Le système aquifère Guarani, menacé par la nouvelle présidence brésilienne ? 

En effet, le texte actuel de l’accord comprend un certain nombre de dispositions qui en limitent la portée. Premièrement, le concept de souveraineté (préambule, articles 1, 2 et 3) est le précepte-clé qui sous-tend chaque action étatique entreprise vis-à-vis de la gestion de leur part de territoire du SAG (7). Deuxièmement, l’étendue de l’obligation de coopération qui peut être relevée dans plusieurs provisions de l’accord (articles 8, 9, 10, 12, 13 et 14) n’est pas définie, laissant une marge d’interprétation relativement large aux États riverains. Si l’accord sur l’aquifère Guarani constitue bien une avancée dans la gestion de la nappe phréatique, celle-ci n’est donc que minime et la prévalence des intérêts nationaux des quatre gouvernements empêche toute possibilité d’aboutir à une réelle gestion intégrée et durable des ressources souterraines de l’aquifère. D’une part, l’accord dépend effectivement de la bonne volonté des États, et plus particulièrement du Paraguay à l’heure actuelle. D’autre part, s’il venait à être ratifié, le texte de l’accord ne garantit pas un partage équitable des ressources mais un partage selon les intérêts de chacun des quatre États riverains, ceux-ci étant plus ou moins bien représentés en fonction de leur capacité d’expertise et d’influence. Ainsi le Brésil, compte tenu de sa force économique et politique, tient le rôle d’« hydro-hégémon » et domine les négociations. C’est pourquoi, au sein d’un processus de coopération et de négociation où les relations sont déjà asymétriques, l’élection de Jair Bolsonaro vient encore accentuer les incertitudes quant à la gestion de l’aquifère. La non-ratification de l’accord par le Paraguay et l’incapacité des quatre parties à implémenter l’accord de 2010 fait le jeu du nouveau président brésilien qui n’est confronté à aucun cadre légal de gestion transfrontalière.

Le président Bolsonaro et la question environnementale

Certes, une abrogation du texte de 2010 par le Brésil est peu probable. Tout d’abord, le Congrès national brésilien ayant ratifié l’accord en 2017, il serait difficile pour le nouveau président de revenir sur cette décision. De plus, selon le professeur Wagner Costa Ribeiro de l’Université de São Paulo, le texte de l’accord est suffisamment flou pour satisfaire tous les États fédérés du pays. Étant donné que l’accord pose peu de contraintes en termes de gestion et de mécanisme de sanction, la probabilité de voir émerger une coalition entre le gouvernement fédéral et un État fédéré pour faire abroger l’accord est donc fortement réduite (8). En outre, Bolsonaro, tout comme son homologue nord-américain Donald Trump, favorise les sujets qui mobilisent l’opinion publique, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui de l’aquifère Guarani. Il y a donc peu de chances que celui-ci s’attaque directement à l’accord portant sur l’aquifère dans un futur proche.

Ce qui est plus probable en revanche, toujours selon le professeur Wagner Costa Ribeiro, c’est que le gouvernement veuille changer la loi sur l’eau afin de favoriser le secteur agro-industriel, fortement soutenu par Bolsonaro. Au Brésil, l’eau souterraine dépend de l’autorité des États fédérés, ce qui compromet la promulgation d’une loi nationale portant sur les nappes phréatiques et rend difficile toute modification des règles d’exploitation. Toutefois, Jair Bolsonaro pourrait être tenté de changer l’organisation et la gestion des bassins hydrauliques du pays. Premier pas dans cette direction, le Président a déjà transféré la tutelle de l’Agence nationale de l’eau du ministère de l’Environnement à celui des Infrastructures, délestant le ministère de l’Environnement de plusieurs de ses fonctions, dont celle lui donnant autorité sur l’Agence forestière qui se trouve aujourd’hui sous la coupe du ministère de l’Agriculture. Cette dislocation favorise une politique d’exploitation à outrance des ressources environnementales et va à l’encontre d’une gestion intégrée des ressources hydrauliques du pays.

Dans l’éventualité où Bolsonaro viendrait à ouvrir les eaux du Guarani à certaines grandes compagnies agroalimentaires — et donc à accélérer les phénomènes de surexploitation et de pollution (9) —, la typologie hétérogène de l’aquifère et la non-implémentation de l’accord de 2010 rendraient difficile toute action en justice de la part des autres États riverains. En effet, le Paraguay, qui regorge de ressources hydrauliques, ne fait face à aucune pression interne quant à la ratification de l’accord en question. De plus, le pays représente également les intérêts des États-Unis dans la région, au travers notamment d’une forte présence militaire de ces derniers. Ils s’y sont implantés au prétexte de l’instabilité qui règne à la triple frontière entre le Paraguay, l’Argentine et le Brésil, mais ils sont également suspectés de lorgner sur les ressources de la nappe phréatique (10). En effet, après avoir surexploité et pollué une grande partie de leurs ressources hydriques superficielles et souterraines, les États-Unis font face à un manque en eau potable de qualité. Dans l’hypothèse optimiste d’une ratification par le Paraguay et d’une implémentation effective de l’accord, les mécanismes de sanction prévus dans le texte restent faibles quoi qu’il en soit. Bien que l’accord ait été signé à l’époque dans une conjoncture régionale propice à la coopération, caractérisée par des gouvernements progressistes, celui-ci ne contient pas de provisions concernant la protection conjointe des points de recharge de l’aquifère et proclame même le principe de souveraineté étatique des quatre acteurs riverains. Ajoutons à cela que les récents changements politiques en Amérique latine ne permettent pas de faire de prévisions quant à la question des sanctions dans les traités régionaux. En effet, dans ces périodes d’instabilité politique régionale, la protection de l’environnement est reléguée à un rang secondaire. Bien qu’il soit nécessaire de diffuser l’idée d’une souveraineté partagée, la prévalence des intérêts nationaux empêche les États latino-américains d’adopter une telle démarche. Or, pour établir une nouvelle approche qui favoriserait une gestion intégrée et conjointe de l’aquifère Guarani, le partage de l’information et des connaissances pourrait jouer un rôle de catalyseur et devrait, à ce titre, être mis en avant par les partisans dudit traité.

