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Bénin : le basculement autoritaire d’un modèle démocratique exceptionnel

En dépit de forts handicaps structurels, ce petit pays d’Afrique de l’Ouest est parvenu à se construire une réputation internationale fondée sur une certaine réussite politique, que vient contredire la dérive autoritaire enregistrée depuis quelques années, en particulier depuis l’élection de Patrice Talon en 2016.

Petit pays d’Afrique de l’Ouest niché dans le golfe de Guinée, le Bénin compte une population d’environ 11,5 millions d’habitants répartis sur une superficie de 112 622 km2. Il s’étire sur 700 km du nord au sud et est bordé à l’ouest par le Togo, à l’est par le Nigéria, au nord par le Burkina Faso et le Niger et au sud par la côte atlantique, ce qui en fait une zone d’interface entre l’espace sahélien et la zone côtière de l’Afrique occidentale. Membre de la catégorie des pays moins avancés (PMA), le Bénin est, avec un produit intérieur brut (PIB) par habitant de 915 dollars (US), classé 163e sur 189 pays selon l’Indice de développement humain (IDH-2018) du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD). En cela, il se distingue particulièrement par son faible niveau de vie, une indigence en ressources naturelles et une grande vulnérabilité économique.

Cette fracture dans la trajectoire de démocratisation suivie par le pays depuis la conférence nationale souveraine de 1990 (1) émerge sous Boni Yayi et semble s’aggraver avec Patrice Talon. Quitte à susciter des remous politiques et des tensions sociales, ce dernier n’hésite pas à faire preuve d’autoritarisme, à l’instar de son modèle, le Rwandais Paul Kagamé, maître d’œuvre de la stabilité et du développement accéléré de son pays dévasté par un génocide en 1994.

Une trajectoire sociopolitique singulière

Pionnier des processus de transition démocratique en Afrique, le Bénin, avant de devenir un cas d’école illustrant de belle manière le scénario vertueux d’une démocratisation réussie, a eu une vie politique agitée durant les trente premières années qui ont suivi son indépendance. En fait, le pays, anciennement nommé Dahomey, alterne de 1960 à 1972 entre des périodes de gouvernement par des autorités civiles avec Hubert Maga, Joseph Apithy, Justin Ahomadebgé, Émile Zinsou et un cycle de cinq coups d’État, inauguré par le colonel Christophe Soglo en 1963, qui se referme avec le putsch de Mathieu Kérékou en 1972. Le régime autocratique de Kérékou, à bout de souffle après dix-huit années de marxisme-léninisme infructueux, s’écroule à son tour au début des années 1990 dans le sillage de la conférence nationale. Laquelle conférence pose les jalons d’un renouveau politique fondateur d’un système pluraliste bâti autour des valeurs et des institutions constitutionnellement garanties incarnées par des représentants du peuple régulièrement élus au suffrage universel.

Ainsi depuis 1991, huit législatures ont été enregistrées au Parlement, tandis que le Palais de la Marina (2) a alternativement accueilli quatre présidents, ce qui confirme la relative singularité de la trajectoire béninoise dans un environnement africain en partie marqué par des présidences interminables légitimées sur la base de modifications constitutionnelles taillées sur mesure pour le maintien au pouvoir des potentats en fonction. Et si, sous Soglo et Kérékou II, le pouvoir va s’exercer dans un certain respect du jeu démocratique fondé sur des valeurs de fair-play politique (3), la gouvernance de Boni Yayi d’abord, puis celle de Talon, traduisent le basculement d’un modèle concurrentiel pacifique vers un schéma plus conflictuel qui fait désormais peser une lourde hypothèque sur le fonctionnement démocratique de l’État.

La montée en flèche de l’autoritarisme sous le régime Talon

Patrice Talon devient président en avril 2016 après des démêlés judiciaires. Il est en effet tour à tour accusé de détournement de fonds, de tentative d’empoisonnement sur la personne de Boni Yayi et d’avoir fomenté un coup d’État contre ce dernier. L’affaire est finalement classée. Mais elle apparaît comme le banc d’essai d’un autoritarisme désormais flagrant au Bénin.

