Perçu comme précurseur dans le domaine de la gestion des eaux souterraines, l’Accord sur l’aquifère Guarani signé il y a neuf ans par le Brésil, l’Argentine, le Paraguay et l’Uruguay n’a pas été suivi de réels effets et se trouve désormais menacé par l’arrivée à la tête du Brésil d’un président entièrement tourné vers les intérêts de l’agro-business.
Les bassins transfrontaliers des lacs et rivières représentent plus de 45 % de la surface terrestre et sont l’objet de nombreux traités régionaux et internationaux. L’essentiel des recherches sur la géopolitique de l’eau porte donc principalement sur ces eaux de surface visibles. Cette focalisation sur les bassins fluviaux empêche une réelle mise en lumière des ressources hydriques souterraines, qui restent peu connues et étudiées. Pourtant, ces dernières représentent un enjeu de taille : 30 % de l’eau douce mondiale est souterraine (contre 69,7 % dans les glaciers et seulement 0,3 % dans les lacs et rivières). Or, ces bassins souterrains sont très souvent partagés entre plusieurs pays qui les utilisent généralement de façon indépendante, et souvent intensive, en partie pour l’alimentation en eau potable et pour les usages industriels, mais surtout pour l’agriculture irriguée. Bien que les conséquences de ces phénomènes ne soient généralement pas visibles à court terme — ce qui fait que les États ne se rendent pas nécessairement compte de l’importance d’instaurer une gestion adaptée de ces nappes phréatiques —, ces réserves d’eau douce sont donc aussi exposées aux phénomènes de surexploitation et de pollution que les eaux superficielles, phénomènes par ailleurs générateurs de tensions locales, avec des risques de crises et de conflits entre pays. Par ailleurs, le développement économique et la croissance démographique accentuent sans cesse la pression sur les réserves hydriques de la planète de toutes natures, qui se raréfient également en raison des changements climatiques et de l’effet de serre.
Depuis plusieurs dizaines d’années, certains gouvernements et organisations internationales tentent donc d’élaborer un cadre légal et institutionnel adapté afin d’assurer une gestion efficace et durable de ces eaux partagées. C’est dans ce contexte que l’Accord sur l’aquifère Guarani, l’un des trois plus grands aquifères au monde, a été signé le 2 août 2010, premier traité international sur la gestion d’un aquifère transfrontalier particulier — bien que d’autres aquifères transfrontaliers fassent l’objet d’une coopération fonctionnelle, notamment celui du Sahara septentrional (Algérie, Libye, Tunisie). S’étendant sur 1,1 million de kilomètres carrés, le système aquifère Guarani (SAG) est partagé entre le Brésil (71 %), l’Argentine (19,1 %), le Paraguay (6,1 %) et l’Uruguay (3,8 %) et forme une réserve hydrique de 37 000 km3 (1). Cet accord entre les quatre États riverains du SAG est alors perçu comme une avancée très importante. Mais, neuf ans après sa signature, le traité ne s’est pas concrétisé dans un système de véritable gestion intégrée. En outre, si le Brésil a finalement ratifié le traité en 2017, après l’Uruguay et l’Argentine en 2012, le Paraguay tarde encore à le faire. Les eaux de l’aquifère ne bénéficient donc toujours pas d’une réelle protection juridique internationale.
Or, à la suite de l’élection présidentielle brésilienne d’octobre 2018, le pays est dirigé depuis le 1er janvier 2019 par un président peu soucieux des questions environnementales. Jair Bolsonaro n’a en effet que peu dissimulé ses projets d’exploitation non raisonnée des ressources naturelles brésiliennes, faisant craindre le pire aux organisations environnementales et aux communautés indigènes vivant en région amazonienne. Cependant, le Brésil ne regorge pas uniquement de ressources terrestres et minières : sous ses pieds se situe également une part conséquente de l’aquifère Guarani.
