La politique étrangère de Donald Trump : beaucoup de bruit pour rien ?

Des changements radicaux annoncés et attendus…

D’une certaine manière, ces éléments correspondent parfaitement aux souhaits du candidat Donald Trump de mener une politique étrangère d’abord « imprévisible » – dans laquelle les alliés des États-Unis ne tiendraient pas pour acquis les avantages et la protection de la « nation indispensable » et leurs ennemis seraient incapables de prévoir ou d’anticiper l’action du géant américain – et ensuite libérée des contraintes conventionnelles, notamment dans le recours à la force, y compris nucléaire. Au-delà, plusieurs éléments importants sont à prendre en compte dans l’évaluation de l’action extérieure des États-Unis depuis janvier 2017.

D’abord, comme le rappelait pendant la campagne électorale Daniel Drezner, qui est professeur à Tufts, Donald Trump a soulevé en 2016 et continue depuis à soulever un certain nombre de questions qui méritent l’attention des Américains ainsi que de la communauté internationale. Certes, il n’est pas le messager idéal au vu de son manque total d’expérience en matière internationale lorsqu’il entre dans le bureau Ovale, mais cela ne rend pas pour autant caduque, déplacée ou non pertinente l’exigence d’une réévaluation des missions de l’OTAN au moment où l’Organisation célèbre ses 70 ans, la demande de renégociation de l’ALENA, un traité de libre-échange lancé dans un contexte de globalisation économique qui ressemblait peu à celui d’aujourd’hui, ou encore le fonctionnement des organisations internationales telles l’ONU. De même, la critique grossière, diffamatoire ou tout simplement vengeresse de l’action de Barack Obama ne doit pas occulter la nécessité de tirer un bilan réaliste de la politique extérieure du 44e président des États-Unis, sur la Russie ou le Moyen-Orient en particulier.

Par-delà l’écume des tweets et la vulgarité assumée, il faut savoir prendre Donald Trump au sérieux.

D’autre part, une politique extérieure, tout comme une politique intérieure, se juge par rapport à des attentes qui ont été créées par le candidat lors de la campagne ou par la presse dans sa couverture. Or, là encore, en raison de la personnalité et du parcours de Donald Trump avant son accession à la Maison-Blanche, mais aussi de ses déclarations péremptoires sur la volonté de rupture, ces attentes étaient soit catastrophistes, soit brutalement simplistes. Cela explique deux types de discours dans l’évaluation de la réalité de la politique étrangère des États-Unis depuis janvier 2017 : une forme de soulagement (c’est « moins pire » que ce l’on pouvait craindre) qui repose sur le fait que les États-Unis n’aient pas provoqué de conflit majeur ou ne se soient pas engagés de manière irrémédiable ou irréparable dans des politiques d’alliance ou de résolution des conflits qui bouleversent en profondeur les paradigmes géopolitiques ; mais aussi la découverte presque étonnée de nombre de facteurs de continuité, comme si la rupture n’était pas aussi forte qu’anticipé ou redouté.

… à la confrontation au réel

Cela mène à un autre discours analytique intéressant sur le décalage entre le potentiel et le réel. En effet une fois admis ou reconnu que certaines des intuitions ou ambitions de Donald Trump en matière extérieure étaient légitimes et potentiellement transformatrices, les observateurs soulignent le décalage important entre les intentions et la réalisation. Stephen Walt par exemple, dans un article au titre noir, « La tragédie de la politique étrangère de Donald Trump » (2), reconnaît comme légitimes la dénonciation par le candidat républicain des politiques de « nation building » en Afghanistan ou en Irak, la critique d’une globalisation économique qui ne profite pas aux classes moyennes et moyennes inférieures américaines, le recentrage stratégique sur la menace chinoise, ou encore le caractère contre-productif de la diabolisation de la Russie qui ne servirait qu’à rapprocher Moscou de Pékin. Sur la Chine, il s’accorde pleinement avec John Hannah qui affirme : « Le succès de l’Administration à faire éclater le consensus de “l’acteur responsable” (responsible stakeholder) qui a dominé la politique américaine sur la Chine pendant des décennies pour le remplacer par le nouveau paradigme de “concurrence stratégique” est un glissement conceptuel extraordinairement important dans la pensée stratégique américaine qui aura très probablement de profondes ramifications politiques, économiques et sécuritaires pour les États-Unis et le monde. » (3) Mais, comme de nombreux autres observateurs, il souligne l’écart important entre les principes et l’exécution/implémentation de cette politique.

