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La Thaïlande sous le règne de Rama X : une dictature militaire sous patronage royal 

Malgré l’annonce de prochaines élections législatives, qui doivent avoir lieu en mars 2019, la démocratie thaïlandaise prometteuse des années 1990 a laissé la place à un régime autoritaire qui n’a cessé de se renforcer depuis le coup d’État militaire de 2014, et se tourne désormais résolument vers la Chine.

À la fin des années 1990, la Thaïlande se révélait comme l’une des jeunes démocraties les plus prometteuses d’Asie. En 1992, ses classes moyennes avaient renversé l’armée au pouvoir, et engagé le pays dans un processus d’ambitieuses réformes démocratiques. Face à la violente crise financière de 1997 (la crise « Tom Yam Kung », du nom de cette soupe aux crevettes aigre et piquante), la jeune démocratie résista, faisant preuve d’une extraordinaire résilience : rompant avec un passé dominé par les militaires, elle adopta la Constitution de 1997, libérale et démocratique, et se prépara à la tenue d’élections libres finalement organisées en 2001.

Ces dernières donnèrent une large victoire à un dynamique milliardaire de province, Thaksin Shinawatra. Élu pour renouer avec la croissance, il proposa un programme de réduction de la pauvreté et de rétablissement de la confiance des investisseurs. En l’espace de quelques années, la pauvreté vit son incidence spectaculairement réduite, les niveaux d’éducation et l’accès à la santé connurent une amélioration inédite, principalement au Nord-Est, région lao la plus pauvre du royaume. Par contraste, dans le Sud du pays à majorité musulmane, il s’engagea dans une brutale campagne de répression policière : sa « guerre contre la drogue » de 2004 ainsi que sa gestion de l’insurrection autonomiste y firent plus de 5000 morts. En 2006, à la suite d’un scandale de corruption, et dans le contexte de manifestations dans la capitale appelant à sa démission, il fut renversé par un coup d’État militaire. Le retour à la dictature militaire signa la fin de l’expérience démocratique. Pour le politiste Larry Diamond, le coup d’État militaire de 2006 marquait l’un des points de départ d’une « vague mondiale de récession démocratique » (2).

Néanmoins, en 2006, l’armée ne semblait pas vouloir conserver le pouvoir pour longtemps. Elle fit immédiatement adopter, par référendum, une nouvelle Constitution, et organisa des élections en décembre 2007, permettant le retour à un gouvernement civil dès 2008. Mais le résultat des urnes ne fut pas celui espéré par la junte : le parti pro-Thaksin obtint une majorité et forma le gouvernement. Les divisions entre Chemises rouges, pro-Thaksin, et Chemises jaunes, anti-Thaksin, se firent plus marquées. La crise fut encore amplifiée à la faveur des décisions très controversées de la Cour constitutionnelle. Dans une première décision, la Cour disqualifia le Premier ministre Samak Sundaravej, au motif que ce dernier avait animé à la télévision une émission de cuisine, acte jugé inconstitutionnel par la Cour ! Dans une seconde décision, la Cour priva l’ensemble du gouvernement de base partisane pour une fraude électorale commise plusieurs mois auparavant par l’un de ses membres.

L’armée revint alors aux affaires et installa, en coulisses, l’opposition au pouvoir. Depuis leurs provinces, les « Chemises rouges » investirent les rues de Bangkok, réclamant des élections ; le nouveau gouvernement leur envoya l’armée. La répression contre les « Chemises rouges » fit une centaine de morts et des milliers de blessés – à l’issue des violences, le gouvernement promit néanmoins la tenue prochaine d’élections.
Ces dernières eurent finalement lieu en 2011, et Yingluck Shinawatra, la sœur cadette de Thaksin, les remporta triomphalement. Les divisions entre Chemises rouges et jaunes ne cessèrent pas pour autant ; Yingluck, après avoir été disqualifiée par la Cour constitutionnelle pour le transfert jugé « illégal » d’un haut fonctionnaire, fut renversée par un coup d’État militaire en mai 2014.