Les points de recharge : hubs stratégiques
Bien que le système aquifère Guarani ne soit pas encore parfaitement connu — comme c’est le cas de beaucoup de ces réserves souterraines dans le monde —, l’ensemble des données scientifiques disponibles s’est accru rapidement au cours des vingt dernières années grâce à divers projets de recherche. Avec l’intérêt croissant autour du SAG et de ses ressources en eau, les quatre pays riverains ont notamment entamé une étude commune dans les années 2000. L’établissement des conditions de recharge et des caractéristiques exactes du système apparaissait en effet primordial pour mettre sur pied une législation conjointe. Le Projet pour la protection environnementale et le développement durable du Système Aquifère Guarani voit donc le jour en 2003, avec un budget de 27 millions de dollars, financé principalement par le Fonds pour l’Environnement mondial, avec la Banque mondiale en opérateur de fonds et l’Organisation des États américains comme agence d’exécution (2). En 2009, le projet donne naissance à un deuxième plan de recherche : le Plan d’Action Stratégique.
On sait à présent que le SAG est une formation rocheuse contenant de l’eau souterraine, continue (c’est-à-dire formant un seul système), mais caractérisée par une structure hétérogène : dans certaines parties, celles n’étant pas confinées, les eaux s’écoulent et se rechargent, alimentées par les pluies. Ce type de système aquifère est donc partiellement renouvelable, contrairement à d’autres qui ne le sont pas ou peu (3). Si les eaux du SAG se renouvellent, elles circulent cependant lentement, car elles sont freinées par certaines barrières hydrauliques et sous-divisions naturelles dans la roche. C’est ainsi que les recherches effectuées ont pu révéler une qualité de l’eau généralement bonne, grâce principalement au fait qu’une grande partie de la ressource n’ait pas encore été affectée par la pollution et la surexploitation, à l’exception toutefois de quelques points de recharge importants. Ces zones de recharge sont indispensables pour les nappes phréatiques confinées telles que l’aquifère Guarani, qui dépendent de ces écoulements hydrauliques latéraux en provenance de points de recharge souvent situés en altitude [voir schéma p. 25].
Les études démontrent que la pollution et la surexploitation observées aujourd’hui dans ces points de recharge sont principalement dues à une agriculture croissante en milieu rural, aux lacunes du contrôle foncier urbain et à des rejets réguliers de déchets des industries avoisinantes. Ces phénomènes sont d’autant plus critiques qu’ils apparaissent généralement dans des zones à densité démographique élevée étant donné la proximité entre l’aquifère et le sol à ces endroits stratégiques (4). La ville de Ribeirão Preto (un demi-million d’habitants) par exemple, dans l’État de São Paulo au Brésil, puise une grande partie de son eau douce dans l’aquifère Guarani. Mais, comme dans la plupart des villes ayant ainsi facilement accès à une ressource en eau abondante grâce au SAG (au moins 400 agglomérations en 2007), les normes environnementales sont délaissées, le traitement des déchets urbains est négligé et ces derniers, en imprégnant progressivement le sol, contaminent directement l’aquifère et ses ressources en eau douce. Les déchets de l’industrie sucrière, acteur important dans la région, sont également un agent considérable de la pollution, avec les herbicides et les pesticides.
Ces phénomènes de pollution et de surexploitation sont souvent cantonnés à l’intérieur des frontières étatiques et constituent donc un problème principalement national, à l’exception de certains points de recharge qui se situent à cheval entre les États riverains. Lorsque ces zones, sources principales de recharge de l’aquifère, recouvrent plusieurs frontières, l’apparition de tensions transfrontalières est alors possible, étant donné le caractère fluide des ressources hydrauliques. Une gestion intégrée et transfrontalière des eaux de l’aquifère s’avère donc essentielle pour mitiger l’impact de ces phénomènes et gérer de manière durable les points de recharge importants de la nappe phréatique.
Gestion transfrontalière et droit international de l’eau
Après six années de coopération et plusieurs initiatives régionales et internationales, les gouvernements argentin, brésilien, paraguayen et uruguayen signent, le 2 août 2010, l’Accord sur l’aquifère Guarani. Ce dernier est le premier traité relatif à la gestion d’un système aquifère particulier à avoir été signé après que la Commission du droit international de l’ONU eut promulgué, en 2010, le projet d’articles sur le droit des aquifères transfrontaliers qui a été annexé à la résolution 63/124 de l’Assemblée générale des Nations Unies (5). Pour certains experts en droit international, cet accord est considéré comme un progrès considérable dans la coopération sur les systèmes aquifères transfrontaliers. Néanmoins, d’autres estiment que celui-ci n’est qu’un artifice, un cadre légal non opérationnel, et ce pour de nombreuses raisons.
