Les monarchies d’Europe : reliques d’un passé révolu ou gages d’équilibre dans un continent divisé ?

L’importance ignorée des fonctions procédurales du roi Les fonctions procédurales assumées par le monarque sont souvent passées sous silence. Elles n’en sont pas moins importantes. En l’espèce, le roi ne décide rien, même avec l’accord des ministres. Mais il intervient, parfois même il s’immisce, dans une procédure en cours. Par exemple, celle qui conduit à désigner un nouveau gouvernement. L’on est ici au cœur de la « boîte noire » exécutive. C’est dire qu’il n’est pas toujours aisé de démêler la part exacte que le chef de l’État et d’autres acteurs politiques ont pu prendre au cours d’un processus complexe de décision. Des influences subtiles et discrètes peuvent s’exercer à ce moment. Nul n’est en mesure d’en préciser le caractère déterminant. Il n’en reste pas moins que, sauf là où les mécanismes du parlementarisme rationalisé indiquent de manière précise la marche à suivre, le roi se trouve ici en première ligne. Il improvise. Il reçoit les leaders politiques. Il entend leurs suggestions. Il charge l’un d’eux de former un gouvernement. Il doit parfois s’y prendre à plusieurs reprises. Il peut s’attacher à donner le tempo de la négociation. En définitive, c’est lui qui recueille les accords intervenus entre les partenaires de la future coalition. Il procède ensuite, dans les formes institutionnelles voulues, à la désignation du ministère. Ici encore, point de méprise. Le roi ne nourrit pas l’illusion qu’il compose les gouvernements et qu’il en désigne les membres. Un ou plusieurs partis politiques sont à la manœuvre. Ils ont leur équipe, leur programme, leurs dogmes et leurs tabous. À eux de s’entendre pour composer une équipe valable et viable. Si l’un des partis l’emporte haut la main, ce qui est concevable dans un régime électoral majoritaire, la tâche du roi est simplifiée à l’extrême. Il entérine le succès. Il félicite le leader de la majorité qui devient automatiquement Premier ministre. Il souhaite bonne chance à la nouvelle équipe gouvernementale. À elle de faire ses preuves devant le Parlement et devant la Nation. Si aucune formation politique n’emporte une victoire électorale absolue, ce qui est plus habituel là où les députés sont élus à la représentation proportionnelle, les choses se compliquent. Il y a lieu de composer une coalition. Le roi retrouve ici une liberté de mouvement. Limitée, sans doute, mais réelle. En tenant compte de la distribution des sièges et en étant averti des connivences ou des incompatibilités, le roi peut prendre les initiatives qui permettront au « possible » de devenir « réalisable ». Il peut notamment mettre en piste l’une ou l’autre personnalité. Pas parce qu’elle bénéficierait de son estime personnelle mais parce qu’elle peut lui paraître plus apte que d’autres à s’inscrire dans un projet démocratique qui tienne compte de tous les éléments de la conjoncture politique, y compris de données arithmétiques élémentaires. Les fonctions protocolaires, plus petit dénominateur commun des monarchies européennes La mode revient à mettre l’accent sur les fonctions protocolaires du roi. Soit pour considérer qu’elles servent à circonscrire l’ensemble de ses activités et interventions, soit pour y voir un aspect non négligeable mais pas exclusif de la fonction. C’est le plus petit dénominateur commun des monarchies d’Europe. Dans la première hypothèse, le protocole est une limite. Le roi n’exerce d’autre fonction que protocolaire. Il assiste à des cérémonies officielles, il reçoit en audience des personnalités étrangères, il accomplit des déplacements à l’intérieur ou à l’extérieur… Mais, phénomène essentiel, il est coupé des milieux politiques – des ministres ou des parlementaires – et ne saurait interférer le moins du monde dans leurs projets ou leurs réalisations. Tout au plus, le roi est-il, comme en Suède, « tenu au courant des affaires du Royaume » (chapitre V, art. 1er de la Constitution). L’opération se réalise à l’entremise du seul Premier ministre. Ce qui réduit forcément le nombre des interlocuteurs. Dans la seconde hypothèse, le protocole est une modalité. Les tâches protocolaires viennent s’ajouter à la liste des activités officielles, procédurales et symboliques que le roi remplit au cours de son règne. Il lui consacrera la part de temps qu’il jugera indispensable. Il n’y verra pas pour autant la quintessence de sa fonction. Il ne privilégiera pas le domaine du « paraître » sur celui de l’« être » ou de l’« agir ». La fonction symbolique du roi Un code protocolaire peut être porteur de symbole. Mais le symbole ne se réduit pas à un recueil de règles de conduite et de courtoisie. Au-delà des textes et des pratiques, le roi est appelé, en effet, à exercer une fonction symbolique. Le symbole peut être général. Le roi représente l’État. Il est la