Deux ans après le coup, le roi Bhumibol, qui avait régné 70 ans sur le royaume, s’éteignit dans son sommeil. Son fils, le prince Vajiralongkorn, lui succéda le 1er décembre 2016. Depuis, l’armée, sous le patronage du nouveau roi, s’est principalement préoccupée de la pérennisation de son pouvoir au-delà d’un éventuel retour à un gouvernement civil, tout en exécutant, avec un zèle embarrassé, les directives royales.

Les cercles vicieux de la politique thaïlandaise : coups et constitutions

Dès sa prise de pouvoir par déclaration de la loi martiale et après avoir aboli la Constitution de 2007 pour la remplacer par une Constitution intérimaire lui donnant, en vertu de son article 44, les pleins pouvoirs, la junte, renommée Conseil National pour la Paix et l’Ordre ou NCPO, avait promis le retour à un gouvernement civil « aussi vite que possible ». Tout en convoquant des centaines de politiciens, d’activistes, d’étudiants et de professeurs aux quartiers généraux de l’armée pour des stages « d’ajustement d’attitude », elle affirmait que le but du coup était de rendre « bonheur et unité » au peuple thaïlandais afin de créer les conditions d’une démocratie durable. Pour ce faire, elle faisait valoir l’existence d’une « feuille de route » prévoyant la rédaction d’une nouvelle Constitution et l’organisation d’élections libres et équitables. Les militaires annoncèrent la tenue d’élections pour « la fin 2015 », échéance repoussée d’année en année, jusqu’à ce que, finalement, ces derniers donnent de réels gages en autorisant d’abord l’enregistrement de partis politiques en mars 2018, puis en levant, en décembre de la même année, l’interdiction des réunions politiques de plus de cinq personnes. À l’heure où ces lignes sont écrites, les élections sont prévues pour le 24 mars 2019.

Néanmoins, l’élection tant attendue ne signera pas le retour de la démocratie en Thaïlande. La planification et l’organisation des élections à la suite d’un coup d’État militaire est pratique routinière en Thaïlande, et fait partie du mode de gouvernement de l’armée sous patronage royal. 
Appelé couramment « le cercle vicieux de la politique thaïlandaise » (wongchon ubat) (3), ce mode de gouvernement cyclique commence et se termine par un coup d’État militaire. Dans un premier temps, les militaires se saisissent du pouvoir par un coup : la loi martiale est déclarée et la Constitution abolie. Dans un second temps, une Constitution intérimaire, courte, et donnant les pleins pouvoirs à l’armée, est promulguée à sa place. Dans un troisième temps, la Constitution intérimaire cède la place à une Constitution permanente en vertu de laquelle sont organisées des élections, ces dernières donnant lieu à une nouvelle crise et un coup d’État militaire ; le cycle reprend.

La régularité des processus observés met en évidence une grande continuité au-delà de l’apparente instabilité constitutionnelle et politique.

L’armée et la monarchie demeurent des acteurs très puissants même en temps de démocratie électorale, qui ne constituent en réalité que d’éphémères parenthèses : la Thaïlande est une démocratie tutélaire. Selon Adam Przeworski, une démocratie tutélaire est « un régime ayant des institutions compétitives, formellement démocratiques, mais dans lesquelles l’appareil d’État, typiquement réduit aux forces armées, garde la capacité d’intervenir pour corriger d’indésirables états des choses » (4). En Thaïlande, les pouvoirs tutélaires, à savoir la monarchie et l’armée, peuvent sanctionner les gouvernements élus quand c’est nécessaire, tout en autorisant un certain degré de démocratie électorale (cf. infra). Plusieurs analystes ont essayé de conceptualiser la nature de la relation entre les deux pouvoirs tutélaires, soit en termes de structures (deep state (5), parallel state (6)), soit en termes de réseaux (network monarchy (7)). Les années 2017-2018 semblent invalider la thèse des réseaux pour confirmer que la domination armée-monarchie ne dépend pas de rapports informels mais bien d’institutions, notamment juridiques, à commencer par la Constitution.