Le projet de société de Talon s’inscrit sous le crédo de la rupture. Le « nouveau départ » (4) qu’il promet aux Béninois est articulé autour d’un « Programme d’action de gouvernement » (PAG) axé sur la consolidation de l’État de droit, la bonne gouvernance et la transformation structurelle de l’économie en vue de l’amélioration des conditions de vie des populations dans les limites d’un mandat unique. Comme autres évolutions phares, il prévoit la suppression de la peine de mort, la création d’une Cour des comptes, et l’augmentation du nombre de femmes au Parlement.

Ce moule de gouvernance novateur séduit initialement l’opinion, mais l’engouement qu’il suscite est en réalité fondé sur un non-dit débouchant sur un malentendu. D’un côté, la population est disposée à donner quitus à une personnalité apte à consolider les acquis démocratiques tout en assurant le développement dans un contexte de désenchantement social généralisé. Et de l’autre, Patrice Talon est décidé coûte que coûte à réformer au risque de mécontenter. En conséquence de quoi, le pont de confiance établi entre lui et les Béninois ne tarde pas à se fissurer dès les premières réformes qui sont globalement perçues comme antisociales et antidémocratiques.

Des mesures économiques antisociales

Parmi les mesures socioéconomiques décriées, on compte, entre autres, les opérations de déguerpissement ou de « libération des espaces » (5) musclées destinées à débarrasser les centres urbains de l’économie informelle, l’abrogation du droit de grève pour certaines catégories socio-professionnelles (justice, police, armée, santé) et une révision du code du travail préjudiciable à la sécurité de l’emploi des travailleurs.

Par ailleurs, compte tenu de son poids économique au Bénin, l’arrivée au pouvoir de Patrice Talon fait indubitablement courir le risque d’un conflit d’intérêt. Une appréhension fondée sur l’inquiétude qu’en cumulant le pouvoir politique et la puissance financière (sa fortune est estimée à 400 millions de dollars selon Forbes Afrique 2015), le président de la République, certes dessaisi conformément à la Constitution de ses anciennes responsabilités d’entrepreneur privé, n’apprivoise malgré tout l’État pour ses intérêts particuliers… Comme pourrait le laisser penser la signature dès le lendemain de son entrée en fonction d’un décret astreignant l’État au paiement d’une dette particulièrement profitable à ses entreprises (6).

Cela étant, pour prendre l’exacte mesure de la crainte d’un télescopage entre les intérêts privés de Patrice Talon et ceux de l’État, il faut avoir en tête les relations clientélistes qu’il a tissées durant les trois dernières décennies avec les régimes successifs. Il bénéficie en effet au début des années 1990 des mesures de restructuration économique engagées par le Bénin lors du passage du marxisme-léninisme à l’économie de marché et trouve dans les programmes de privatisation prônés par les institutions financières internationales une voie lucrative. De là, ses entreprises deviennent des fleurons de l’économie béninoise et lui, l’un des principaux soutiens financiers de la classe politique en général et en particulier un mécène assumé de Boni Yayi pendant les scrutins présidentiels de 2006 et 2011, contre la rétribution de juteux contrats — à l’instar du Programme de Vérification des Importations (PVI) du port de Cotonou (7). Cette influence économique relativise la référence à Paul Kagamé, à qui on ne reconnaît aucun intérêt rentable au Rwanda.

Outre le caractère antisocial des mesures socioéconomiques de Patrice Talon et le risque de conflit d’intérêt permanent, deux autres points de rupture enregistrés sur le plan politico-institutionnel décrivent assez fidèlement l’involution démocratique observée depuis son avènement. Le premier a trait au verrouillage des rouages essentiels de l’appareil d’État, (Justice, Parlement, Police…). Tandis que le second concerne la révision du code électoral appariée à une réforme visant la rationalisation à marche forcée d’un système partisan atomisé en une poussière de formations politiques (à peu près 250 partis recensés au Bénin).

Une Justice aux ordres

L’institution judiciaire au Bénin est sous l’emprise du pouvoir présidentiel, comme l’atteste la nomination d’un des affidés de Patrice Talon à sa tête. En l’occurrence Joseph Djogbenou, son avocat privé désigné ministre de la Justice, puis propulsé président de la Cour constitutionnelle. Grâce à l’action de ce dernier, Patrice Talon réussit à faire des modifications législatives importantes, à l’instar de celle qui entérine la création de la Cour de répression des infractions économiques et du terrorisme (CRIET), initialement prévue pour lutter contre la corruption et d’autres infractions comparables, mais qui, à l’épreuve des faits, apparaît plus comme un instrument politique. Ainsi, parmi les principaux cas emblématiques corroborant la mainmise de l’exécutif sur le judiciaire au Bénin, il y a ceux des deux ex-candidats à la « présidentielle » de 2016, à savoir Sébastien Ajavon et Lionel Zinsou, respectivement condamnés à vingt ans de prison pour trafic de cocaïne pour le premier et à six mois de prison avec sursis assortis de cinq ans d’inéligibilité pour faux et dépassement de fonds de campagne électorale pour le second, dans le cadre de procès emmaillés de nombreuses irrégularités de procédure.