Quel avenir pour les eaux de l’aquifère Guarani ?

L’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay n’ont pas réussi à développer et renforcer le cadre de gestion transfrontalière qu’ils ont mis des années à établir. Quinze ans de recherches et de coopération n’auront pas abouti à une conciliation des intérêts étatiques de chacune des parties. Neuf ans après la signature de l’Accord sur l’aquifère Guarani, aucune instance juridique ou institutionnelle réelle n’a vu le jour. L’article 15 de l’Accord n’a pu être mis en application et la Commission en charge de la médiation des conflits concernant l’aquifère Guarani n’a pas été installée. L’exploitation unilatérale des eaux souterraines du système aquifère Guarani est une action qui, à long terme, peut s’avérer lourde de conséquences dans un monde où les changements climatiques et la croissance démographique bouleversent les schémas d’usage de l’eau. Cette situation n’est pas durable, tant au niveau local que régional. Elle le serait d’autant moins si le Brésil en venait à changer sa législation et à soumettre les eaux de l’aquifère aux lois de l’exploitation à grande échelle au seul profit du secteur agroalimentaire, faisant fi des principes du droit international de l’eau. L’une des solutions envisageables pour éviter cet avenir sombre se trouve dans la ratification de l’accord par le Paraguay. L’entrée en vigueur du traité serait une incitation puissante pour les quatre pays riverains à respecter les principes du droit international que l’accord entérine, et ce malgré l’absence de mécanismes de sanction.

L’aquifère Guarani : une réserve d’eau douce transfrontalière
Aquifère - Enjeux transfrontaliers

Ci-dessus :

Ce schéma montre la complexité du fonctionnement d’un système aquifère, dont les canaux de circulation se jouent des limites frontalières entre les pays. Le 2 août 2010, l’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay signaient l’Accord sur l’aquifère Guarani, premier traité international sur la gestion d’un aquifère transfrontalier. Alors que les dispositions de ce texte n’ont jamais réellement été mises en œuvre, des représentants des quatre pays, reconnaissant « s’être mis à travailler chacun de son côté, sans réelle concertation avec les autres », se sont réunis à Montevideo le 27 mars 2019 pour relancer le processus en commençant par mettre en place des structures communes d’observation et d’étude de l’aquifère, avec le soutien de la Banque de développement d’Amérique latine (CAF) et de l’Unesco. (© AFD)

Notes

(1) Les 37 000 km3 équivalent à la réserve statique d’eau (la réserve d’eau exploitable) ; la réserve active d’eau est évaluée à 52 000 km3. (Organization of American States – OAS, « Guarani Aquifer : strategic action program », janvier 2009, p. 62 et 75, en ligne sur http://​www​.oas​.org/​D​S​D​/​W​a​t​e​r​R​e​s​o​u​r​c​e​s​/​p​r​o​j​e​c​t​s​/​G​u​a​r​a​n​i​/​S​A​P​-​G​u​a​r​a​n​i​.​pdf)

(2) Global Environment Facility, Environmental Protection and Sustainable Integrated Management of the Guarani Aquifer (https://​www​.thegef​.org/​p​r​o​j​e​c​t​/​e​n​v​i​r​o​n​m​e​n​t​a​l​-​p​r​o​t​e​c​t​i​o​n​-​a​n​d​-​s​u​s​t​a​i​n​a​b​l​e​-​i​n​t​e​g​r​a​t​e​d​-​m​a​n​a​g​e​m​e​n​t​-​g​u​a​r​a​n​i​-​a​q​u​i​fer).

(3) Hubert Machard de Gramont et al., « Vers une gestion concertée des systèmes aquifères transfrontaliers. Guide méthodologique », Agence Française de Développement, À savoir, vol. 3, novembre 2010, p. 30.

(4) Christian Guy Caubet, « Dimensions ultralibérales de la conquête de l’eau : intérêts géopolitiques et carences juridiques internationales », Écologie et politique, vol. 34, no 1, 2007, p. 43-55.

(5) Francisco Sindico, « The Guarani Aquifer System and the International Law of Transboundary Aquifers », International Community Law Review, vol. 13, no 3, janvier 2011, p. 255-272.

(6) Pilar Villar et Wagner Costa Ribeiro, « The Agreement on the Guarani Aquifer : a new paradigm for transboundary groundwater management ? », Water International, vol. 36, no 5, septembre 2011, p. 646-660.

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