Une démocratie sous la double tutelle de l’armée et du roi

La Constitution de 2017 doit être comprise comme un correctif à la Constitution de 2007, dont le but était d’institutionnaliser la démocratie tutélaire – l’armée et la monarchie pourraient conserver leur pouvoir et statut, grâce à la faiblesse d’instables gouvernements de coalition, et dès que les gouvernements élus se piqueraient d’une trop grande assurance, elles pourraient s’en débarrasser à loisir. La manœuvre se révéla un semi-échec : la popularité de Thaksin ne diminuait pas, les urnes dégageant immanquablement une majorité en sa faveur. Les gouvernements successivement élus purent être disqualifiés par les voies prévues par la Constitution, à l’exception du gouvernement de Yingluck, immensément populaire, dont la résilience rendit nécessaire l’intervention directe de l’armée. Le coup de 2006 sera appelé le « coup gaspillé ».

La Constitution de 2017, adoptée par référendum en août 2016, reprend ainsi les moyens et les objectifs du texte de 2007, mais avec davantage de véhémence : la Cour constitutionnelle, le Sénat, les organes constitutionnels indépendants, mais également de nouveaux organes dominés par l’armée, notamment un Comité national stratégique et un Comité national pour la Réforme, sont mobilisés pour sauvegarder les préférences politiques des pouvoirs tutélaires extraites du champ de la politique électorale ; en dernier recours, ils sont dotés des moyens de renverser les politiciens élus trop téméraires.

Plus subtile, la Constitution de 2017 ne dispose pas que la Cour constitutionnelle puisse dissoudre les partis politiques comme c’était le cas en 2007. De telles provisions sont maintenant « cachées » dans l’Acte sur les Partis politiques, qui liste les offenses sur le fondement desquelles un parti peut être dissous par la Cour. La plupart de ces raisons sont obscures, comme le fait de « ne pas agir conformément aux principes de la Démocratie avec le Roi comme chef d’État ». Les types d’action pouvant mener à une dissolution par la Cour constitutionnelle sont si nombreux que la Commission électorale a préparé un document de 100 pages résumant les motifs de dissolution pour les distribuer aux partis politiques.

Par ailleurs, pour s’assurer que les juges à la Cour constitutionnelle demeurent sous le contrôle de l’armée, ils doivent, selon la Constitution de 2017, être confirmés par le Sénat entièrement nommé par l’armée. En effet, selon les « provisions transitoires » de la Constitution de 2017, le Sénat est initialement un organe de 250 membres entièrement nommés par la junte militaire pour un mandat de cinq ans (8). Les pouvoirs du Sénat sont très étendus : il participe à la nomination du Premier ministre, duquel n’est pas requis le statut de membre élu du Parlement (9). De plus, le Sénat peut destituer les membres du gouvernement et l’ensemble du personnel politique. Enfin, ce dernier a également pour mission le suivi de la mise en œuvre du Plan stratégique national, juridiquement contraignant, pour les deux prochaines décennies. Les gouvernements élus devront donc se conformer à cette Stratégie nationale, sous peine d’être immédiatement disqualifiés.

Aussi, à l’image de la Constitution de 2007, toute une série d’organes judiciaires et quasi judiciaires sont investis d’une vaste gamme de moyens pour disqualifier les gouvernements mais également déclencher à leur encontre des procédures au pénal et/ou au civil, comme ce fut le cas pour Thaksin et sa sœur Yingluck, condamnés à deux et cinq ans de prison respectivement par le biais de procédures criminelles extraordinaires.

Si la Constitution fonctionne selon ses desseins, les coups d’État militaires seront rendus inutiles car redondants. Le cadre juridique dans son ensemble a pour objectif de protéger l’hégémonie de l’armée dans l’éventualité d’un retour à un gouvernement civil.