Dans le cas spécifique de Sébastien Ajavon, la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples (CADHP), saisie du dossier, a déjà fait injonction à l’État béninois d’annuler la décision de condamnation rendue contre lui. Ce qui confirme les irrégularités de procédure d’une justice soupçonnée d’être aux ordres. Le recours introduit par Lionel Zinsou après sa condamnation reste encore pendant, même s’il se dit « sans illusion » quant à son issue. En fait, poursuit-il, « l’objectif est clair, il s’agit de rendre inéligibles tous ceux qui seraient susceptibles d’être des concurrents à Patrice Talon » (8). En cela, les faits lui donnent raison, car avec sa condamnation, celle de Sébastien Ajavon, et le départ de Boni Yayi pour le Togo, après plusieurs jours de séquestration dans sa résidence privée de Cotonou-Cadjèhoun, le vide se fait progressivement autour de Patrice Talon qui, faute de concurrents sérieux, a désormais le champ libre pour la prochaine élection présidentielle prévue en 2021.

Des forces de l’ordre répressives

L’action répressive des forces de l’ordre se fonde sur un arsenal juridique qui s’est spécialement durci sous Talon. L’on peut ainsi relever la pénalisation du délit d’« attroupement sans autorisation préalable » prévu par la loi no 2018-16 portant code pénal ainsi que la loi no 2017-44 portant recueil du renseignement qui affranchit la police d’un certain nombre de contraintes légales. Ces deux textes aident sans doute à justifier la surveillance accrue et les arrestations d’activistes soupçonnés par le pouvoir de même qu’ils sous-tendent peut-être la brutalité de la police lors des manifestations organisées avant et après les législatives d’avril 2019.

Amnesty International fera ainsi état de l’arrestation d’une cinquantaine de manifestants « pour attroupement illicite portant atteinte à la sûreté nationale » et de quatre morts dans le cadre d’un rassemblement de protestation à Cotonou en mars 2019. L’ONG internationale soutient également un bilan de quatre autres décès, dont le cas d’une mère de sept enfants et d’un jeune homme de dix-neuf ans tués par balles à l’issue des heurts post-électoraux survenus les 1er et 2 mai 2019 à Kandi, dans le septentrion du pays. À Savè et Tchaourou, la ville natale de Boni Yayi, le compte de la violence policière se chiffre à plusieurs civils tués par balles au cours de violentes échauffourées suscitées par une tentative d’arrestation de quelques-uns de ses partisans, accusés d’avoir ourdi les violences post-électorales d’avril et mai 2019.

Un code électoral et un système partisan favorables à Patrice Talon

D’emblée, il faut souligner que l’initiative de réécrire le code électoral et de remodeler le système partisan béninois n’émane pas de la décision personnelle de Patrice Talon, qui se contente en réalité de rendre effectif un projet arrêté dès 2015 par le Parlement. La réforme traduit la volonté de la classe politique de voir émerger un paysage partisan en rupture avec l’ancien système fondé sur des pratiques clientélistes, creuset des alliances factionnelles éphémères et des solidarités rentières sans base idéologique, qui jusque-là paralysaient le fonctionnement de l’État. Pourtant, aussi fondée qu’elle puisse paraître, la décision de Talon de réorganiser le champ partisan est porteuse de distorsions.

La première distorsion repose sur le fait que cette réorganisation semble uniquement profiter au président de la République, soupçonné de vouloir se débarrasser de la vieille garde politique et de pousser son avantage en créant de toute pièce un nouveau champ partisan acquis à sa cause et au pouvoir de l’argent. En effet, selon les nouvelles dispositions régissant le code électoral, la caution de participation à un scrutin passe de 10 millions de FCFA (environ 15 000 euros) à 250 millions de FCFA (environ 380 000 euros). Celles-ci introduisent insidieusement une démocratie censitaire à l’origine de conséquences politiques majeures : la marginalisation et, le cas échéant, la disparition des partis traditionnels qui, malgré leurs manquements notoires, représentaient néanmoins une bonne partie de l’électorat et, ce faisant, aidaient à la structuration de la compétition politique en rendant légitime la sélection des responsables de l’État.

