Les États du Moyen-Orient et le Traité sur l’interdiction des armes nucléaires

Dans l’ensemble, les États du Moyen-Orient n’ont pas semblé très actifs durant les négociations, mais l’Égypte et l’Iran, à l’inverse, se sont exprimés à maintes reprises. Ils n’auront eu finalement de cesse de promouvoir, à l’opposé du concept d’un traité d’interdiction simple, l’élaboration d’une convention d’élimination des armes nucléaires, au périmètre extensif, ce qui aurait nécessité de plus longues négociations avec une forte probabilité d’échec.

L’attitude de l’Iran, qui a défendu des idées précises dans les discussions de procédure, a conduit certains observateurs à se demander s’il ne s’agissait pas d’une tactique pour retarder le véritable démarrage des travaux et empêcher leur aboutissement. Si cela reste une hypothèse, une certitude est que l’Iran a montré sa réticence par rapport au TIAN dès l’adoption par l’Assemblée générale des Nations unies de la résolution qui prévoyait l’organisation de cette conférence de négociation en 2017. Il avait alors indiqué qu’il y participerait par principe pour contribuer à toutes les activités multilatérales de promotion du désarmement nucléaire, mais avec des réserves sur les questions de procédure en marquant sa préférence pour une négociation au sein de la conférence du désarmement et selon la règle du consensus. Quant au but visé, l’Iran a rappelé qu’il était en faveur d’une convention interdisant aussi bien la recherche sur les armes nucléaires que leur transfert, leur modernisation, la menace d’emploi, etc.

Ces positionnements, sans paraître incohérents, soulèvent des interrogations, concernant en particulier l’intérêt poursuivi par ces États dans la négociation. Un aspect de la réponse est lié à l’activité diplomatique qu’ils ont développée auparavant sur le désarmement nucléaire dans plusieurs enceintes onusiennes et notamment au cours du processus d’examen du TNP.

La question du Moyen-Orient au cœur du TNP

La distinction effectuée par le TNP entre États dotés et non dotés a rapidement été dénoncée comme étant discriminatoire, en particulier par le mouvement des non-alignés. L’élimination des armes nucléaires évoquée dans le préambule du traité laisse entrevoir une issue à cette situation. Elle mettrait fin à la coexistence de ces deux catégories d’États, ainsi qu’à la coïncidence entre les statuts d’État doté et de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies. Cependant, l’article VI, le cœur de ce qu’on appelle le « pilier désarmement » (3) dans le jargon TNP, n’oblige les États dotés ni à prendre des mesures de désarmement ni à abandonner leurs programmes. Selon la lettre du traité, il engage chacune des parties « à poursuivre de bonne foi des négociations sur des mesures efficaces relatives à la cessation de la course aux armements nucléaires à une date rapprochée et au désarmement nucléaire, et sur un traité de désarmement général et complet sous un contrôle international strict et efficace ». Il n’en reste pas moins que de nombreux États non dotés, ainsi que des ONG, critiquent les dotés au motif qu’ils ne respectent pas leurs engagements au titre de l’article VI.

Or le TNP avait été initialement conclu pour une durée de vingt-cinq ans après son entrée en vigueur. Ainsi, en 1995, avec en toile de fond deux crises de prolifération majeures en Irak et en Corée du Nord, les États parties se sont réunis pour décider si ce traité devrait être reconduit pour une durée indéfinie ou prorogé pour une ou plusieurs périodes de durée déterminée, comme prévu à l’article X. Évidemment, la perspective d’une prorogation sans échéance était mal accueillie par ceux qui y voyaient un moyen de conforter les États dotés dans leur statut. De même, l’absence d’universalité préoccupait les États arabes, qui demandaient l’adhésion d’Israël, ou au moins un geste en ce sens, et se montraient hostiles à l’idée de s’engager indéfiniment dans ces conditions. À cet égard, plusieurs participants à cette conférence d’examen du TNP et experts des questions nucléaires témoignent de la radicalité du positionnement de l’Égypte ainsi que de son rôle particulièrement saillant dans la négociation qui a conduit à l’adoption d’une résolution demandant en particulier la création d’une Zone exempte d’armes de destruction massive au Moyen-Orient (ZEADM).