Aujourd’hui, les effets des cinq ans de dictature militaire sous patronage royal sont flagrants : on observe une forte militarisation de l’appareil d’État et un renforcement des prérogatives royales. La junte a militarisé la bureaucratie via des centaines de nominations au long cours ; parallèlement, le roi a également placé des militaires aux postes déterminants des organes-clés de la monarchie. Les militaires forment la majorité des membres de l’Assemblée nationale législative (200 membres), du Comité pour la Réforme nationale et ses sous-comités (150 membres) et du Comité national stratégique (17 membres). De plus, à la fin de 2018, un projet de loi était mis à l’agenda qui aurait pour effet de rendre les généraux éligibles aux nominations dans les organisations constitutionnelles indépendantes comme les Ombudsmen, la Commission nationale anticorruption ou la Commission électorale. En 2018, les nominations au Conseil privé et au Bureau des propriétés de la Couronne se sont également militarisées. Le roi a nommé trois nouveaux conseillers privés, dont deux sont des militaires. Surtout, il nomma un militaire directeur-général du Bureau des propriétés de la Couronne, quand le nouveau chef des armées en exercice y fit son entrée en tant que membre du conseil d’administration. L’armée, sous contrôle de la monarchie, peut ainsi contrôler une partie de la richesse du pays. Le bureau dispose de 30 milliards de dollars, de quoi assurer la loyauté de l’armée à l’égard d’un des monarques les plus riches au monde (10).

Vers des élections sous contrôle de l’armée et de la monarchie

Les années 2017-2018 furent marquées par la préparation d’élections. L’armée supervisa la rédaction d’une loi électorale sur mesure ainsi que d’une loi sur les partis politiques. Ces deux textes sont extrêmement contraignants pour les partis politiques. La loi électorale, qui met en place un système complexe de scrutin mixte, organise un mécanisme de majorité « inversée » ou de « bonus minoritaire ». L’objectif est d’affaiblir le Pheua Thai, parti de Thaksin. En réponse, ce dernier a créé de petits partis miroirs : le Pheua Tham (« pour la justice ») et le Pheua Chat (« pour la nation »). Cette stratégie est également rendue nécessaire par la menace d’une dissolution ordonnée par la Cour constitutionnelle.

Près d’une centaine de partis se sont enregistrés auprès de la Commission électorale en vue de participer aux élections. Se sont notamment formés plusieurs partis pro-armée, dont la mission est de soutenir Prayuth. L’actuel ministre de l’Industrie du gouvernement militaire est le leader attitré du premier d’entre eux, le Phalang Pracharat. La « campagne » du parti a consisté jusqu’alors à soudoyer d’anciens parlementaires, sénateurs et ministres, pour qu’ils fassent défection et viennent grossir les rangs des soutiens officiels du chef actuel de la junte. Les partis traditionnels, le Pheua Thai, et le Parti Démocrate, demeurent ambigus quant à leur possible alliance avec l’armée dans le cadre d’un gouvernement de coalition formé par Prayuth.

Des forces antimilitaires ont émergé, notamment le Future Forward Party, emmené par le charismatique Thanathorn Jeungrungruangkit, un milliardaire thaïlandais connu pour ses saillies contre les militaires et les élites conservatrices. Le parti Future Forward a notamment promis de « couper le budget de l’armée et de réduire le nombre de généraux ».

Pendant ce temps, la junte essaie de manipuler les élections par tous les moyens, notamment via la nomination des membres de la Commission électorale et le « gerrymandering » (découpage opportuniste des circonscriptions). En mars, le président de la Commission électorale, jugé trop critique à l’égard de la junte, était saqué par Prayuth ; en novembre, les circonscriptions électorales étaient redessinées afin de désavantager les grands partis comme le Pheua Thai et le Parti Démocrate. En somme, l’ensemble du cadre constitutionnel, légal et administratif est agencé de manière à faire de Prayuth le prochain Premier ministre. Lui-même l’a à demi-mots admis en déclarant : « J’ai parlé à l’équipe juridique ; il n’est pas nécessaire que je sois membre de quoi que ce soit [pour devenir Premier ministre] » (11). En effet, si les 250 sénateurs nommés par ses soins le soutiennent, Prayuth n’a besoin que du soutien de 126 membres de l’Assemblée (sur 500) pour commander une majorité au Parlement (376 sur 750).