Il est vrai qu’au bout de deux ans de mandat, Donald Trump a déjà « consommé » – « consumé » serait peut-être aussi exact – trois conseillers à la Sécurité nationale, deux secrétaires d’État, deux secrétaires d’État à la Défense et deux représentants permanents aux Nations Unies (4). Par ailleurs, et c’est particulièrement visible au département d’État, l’administration Trump a éprouvé d’énormes difficultés à pourvoir un certain nombre de postes importants ; dans un éditorial du 30 octobre 2018, le site Bloomberg rappelait qu’au 30 octobre 2018, soit 21 mois après la prise de fonctions de Donald Trump, les États-Unis n’avaient pas d’ambassadeur dans des pays tels que la Turquie, l’Arabie saoudite, la Jordanie, le Mexique, la Thaïlande, Singapour, l’Australie ou l’Afrique du Sud ; que sur 702 postes qui exigent « l’avis et consentement » du Sénat, 380 seulement étaient pourvus et 135 n’avaient fait l’objet d’aucune nomination ; et que seuls 18 des 28 postes de secrétaire d’État adjoint (Assistant Secretary) étaient pourvus, dont aucun par des diplomates de carrière, alors qu’ils représentaient 40 % de ces postes dans les administrations précédentes (5). En tout état de cause, il est difficile, en l’absence des éléments traditionnels de bon fonctionnement d’une administration telle que le département d’État (équipes en place, expertise disponible, coordination entre la Maison-Blanche et le département d’État ou celui de la Défense) d’exécuter, surtout lorsque les critères de recrutement privilégient la loyauté à la personne du Président par rapport à la compétence dans le domaine.

Enfin l’administration Trump a eu « la chance », lors de ses deux premières années de fonctionnement, de ne devoir faire face à aucune crise internationale majeure qui aurait pu effectivement tester ses capacités à agir rapidement, mais aussi à faire fonctionner ses réseaux d’alliance. Donald Trump n’a pas eu de crise des missiles de Cuba, de choc pétrolier, de prise en otage des personnels de l’ambassade des États-Unis à Téhéran, de guerre des Balkans ou bien sûr de 11-Septembre à affronter. Sa politique étrangère doit donc être lue et interprétée comme celle d’un président qui peut anticiper car il maîtrise les termes du débat et contrôle le calendrier. Elle reste à évaluer lorsqu’il s’agira de réagir plutôt que d’agir et d’improviser plutôt que de planifier. Pour autant, on dispose de certains éléments indicatifs : malgré une rhétorique souvent guerrière ou martiale, le président Trump n’a jusqu’alors jamais eu recours à la force militaire, mise à part une intervention d’envergure très limitée en Syrie en avril 2018. Quand bien même il a rompu un certain nombre de traités ou s’est départi de positions traditionnelles des États-Unis, notamment sur Israël avec le transfert de l’ambassade mais aussi la reconnaissance de la souveraineté de l’État hébreu sur le Golan, aucune décision dans les derniers 25 mois ne représente une rupture de paradigme.

Une certaine continuité des paradigmes… la constance en moins

Au total donc, les éléments de continuité l’emportent sur la rupture promise dans le bruit et la fureur des tweets présidentiels. En avril 2019, le dossier coréen est au point mort, Kim Jong-un ayant annoncé qu’il attendait, après l’échec du sommet de février 2019, un « changement fondamental » dans la position américaine d’ici la fin de l’année. Entre-temps, il peut poursuivre le renforcement de son arsenal nucléaire ; Pyongyang s’est même livré le 17 avril à un nouvel essai de missile guidé qui, s’il ne viole pas directement le moratorium, reste une forme très directe de provocation vis-à-vis des États-Unis.

Sur le Vénézuéla, bien qu’une intervention militaire ait été évoquée mais vite rejetée, la situation est surtout marquée par la difficulté des États-Unis à travailler en accord avec les autres États de la région, Brésil mis à part, et donc à jouer un rôle d’arbitre et non de fomenteur d’un coup d’État contre Nicolas Maduro. La position des États-Unis est d’autant plus complexe qu’il est difficile de justifier une défense intransigeante des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans ce pays alors qu’il ne s’agit pas d’une priorité dans d’autres parties du monde, en Arabie saoudite par exemple.

Enfin, au Moyen-Orient, l’arrimage indéfectible de la politique des États-Unis à celles de l’Arabie saoudite et d’Israël prive Donald Trump de la capacité de jouer un rôle de médiateur dans la région, a fortiori alors que le fameux plan Kushner sur la question palestinienne tarde à se matérialiser, mais aussi au moment où le Congrès montre d’importants signes de nervosité et de doute sur la poursuite de la guerre au Yémen comme sur l’affaire Kashoggi. S’en trouve renforcée l’image d’un président isolé, y compris des représentants de son propre parti au Congrès.

De la même manière, le retrait unilatéral de l’accord de Vienne sur le nucléaire iranien, en dehors du fait qu’il pose un problème de cohérence avec les négociations en cours sur le dossier coréen, empêche un renforcement des exigences vis-à-vis de la République islamique en coopération avec les Européens. Il creuse simplement le fossé avec l’Europe, en ouvrant accessoirement un autre front de conflit sur la question de l’extraterritorialité des sanctions économiques des États-Unis en tant qu’elles s’appliquent aux entreprises européennes.

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