Parmi les lignes directrices de l’Accord, on trouve, aux articles 3 et 4, la protection de la ressource tout en assurant un usage multiple, rationnel, durable et équitable de cette dernière. Selon l’article 6, les États ne peuvent pas causer de dommages ni à autrui, ni à l’environnement. Les différentes parties ont également le devoir de s’échanger les connaissances techniques récoltées lors des études, travaux et autres activités affectant l’aquifère Guarani en accord avec les articles 8 et 9. Un programme de coopération dirigé par une Commission est prévu dans les articles 12 et 15 afin d’améliorer les connaissances scientifiques et techniques. Enfin, le règlement à l’amiable de contentieux par la médiation de la Commission sous requête des parties est régi par les articles 16 et 18 (6). De ce fait, l’accord réaffirme deux des grands principes fondamentaux repris dans le projet de loi sur le droit des aquifères transfrontaliers annexé à la résolution 63/124 : l’usage équitable et raisonnable de la ressource et l’obligation de ne pas nuire à autrui. Cependant, s’il revêt une importance capitale, c’est davantage pour ce qu’il représente en dehors de la région et pour le droit des aquifères transfrontaliers, que pour son impact immédiat sur la gestion du SAG.
En effet, le texte actuel de l’accord comprend un certain nombre de dispositions qui en limitent la portée. Premièrement, le concept de souveraineté (préambule, articles 1, 2 et 3) est le précepte-clé qui sous-tend chaque action étatique entreprise vis-à-vis de la gestion de leur part de territoire du SAG (7). Deuxièmement, l’étendue de l’obligation de coopération qui peut être relevée dans plusieurs provisions de l’accord (articles 8, 9, 10, 12, 13 et 14) n’est pas définie, laissant une marge d’interprétation relativement large aux États riverains. Si l’accord sur l’aquifère Guarani constitue bien une avancée dans la gestion de la nappe phréatique, celle-ci n’est donc que minime et la prévalence des intérêts nationaux des quatre gouvernements empêche toute possibilité d’aboutir à une réelle gestion intégrée et durable des ressources souterraines de l’aquifère. D’une part, l’accord dépend effectivement de la bonne volonté des États, et plus particulièrement du Paraguay à l’heure actuelle. D’autre part, s’il venait à être ratifié, le texte de l’accord ne garantit pas un partage équitable des ressources mais un partage selon les intérêts de chacun des quatre États riverains, ceux-ci étant plus ou moins bien représentés en fonction de leur capacité d’expertise et d’influence. Ainsi le Brésil, compte tenu de sa force économique et politique, tient le rôle d’« hydro-hégémon » et domine les négociations. C’est pourquoi, au sein d’un processus de coopération et de négociation où les relations sont déjà asymétriques, l’élection de Jair Bolsonaro vient encore accentuer les incertitudes quant à la gestion de l’aquifère. La non-ratification de l’accord par le Paraguay et l’incapacité des quatre parties à implémenter l’accord de 2010 fait le jeu du nouveau président brésilien qui n’est confronté à aucun cadre légal de gestion transfrontalière.
Le président Bolsonaro et la question environnementale
Certes, une abrogation du texte de 2010 par le Brésil est peu probable. Tout d’abord, le Congrès national brésilien ayant ratifié l’accord en 2017, il serait difficile pour le nouveau président de revenir sur cette décision. De plus, selon le professeur Wagner Costa Ribeiro de l’Université de São Paulo, le texte de l’accord est suffisamment flou pour satisfaire tous les États fédérés du pays. Étant donné que l’accord pose peu de contraintes en termes de gestion et de mécanisme de sanction, la probabilité de voir émerger une coalition entre le gouvernement fédéral et un État fédéré pour faire abroger l’accord est donc fortement réduite (8). En outre, Bolsonaro, tout comme son homologue nord-américain Donald Trump, favorise les sujets qui mobilisent l’opinion publique, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui de l’aquifère Guarani. Il y a donc peu de chances que celui-ci s’attaque directement à l’accord portant sur l’aquifère dans un futur proche.