Or, le jour de la clôture des candidatures, le 8 février 2019, un rebondissement inattendu – dont la Thaïlande est coutumière – a failli rebattre l’ensemble des cartes du jeu politique thaïlandais. La sœur aînée du roi Vajiralongkorn, la princesse Ubolratana – dépouillée de ses titres princiers pour avoir épousé un Américain en 1972 – s’est présentée comme candidate face à Prayuth, portée par un parti pro-Thaksin, le Thai Raksa Chat (« Les Thaïs préservent la nation »). Quelques heures plus tard, le roi promulguait un « ordre royal » non contresigné, établissant que cette candidature était « contraire aux coutumes constitutionnelles », la famille royale se trouvant « au-dessus » de la politique (12). La princesse s’excusa, et la Commission électorale saisit la Cour constitutionnelle d’une demande de dissolution du parti, amenuisant encore davantage les chances de formation d’un gouvernement civil à l’issue d’élections qui peuvent toujours être repoussées.

Une politique étrangère d’alignement autoritaire : le tournant vers la Chine

Dans le domaine de la politique étrangère, la diplomatie thaïlandaise a souvent été qualifiée de « diplomatie de bambou », c’est-à-dire une diplomatie d’équilibre flexible entre la Chine et les États-Unis. Depuis le coup de 2014, le tournant vers la Chine est assumé. Celui-ci a affaibli les relations de la Thaïlande avec les États-Unis, et a forcé Bangkok à trouver auprès de la Chine la légitimation politique qui lui manquait. En 2015, en gage de bonne volonté, la Thaïlande a renvoyé en Chine de nombreux Ouighours, auxquels était pourtant attribué le statut de réfugiés politiques ; l’armée thaïlandaise a également passé commande à Pékin de tanks et de sous-marins. En 2018, le projet de train à grande vitesse reliant le Nord-Est du pays au Sud de la Chine dans le cadre de l’initiative Belt and Road a été autorisé hâtivement via l’article 44, et la construction s’est amorcée début 2019. L’influence chinoise peut également s’observer dans l’admiration que Prayuth porte au président chinois Xi Jinping.

Pendant ce temps, l’armée thaïlandaise a cherché à obtenir une légitimation à l’international. À la suite de la promesse du gouvernement de tenir des élections, les gouvernements européens ont adouci leur position sur la Thaïlande. L’Union européenne a démontré son intérêt à reprendre des négociations sur un accord de libre-échange avec la Thaïlande, gelé depuis le coup, alors que Prayuth a essayé par tous les moyens d’obtenir un signe de soutien de la part des gouvernements démocratiques. C’est ainsi qu’en juin, il s’est rendu dans plusieurs villes européennes, notamment en France et au Royaume-Uni, où il a pu rencontrer Emmanuel Macron et Theresa May. Cette entreprise de légitimation est importante dans la mesure où la Thaïlande assume à partir de 2019 la présidence de l’ASEAN, et que plusieurs éditorialistes, notamment dans le Jakarta Post, ont appelé l’ASEAN à refuser la présidence à la Thaïlande des généraux.

Fidèle au principe cardinal de non-interférence dans les affaires politiques des États-membres de l’ASEAN, le gouvernement militaire s’est engagé dans une démarche de renvoi des opposants politiques vers leur pays d’origine. Le gouvernement a promis de renvoyer les Cambodgiens en exil sur le sol thaï en échange du retour des Thaïlandais cachés au Cambodge ; en 2019, plusieurs réfugiés politiques thaïlandais présents au Laos ont été retrouvés morts, charriés par les eaux sablonneuses du Mékong.

La libéralisation apparente de la politique thaïlandaise, dans le cadre de la préparation des élections, ne doit pas masquer le fait que l’autoritarisme thaïlandais se renforce et s’institutionnalise progressivement depuis le coup. Les presque 500 lois et décrets liberticides promulgués durant les cinq années de régime militaire resteront en vigueur en dépit de l’hypothétique retour à un gouvernement civil. Avec le Plan stratégique national, d’une durée de vingt ans, ils ont pour effet un renforcement de l’institutionnalisation de l’alliance armée-monarchie pour les décennies à venir. L’alliance Vajiralongkorn – Prayuth Chan-Ocha rejoue l’alliance Bhumibol – Sarit Thanarat (13) sur laquelle la symbiose armée-monarchie s’était bâtie dans les années 1960 avec le soutien des États-Unis – sauf qu’un demi-siècle plus tard, les États-Unis sont doublés par la Chine. 

