aucante, Les démocraties scandinaves – Des systèmes politiques exceptionnels ?, Armand Colin, Paris, 2013, p. 41.

(10) NORDEFCO, « Memorandum of Understanding between the Ministry of Defence of the Kingdom of Denmark and the Ministry of Defence of the Republic of Finland and the Ministry for Foreign Affairs of Iceland and the Ministry of Defence of the Kingdom of Norway and the Government of the Kingdom of Sweden on Nordic Defence Cooperation », Helsinki, 2009, p. 3.

(11) Ine Eriksen Søreide, op. cit., p. 2.

(12) Ann-Sofie Dahl, « NORDEFCO and NATO : Smart Defense in the North ? », Research Paper no 101, NATO Defense College, Rome, 2014, p. 1-3.

(13) Ine Eriksen Søreide, op. cit., p. 2.

(14) Il est à noter ici que des projets de sous-marins se sont depuis concrétisés en dehors de la coopération nordique, la Norvège achetant par exemple un design allemand.

(15) Jean-Louis Martres, « Prologue » in Nathalie Blanc-Noël, op. cit., p. 10.

(16) Paal Sigurd Hilde, « In a broader security policy and strategic perspective – what role can Nordic defence cooperation play ? An academic perspective on Nordic defence cooperation », Nordic Defence Industry Seminar 2014, p. 5-6.

(17) Ole Waever, op. cit.

(18) Exercice OTAN interarmées centré sur le combat de haute intensité en environnement arctique, ayant lieu tous les deux ans en Norvège.

(19) Exercice OTAN le plus important depuis la fin de la guerre froide, il a eu lieu dans l’aire nordique entre le 25 octobre et le 7 novembre 2018.

(20) Ine Eriksen Søreide, op. cit., p. 2.

Légende de la photo en première page : Progression de soldats norvégiens. À l’instar des politiques sécuritaires nationales, les forces scandinaves montrent une réelle diversité. (© Forsvaret)

Article paru dans la revue DSI n°139, « Face à la Russie, la mutation des forces finlandaises », janvier-février 2019.

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