La deuxième distorsion découle quant à elle du fait qu’en mettant plusieurs partis en rade, la refonte du système partisan porte incidemment atteinte au droit inaliénable de chaque citoyen de choisir son candidat dans le cadre d’un scrutin libre. Ainsi, les électeurs béninois, frustrés de ne pouvoir librement porter leur choix sur les candidats des différentes sensibilités traditionnellement présentes depuis l’instauration du pluralisme en 1991, vont manifester leur refus de la fermeture de l’espace politique en boudant largement les urnes lors des élections législatives du 28 avril 2019, marquées par un taux de participation historiquement bas de 27,12 %. La suite, on la connaît, c’est le vote d’une assemblée monocolore au sein de laquelle siègent deux partis siamois, l’Union progressiste (UP) et le Bloc républicain (BR), entièrement acquis à Patrice Talon, dont les réformes brisent finalement le consensus national plus qu’elles ne le consolident.

Par ailleurs, le dialogue politique organisé du 10 au 12 octobre 2019 avec seulement neuf partis a révélé un champ politique clivé, même si l’adoption de recommandations telles l’organisation des élections générales anticipées en 2020 ou 2021, la révision de la charte des partis et du Code électoral, la libération des prisonniers impliqués dans la crise électorale, l’abandon des poursuites contre certaines personnalités… vont dans le sens du dégel de la tension sociopolitique. L’absence de poids des ténors de l’opposition (9), réunis en parallèle autour d’un « contre-dialogue » « de la résistance » présidé par Nicéphore Soglo, met un bémol à la satisfaction affichée par Patrice Talon lors du discours de clôture du dialogue politique. Cela augure mal d’une participation très inclusive dans les scrutins à venir (10).

Par-delà la dérive autoritaire de Talon : les défis urgents du Bénin

Le premier défi auquel le Bénin est confronté est d’ordre structurel. Il concerne la dimension socioéconomique. En effet, si la croissance est positive (5,6 % en 2017 et 6,7 % en 2018, selon la Banque mondiale), elle masque néanmoins une pauvreté rampante que tous les chefs d’État béninois, y compris Patrice Talon, peinent à juguler. Par ailleurs, le pays continue de dépendre largement du commerce informel de réexportation et de transit avec le Nigéria (11) (environ 20 % des recettes budgétaires de l’État), à tel point qu’au moindre aléa économique survenant dans cet État voisin, le Bénin est immanquablement secoué. Ainsi, les effets de la récente hausse du cours du naira (la monnaie nigériane) couplée à la fermeture depuis le 20 août 2019 de la frontière bénino-nigériane, sont directement perceptibles dans l’économie béninoise. Cette mesure surprise instaurée par le Nigéria serait motivée par les activités massives de contrebande (notamment de riz) opérées sur ce corridor qui menacerait la politique d’autosuffisance alimentaire mise en place par ce pays. Ne pouvant ni écouler leurs produits, ni s’approvisionner au Nigéria avec lequel s’opère près de 50 % du commerce extérieur, les commerçants béninois sont particulièrement affectés par une situation qui assurément coûtera quelques points de croissance économique à leur pays. D’autres contrebandes, notamment celle liée au carburant frelaté (Kpayo), ainsi que le trafic de drogue et de médicaments en direction ou en provenance du Nigéria ou des pays sahéliens, apparaissent comme des ulcères quasi incurables pour le Bénin.