Ce qui est plus probable en revanche, toujours selon le professeur Wagner Costa Ribeiro, c’est que le gouvernement veuille changer la loi sur l’eau afin de favoriser le secteur agro-industriel, fortement soutenu par Bolsonaro. Au Brésil, l’eau souterraine dépend de l’autorité des États fédérés, ce qui compromet la promulgation d’une loi nationale portant sur les nappes phréatiques et rend difficile toute modification des règles d’exploitation. Toutefois, Jair Bolsonaro pourrait être tenté de changer l’organisation et la gestion des bassins hydrauliques du pays. Premier pas dans cette direction, le Président a déjà transféré la tutelle de l’Agence nationale de l’eau du ministère de l’Environnement à celui des Infrastructures, délestant le ministère de l’Environnement de plusieurs de ses fonctions, dont celle lui donnant autorité sur l’Agence forestière qui se trouve aujourd’hui sous la coupe du ministère de l’Agriculture. Cette dislocation favorise une politique d’exploitation à outrance des ressources environnementales et va à l’encontre d’une gestion intégrée des ressources hydrauliques du pays.
Dans l’éventualité où Bolsonaro viendrait à ouvrir les eaux du Guarani à certaines grandes compagnies agroalimentaires — et donc à accélérer les phénomènes de surexploitation et de pollution (9) —, la typologie hétérogène de l’aquifère et la non-implémentation de l’accord de 2010 rendraient difficile toute action en justice de la part des autres États riverains. En effet, le Paraguay, qui regorge de ressources hydrauliques, ne fait face à aucune pression interne quant à la ratification de l’accord en question. De plus, le pays représente également les intérêts des États-Unis dans la région, au travers notamment d’une forte présence militaire de ces derniers. Ils s’y sont implantés au prétexte de l’instabilité qui règne à la triple frontière entre le Paraguay, l’Argentine et le Brésil, mais ils sont également suspectés de lorgner sur les ressources de la nappe phréatique (10). En effet, après avoir surexploité et pollué une grande partie de leurs ressources hydriques superficielles et souterraines, les États-Unis font face à un manque en eau potable de qualité. Dans l’hypothèse optimiste d’une ratification par le Paraguay et d’une implémentation effective de l’accord, les mécanismes de sanction prévus dans le texte restent faibles quoi qu’il en soit. Bien que l’accord ait été signé à l’époque dans une conjoncture régionale propice à la coopération, caractérisée par des gouvernements progressistes, celui-ci ne contient pas de provisions concernant la protection conjointe des points de recharge de l’aquifère et proclame même le principe de souveraineté étatique des quatre acteurs riverains. Ajoutons à cela que les récents changements politiques en Amérique latine ne permettent pas de faire de prévisions quant à la question des sanctions dans les traités régionaux. En effet, dans ces périodes d’instabilité politique régionale, la protection de l’environnement est reléguée à un rang secondaire. Bien qu’il soit nécessaire de diffuser l’idée d’une souveraineté partagée, la prévalence des intérêts nationaux empêche les États latino-américains d’adopter une telle démarche. Or, pour établir une nouvelle approche qui favoriserait une gestion intégrée et conjointe de l’aquifère Guarani, le partage de l’information et des connaissances pourrait jouer un rôle de catalyseur et devrait, à ce titre, être mis en avant par les partisans dudit traité.
Quel avenir pour les eaux de l’aquifère Guarani ?
L’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay n’ont pas réussi à développer et renforcer le cadre de gestion transfrontalière qu’ils ont mis des années à établir. Quinze ans de recherches et de coopération n’auront pas abouti à une conciliation des intérêts étatiques de chacune des parties. Neuf ans après la signature de l’Accord sur l’aquifère Guarani, aucune instance juridique ou institutionnelle réelle n’a vu le jour. L’article 15 de l’Accord n’a pu être mis en application et la Commission en charge de la médiation des conflits concernant l’aquifère Guarani n’a pas été installée. L’exploitation unilatérale des eaux souterraines du système aquifère Guarani est une action qui, à long terme, peut s’avérer lourde de conséquences dans un monde où les changements climatiques et la croissance démographique bouleversent les schémas d’usage de l’eau. Cette situation n’est pas durable, tant au niveau local que régional. Elle le serait d’autant moins si le Brésil en venait à changer sa législation et à soumettre les eaux de l’aquifère aux lois de l’exploitation à grande échelle au seul profit du secteur agroalimentaire, faisant fi des principes du droit international de l’eau. L’une des solutions envisageables pour éviter cet avenir sombre se trouve dans la ratification de l’accord par le Paraguay. L’entrée en vigueur du traité serait une incitation puissante pour les quatre pays riverains à respecter les principes du droit international que l’accord entérine, et ce malgré l’absence de mécanismes de sanction.
