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Le système aquifère Guarani, menacé par la nouvelle présidence brésilienne ? 

Ces phénomènes de pollution et de surexploitation sont souvent cantonnés à l’intérieur des frontières étatiques et constituent donc un problème principalement national, à l’exception de certains points de recharge qui se situent à cheval entre les États riverains. Lorsque ces zones, sources principales de recharge de l’aquifère, recouvrent plusieurs frontières, l’apparition de tensions transfrontalières est alors possible, étant donné le caractère fluide des ressources hydrauliques. Une gestion intégrée et transfrontalière des eaux de l’aquifère s’avère donc essentielle pour mitiger l’impact de ces phénomènes et gérer de manière durable les points de recharge importants de la nappe phréatique.

Gestion transfrontalière et droit international de l’eau

Après six années de coopération et plusieurs initiatives régionales et internationales, les gouvernements argentin, brésilien, paraguayen et uruguayen signent, le 2 août 2010, l’Accord sur l’aquifère Guarani. Ce dernier est le premier traité relatif à la gestion d’un système aquifère particulier à avoir été signé après que la Commission du droit international de l’ONU eut promulgué, en 2010, le projet d’articles sur le droit des aquifères transfrontaliers qui a été annexé à la résolution 63/124 de l’Assemblée générale des Nations Unies (5). Pour certains experts en droit international, cet accord est considéré comme un progrès considérable dans la coopération sur les systèmes aquifères transfrontaliers. Néanmoins, d’autres estiment que celui-ci n’est qu’un artifice, un cadre légal non opérationnel, et ce pour de nombreuses raisons.

Parmi les lignes directrices de l’Accord, on trouve, aux articles 3 et 4, la protection de la ressource tout en assurant un usage multiple, rationnel, durable et équitable de cette dernière. Selon l’article 6, les États ne peuvent pas causer de dommages ni à autrui, ni à l’environnement. Les différentes parties ont également le devoir de s’échanger les connaissances techniques récoltées lors des études, travaux et autres activités affectant l’aquifère Guarani en accord avec les articles 8 et 9. Un programme de coopération dirigé par une Commission est prévu dans les articles 12 et 15 afin d’améliorer les connaissances scientifiques et techniques. Enfin, le règlement à l’amiable de contentieux par la médiation de la Commission sous requête des parties est régi par les articles 16 et 18 (6). De ce fait, l’accord réaffirme deux des grands principes fondamentaux repris dans le projet de loi sur le droit des aquifères transfrontaliers annexé à la résolution 63/124 : l’usage équitable et raisonnable de la ressource et l’obligation de ne pas nuire à autrui. Cependant, s’il revêt une importance capitale, c’est davantage pour ce qu’il représente en dehors de la région et pour le droit des aquifères transfrontaliers, que pour son impact immédiat sur la gestion du SAG.

En effet, le texte actuel de l’accord comprend un certain nombre de dispositions qui en limitent la portée. Premièrement, le concept de souveraineté (préambule, articles 1, 2 et 3) est le précepte-clé qui sous-tend chaque action étatique entreprise vis-à-vis de la gestion de leur part de territoire du SAG (7). Deuxièmement, l’étendue de l’obligation de coopération qui peut être relevée dans plusieurs provisions de l’accord (articles 8, 9, 10, 12, 13 et 14) n’est pas définie, laissant une marge d’interprétation relativement large aux États riverains. Si l’accord sur l’aquifère Guarani constitue bien une avancée dans la gestion de la nappe phréatique, celle-ci n’est donc que minime et la prévalence des intérêts nationaux des quatre gouvernements empêche toute possibilité d’aboutir à une réelle gestion intégrée et durable des ressources souterraines de l’aquifère. D’une part, l’accord dépend effectivement de la bonne volonté des États, et plus particulièrement du Paraguay à l’heure actuelle. D’autre part, s’il venait à être ratifié, le texte de l’accord ne garantit pas un partage équitable des ressources mais un partage selon les intérêts de chacun des quatre États riverains, ceux-ci étant plus ou moins bien représentés en fonction de leur capacité d’expertise et d’influence. Ainsi le Brésil, compte tenu de sa force économique et politique, tient le rôle d’« hydro-hégémon » et domine les négociations. C’est pourquoi, au sein d’un processus de coopération et de négociation où les relations sont déjà asymétriques, l’élection de Jair Bolsonaro vient encore accentuer les incertitudes quant à la gestion de l’aquifère. La non-ratification de l’accord par le Paraguay et l’incapacité des quatre parties à implémenter l’accord de 2010 fait le jeu du nouveau président brésilien qui n’est confronté à aucun cadre légal de gestion transfrontalière.

Le président Bolsonaro et la question environnementale

Certes, une abrogation du texte de 2010 par le Brésil est peu probable. Tout d’abord, le Congrès national brésilien ayant ratifié l’accord en 2017, il serait difficile pour le nouveau président de revenir sur cette décision. De plus, selon le professeur Wagner Costa Ribeiro de l’Université de São Paulo, le texte de l’accord est suffisamment flou pour satisfaire tous les États fédérés du pays. Étant donné que l’accord pose peu de contraintes en termes de gestion et de mécanisme de sanction, la probabilité de voir émerger une coalition entre le gouvernement fédéral et un État fédéré pour faire abroger l’accord est donc fortement réduite (8). En outre, Bolsonaro, tout comme son homologue nord-américain Donald Trump, favorise les sujets qui mobilisent l’opinion publique, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui de l’aquifère Guarani. Il y a donc peu de chances que celui-ci s’attaque directement à l’accord portant sur l’aquifère dans un futur proche.

Ce qui est plus probable en revanche, toujours selon le professeur Wagner Costa Ribeiro, c’est que le gouvernement veuille changer la loi sur l’eau afin de favoriser le secteur agro-industriel, fortement soutenu par Bolsonaro. Au Brésil, l’eau souterraine dépend de l’autorité des États fédérés, ce qui compromet la promulgation d’une loi nationale portant sur les nappes phréatiques et rend difficile toute modification des règles d’exploitation. Toutefois, Jair Bolsonaro pourrait être tenté de changer l’organisation et la gestion des bassins hydrauliques du pays. Premier pas dans cette direction, le Président a déjà transféré la tutelle de l’Agence nationale de l’eau du ministère de l’Environnement à celui des Infrastructures, délestant le ministère de l’Environnement de plusieurs de ses fonctions, dont celle lui donnant autorité sur l’Agence forestière qui se trouve aujourd’hui sous la coupe du ministère de l’Agriculture. Cette dislocation favorise une politique d’exploitation à outrance des ressources environnementales et va à l’encontre d’une gestion intégrée des ressources hydrauliques du pays.

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