Le second défi auquel le Bénin fait face est conjoncturel. À la suite du scrutin d’avril 2019, des affrontements violents ont opposé, pendant une semaine, les partisans de l’ancien président « nordiste » Boni Yayi aux forces de l’ordre à Savè et Tchaourou, sa ville natale. La tournure tragique des évènements fait craindre le début d’un clivage conflictuel à relent ethnocentrique Nord/Sud. Mais ce risque semble avoir été rapidement dissipé par la concertation qui a réuni, en juillet 2019, Patrice Talon et les autorités traditionnelles des localités concernées. 
Le troisième défi, tout aussi conjoncturel, regarde la menace sécuritaire localisée dans la frange septentrionale du pays, située en bordure de la zone sahélienne en proie à l’extrémisme violent. Elle résulte des contrecoups de la dynamique sécuritaire au Sahel. En effet, les groupes terroristes État islamique dans le grand Sahara, Ansarul Islam, ou le Groupe de soutien à l’islam et aux musulmans, traqués par Barkhane et les Forces de défense et de sécurité des États sahéliens, se replient de plus en plus dans les pays côtiers du golfe de Guinée (Bénin, Côte d’Ivoire, Ghana, Togo) (12). Ainsi, outre l’attaque d’AQMI en mars 2016 à Grand Bassam en Côte-d’Ivoire, le Bénin est le deuxième pays d’Afrique de l’Ouest côtière victime d’une action terroriste traduite par l’enlèvement des Français Laurent Lassimouillas et Patrick Picque, kidnappés par des djihadistes dans le parc de la Pendjari situé à la confluence du Bénin, du Burkina Faso et du Niger en mai 2019.
Finalement, tandis que la démocratie s’essouffle sous le régime Talon, d’autres nuages sombres s’amoncèlent dans le ciel béninois. Une situation qui écorne l’image du pays et à laquelle il est urgent d’apporter des réponses rapides dans l’optique de sauvegarder sa réputation de phare démocratique et d’exemple de stabilité en Afrique.

Notes
(1) La conférence nationale souveraine du Bénin est la première du genre en Afrique francophone. Elle influencera et inspirera toutes les suivantes qui, tantôt garderont la même appellation, tantôt se profileront sous d’autres contours mais avec à la clé, l’idée d’une refondation démocratique après des décennies de fermeture politique.
(2) Nom du palais présidentiel béninois, situé à Cotonou.
(3) Le Bénin est le seul cas en Afrique où un chef d’État à la tête d’un régime autoritaire est écarté du pouvoir pour être ensuite élu dans un système démocratique reconnu.
(4) C’est l’un des slogans de campagne de Patrice Talon lors de l’élection présidentielle de mars-avril 2016.
(5) Dénomination officielle de cette opération d’expulsion brutale des petits commerçants installés sur la voie publique faute d’infrastructures d’accueil adéquates.
(6) Georges Akpo, « Bénin : comment Talon se fait rembourser dans la filière coton », La Nouvelle Tribune, 9 août 2016.
(7) Richard Banegas, « L’autoritarisme à pas de caméléon ? Les dérives de la révolution passive démocratique au Bénin », Afrique Contemporaine, no 249 vol. 1, 2014, p. 109.
(8) Matthieu Millecamps, « Bénin : Lionel Zinsou condamné à 5 ans d’inéligibilité et 6 mois de prison avec sursis », Jeune Afrique, 2 août 2019.
(9) Notamment les partis « Restaurer l’Espoir » de Candide Azanaï, USL de Sébastien Ajavon et les FCBE fidèles à Boni Yayi.
(10) Fiacre Vidjingnino, « Bénin : le dialogue politique de Patrice Talon s’achève sur 18 recommandations », Jeune Afrique, 13 octobre 2019. 
(11) https://​www​.banquemondiale​.org/​f​r​/​c​o​u​n​t​r​y​/​b​e​n​i​n​/​o​v​e​r​v​iew
(12) Pascal Airault, « Bénin, Togo, Ghana, Côte d’Ivoire… les cellules terroristes cherchent à s’implanter dans l’Afrique de l’Ouest côtière », L’Opinion, 7 mai 2019.

Légende de la photo en première page : le président du Bénin, Patrice Talon, le 12 octobre 2019. Élu en mars 2016 en faisant de la bonne gouvernance un thème central de sa campagne, souhaitant notamment limiter à un seul le nombre de mandats présidentiels, cet homme d’affaires de 61 ans était à la tête d’un ensemble de sociétés dominant la filière nationale du coton, dont il a peu à peu intégré toutes les étapes de la chaîne de production (intrants, égrenage, importation, exportation, production de produits dérivés…). (© Présidence du Bénin)

Article paru dans la revue Diplomatie n°101, « La Chine au XXIe siècle : Quelles ambitions ? Quelle puissance ? », novembre-décembre 2019.

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