Ci-dessus :
Ce schéma montre la complexité du fonctionnement d’un système aquifère, dont les canaux de circulation se jouent des limites frontalières entre les pays. Le 2 août 2010, l’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay signaient l’Accord sur l’aquifère Guarani, premier traité international sur la gestion d’un aquifère transfrontalier. Alors que les dispositions de ce texte n’ont jamais réellement été mises en œuvre, des représentants des quatre pays, reconnaissant « s’être mis à travailler chacun de son côté, sans réelle concertation avec les autres », se sont réunis à Montevideo le 27 mars 2019 pour relancer le processus en commençant par mettre en place des structures communes d’observation et d’étude de l’aquifère, avec le soutien de la Banque de développement d’Amérique latine (CAF) et de l’Unesco. (© AFD)
Notes
(1) Les 37 000 km3 équivalent à la réserve statique d’eau (la réserve d’eau exploitable) ; la réserve active d’eau est évaluée à 52 000 km3. (Organization of American States – OAS, « Guarani Aquifer : strategic action program », janvier 2009, p. 62 et 75, en ligne sur http://www.oas.org/DSD/WaterResources/projects/Guarani/SAP-Guarani.pdf)
(2) Global Environment Facility, Environmental Protection and Sustainable Integrated Management of the Guarani Aquifer (https://www.thegef.org/project/environmental-protection-and-sustainable-integrated-management-guarani-aquifer).
(3) Hubert Machard de Gramont et al., « Vers une gestion concertée des systèmes aquifères transfrontaliers. Guide méthodologique », Agence Française de Développement, À savoir, vol. 3, novembre 2010, p. 30.
(4) Christian Guy Caubet, « Dimensions ultralibérales de la conquête de l’eau : intérêts géopolitiques et carences juridiques internationales », Écologie et politique, vol. 34, no 1, 2007, p. 43-55.
(5) Francisco Sindico, « The Guarani Aquifer System and the International Law of Transboundary Aquifers », International Community Law Review, vol. 13, no 3, janvier 2011, p. 255-272.
(6) Pilar Villar et Wagner Costa Ribeiro, « The Agreement on the Guarani Aquifer : a new paradigm for transboundary groundwater management ? », Water International, vol. 36, no 5, septembre 2011, p. 646-660.
(7) Stephen C. McCaffrey, « The International Law Commission Adopts Draft Articles on Transboundary Aquifers », American Journal of International Law, vol. 103, no 102, avril 2009, p. 272-293.
(8) Au Brésil, la Constitution fédérale de 1988 donne au Président le pouvoir de révoquer les accords internationaux moyennant l’accord du Congrès national qui est composé de deux chambres, le Sénat et la Chambre des Députés. Le Sénat, qui représente le district fédéral et les 26 États brésiliens, peut donc s’avérer un allié de taille dans les procédures de révocation des accords et traités signés.
(9) Les phénomènes de pollution risquent également de s’aggraver avec l’homologation de plus de 150 pesticides par le Président depuis le début de son mandat.
(10) Joaquín Ferro Rodríguez, La Triple Frontera, el Acuífero Guaraní y los intereses de Estados Unidos en la región : evolución y ¿cambio de escenario ?, Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI), Análisis GESI 15/2013, 19 décembre 2013.
Légende de la photo en première page : Les célèbres chutes d’Iguazu, non loin de la triple frontière entre Brésil, Argentine et Paraguay, sont situées au-dessus de l’aquifère Guarani, dans sa partie sud. Cette réserve d’eau souterraine est considérée comme l’une des trois plus importantes au monde, non seulement par sa superficie (qui équivaut à peu près à celle de la France, de l’Espagne et du Portugal réunis), et son volume d’eau exploitable, mais aussi par sa capacité de recharge annuelle, estimée à 160 km3. (© kavram/Shutterstock)