figure emblématique d’une société politique et du groupe social qui en constitue le substrat. Il est l’image et même le visage que le pays offre aux regards de l’intérieur comme de l’extérieur. Le symbole peut aussi être plus concret. La Constitution de l’Espagne s’attache à circonscrire la fonction. Elle proclame, depuis le 27 décembre 1978, que le chef de l’État est « le symbole de son unité et de sa pérennité » (Titre II, art. 56). Depuis le 12 janvier 1998, la Constitution du Grand-Duché de Luxembourg (Chap. III, art. 33) s’inscrit dans la même philosophie. Le grand-duc est « symbole (de l’) unité » de l’État. L’on ne saurait s’étonner de pareilles affirmations. Voici une autorité unipersonnelle. Elle n’est pas affectée par les changements politiques qui peuvent intervenir dans les hémicycles parlementaires. Elle n’est pas tributaire d’une élection périodique. Elle n’est pas affectée par la composition en mosaïque qui préside à l’aménagement des autres institutions publiques. Peut-être même fait-elle, dans les États les plus diversifiés ou les plus complexes, figure de symbole des préoccupations communes ? E diversitate unitas [la diversité produit l’unité]. En Belgique, en Espagne et au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, cette préoccupation unioniste – ce qui ne signifie pas « unitaire » – est particulièrement ressentie. Le roi ou la reine peut s’attacher à l’exprimer dans ses discours et ses comportements, il peut rappeler à tout un chacun les exigences de l’essentiel national. Même s’il prend la peine, dans le même temps, de préciser qu’il est attentif au développement harmonieux des collectivités particulières au sein de l’ensemble étatique. Même s’il sait qu’il ne dispose pas des pouvoirs personnels qui lui permettraient de faire triompher ses préoccupations et de réduire ses opposants au silence. L’exercice d’équilibre est particulièrement délicat à réaliser au quotidien. Les rois d’Europe, facteurs de démocratie ? Les rois d’Europe ne sauraient se considérer comme des acteurs de la société démocratique. Ils ne sauraient cacher leurs origines – qui n’ont rien d’électives. Ils ne bénéficient pas de l’onction du suffrage universel. À ce titre, ils ne sauraient revendiquer, ni en fait ni en droit, l’exercice de pouvoirs, au sens propre du mot, au sein de l’État. Au mieux, ils n’ont qu’une fonction à remplir : celle de contribuer, avec les moyens modestes qui sont les leurs, à ce que le régime des pouvoirs fonctionne de la manière la plus harmonieuse qui soit. Pour ce faire, ils agiront sans ostentation. Avec tact et discrétion. Les rois ne peuvent non plus ignorer la capitis diminutio dont ils ont fait l’objet depuis plus d’un siècle, avec l’emprise toujours plus grande que les gouvernements, au sens strict du terme, prennent dans la conduite des affaires publiques du pays. Au mieux, ils accompagnent le mouvement. Sans le conduire, sans en infléchir les développements et sans jouer au redresseur des torts. Les rois ne peuvent être sourds aux critiques qui frappent, à l’heure actuelle, les élites politiques. Dans ce contexte, ils pourraient être tentés de relayer des préoccupations citoyennes. Ils pourraient chercher à se présenter comme des médiateurs ou des arbitres entre les préoccupations de la « base » et les comportements des autorités publiques. L’on craint, cependant, qu’un tel discours soit vite qualifié d’hypocrite. Quoi qu’ils disent ou quoi qu’ils fassent, les rois sont dans le camp du « pouvoir ». Et si, à défaut pour les rois d’être acteurs de démocratie, les monarchies étaient des facteurs de démocratie ? Dans une société où les forces politiques s’affrontent rudement sur un ensemble de dossiers, elles créent un espace de stabilité. Elles placent une institution hors-jeu. Elles écartent une pomme de discorde. À leur manière, elles créent les conditions d’un environnement propice au développement des idées démocratiques, dans toutes leurs dimensions. Elles permettent notamment au débat politique de se développer en dehors des contraintes de tous ordres que fait peser l’imminence d’une élection présidentielle. « Le roi règne et ne gouverne pas », a-t-on coutume d’écrire. En réalité, il y a lieu de renverser l’ordre de la phrase. Premier élément : le roi ne gouverne pas ou ne gouverne plus. C’est-à-dire qu’il n’est pas en mesure d’agir seul et d’imposer sa volonté à d’autres autorités publiques quelles qu’elles soient. Il vit dans un carcan constitutionnel dont il ne saurait s’affranchir sans perdre du même coup la couronne. Deuxième élément : à défaut de gouverner, le roi règne. C’est-à-dire qu’il témoigne par sa conduite, son attitude, ses interventions (pour autant qu’elles soient bien accueillies) des préoccupations du peuple citoyen et des projets que celui-ci se fait pour son propre avenir.

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