Notes
(1) Outre les ouvrages cités en marge, l’auteure a également publié sur la Thaïlande : The Politics of (No) Elections : Lessons from the 2011 General Election (Chonburi, White Lotus Press, 2016) et dirigé Les Chemises rouges de Thaïlande (Bangkok, IRASEC, 2013).
(2) Larry Diamond, « Facing Up to the Democratic Recession », Journal of Democracy, 26, 2015, p. 141-155. 
(3) Chai-Anan Samudavanija, Thailand’s Young Turks, Singapour, ISEAS, 1982, p. 1. 
(4) Adam Przeworski, « Democracy as a contingent outcome of conflicts », in Jon Elster, Rune Slagstad (dir.), Constitutionalism and Democracy, Cambridge University Press, 1988, p. 61. 
(5) Eugénie Mérieau, « Thailand’s Deep State, Royal Power and the Constitutional Court », Journal of Contemporary Asia, 46, 2016, p. 445-466. 
(6) Paul Chambers, Napisa Waitoolkiat, « The Resilience of Monarchised Military in Thailand », Journal of Contemporary Asia, 46, 2016, p. 425-444. 
(7) Duncan Mc Cargo, « Network Monarchy and Legitimacy Crises in Thailand », Pacific Review, 18, 2005, p. 499-519.
(8) De ces 250 membres, six sont nommés d’office : le secrétaire permanent du ministère de la Défense, le commandeur suprême, le chef de l’armée de terre, le chef de la marine, le chef de l’armée de l’air et le commissaire-général de la Police.
(9) Cette disposition particulière fut adoptée par référendum en août 2016. La question était la suivante : « En cas de crise, le Sénat devrait-il participer à la nomination d’un Premier ministre » ?
(10) « Thai king signs Crown’s $30bn assets over to himself », Aljazeera, 17 juin 2018 ; « Thai monarch is world’s richest royal : Forbes », Reuters, 22 août 2008. 
(11) Cité dans le Straits Times, « Thai PM Prayuth keeps options open », 27 novembre 2018. 
(12) Pour plus de détails, voir Eugénie Mérieau, « A Military Dictatorship like No Other », New York Times, 10 février 2019.
(13) Sarit Thanarat prit le pouvoir par un coup d’État en 1957 et gouverna jusqu’en 1963. Il fut l’un des architectes de la rénovation du pouvoir monarchique. Voir Tak Chaloemtiarana, The Politics of Despotic Paternalism, Cornell University Press, 1979. En juillet 2018, l’édition Asie du Time Magazine titrait « Democrat. Dictator. Which path will Thailand’s Prayuth Chan-Ocha choose ? ». Prayuth y était désigné comme le « Petit Sarit ».

Légende de la photo en première page : le 23 janvier 2011, un Thaïlandais portant une chemise rouge brandit un portrait de Thaksin Shinawatra, Premier ministre thaïlandais de février 2001 au 19 septembre 2006, date à laquelle il est renversé par un coup d’État alors qu’il se trouve à l’Assemblée générale des Nations Unies, à New York. Condamné en 2008 par contumace pour conflit d’intérêts, il vit au Cambodge depuis 2009 où il est devenu conseiller économique du gouvernement cambodgien. (© Shutterstock /1000 Words) 

Article paru dans la revue Diplomatie n°97, « Sécurité énergétique : enjeux stratégiques et défis environnementaux », mars-avril 2019.

E. Mérieau, Les Thaïlandais, Paris, Ateliers Henry Dougier, 2018.

E. Mérieau, Idées reçues sur la Thaïlande, Paris, Cavalier Bleu, 2018.

E. Mérieau, Le constitutionnalisme thaïlandais au prisme de ses emprunts étrangers : une analyse de la fonction royale, contribution à l’étude de souveraineté, Paris, Institut universitaire de Varenne, 2018

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