Ce concept est dérivé de celui de Zone exempte d’armes nucléaires (ZEAN) qui a été appliqué dans plusieurs régions du monde à travers les traités de Tlatelolco (en Amérique latine et dans les Caraïbes, signé en 1967 et entré en vigueur en 1969), de Rarotonga (dans le Pacifique sud, 1985 et 1986), de Bangkok (en Asie du Sud-Est, 1995 et 1997), de Pelindaba (en Afrique, 1996 et 2009) et de Semipalatinsk (en Asie centrale, 2006 et 2009). L’idée d’une ZEAN au Moyen-Orient, portée initialement en 1974 à l’Assemblée générale des Nations unies par l’Iran, rejoint par l’Égypte, continue de faire l’objet d’une résolution annuelle dans cette enceinte. En parallèle, le projet d’une ZEADM, dont l’origine est attribuée à un discours du président Hosni Moubarak (1981-2011) en 1990, suscite une activité diplomatique importante dans le cadre et en marge du TNP. Après la conférence d’examen de 2010 qui prévoyait plusieurs mesures pour progresser vers cet objectif, celle de 2015, à l’inverse, a précisément échoué à trouver un consensus en raison de divergences sur cette question qui continue d’être source de tensions, y compris au sein de la Ligue arabe.

Le TNP et la diplomatie du désarmement nucléaire

Si le positionnement des États arabes et de l’Iran, au cours du processus d’examen du TNP, s’articule principalement autour de la problématique régionale, il intègre aussi un volet sur le désarmement nucléaire au niveau mondial qui contribue à la pression sur le statut d’Israël, mais s’inscrit aussi en cohérence avec la volonté du mouvement des non-alignés de dénoncer le caractère discriminatoire du traité. Dans cette perspective, les États dotés sont accusés de ne pas respecter leurs obligations au titre de l’article VI et donc de revenir sur le supposé « marché » originel entre non-prolifération et désarmement. Ainsi, la pression exercée par les pays non dotés sur les dotés sur le thème de l’élimination des armes nucléaires croise parfois une question plus générale de gouvernance mondiale. Cette dimension éminemment politique confère à la diplomatie du désarmement nucléaire un enjeu particulier.

Dans l’enceinte du TNP, l’Égypte et l’Iran se distinguent précisément par l’intensité de l’activité diplomatique qu’ils déploient sur le désarmement nucléaire depuis de nombreuses années. La comparaison entre les deux fait apparaître des positionnements différents, même s’ils sont bien évidemment marqués par leur appartenance au mouvement des non-alignés. L’Égypte fait partie de la Coalition pour un nouvel agenda, qui s’est formée en 1998 autour d’un objectif abolitionniste. Toujours active vingt ans plus tard, elle comprend plusieurs des grands promoteurs et soutiens à la campagne humanitaire (Afrique du Sud, Brésil, Irlande, Mexique, Nouvelle-Zélande), ce qui pourrait expliquer le ralliement précoce de l’Égypte en comparaison des autres pays de la région. Ce groupe transverse a souvent été décrit comme tenant d’une approche de « bâtisseur de ponts ». L’Iran, de son côté, développe une rhétorique accusatrice envers les États dotés et particulièrement les États-Unis dont il scrute les évolutions doctrinales et capacitaires. Son soutien constant à une convention d’élimination des armes nucléaires, ainsi que, par exemple, son plaidoyer en faveur d’un protocole au TNP d’interdiction d’emploi, pourraient conduire à qualifier son approche de légaliste. L’adoption d’un calendrier de désarmement représente un axe majeur de ses revendications qui sont également traversées d’un discours critique sur le TNP en raison du maintien de deux catégories d’États.

Des études portant sur chacun de ces deux cas ont mis en évidence l’importance potentielle de ces volets de la diplomatie dans la construction de la politique étrangère et même d’une identité, pour le statut au niveau régional et sur la scène internationale. La poursuite de cette diplomatie du désarmement nucléaire par l’Égypte et l’Iran pourrait être qualifiée de comportement prescriptif, à visée normative. Elle pourrait faire oublier que ces deux États ne sont pas tout à fait à jour sur le plan de la norme. L’argument de l’absence d’Israël dans ces régimes a souvent été invoqué pour expliquer leur refus d’y adhérer pleinement. Quoi qu’il en soit, le décalage mérite d’être relevé.

En conclusion, le positionnement des États du Moyen-Orient vis-à-vis du TIAN ne peut pas être expliqué comme il le serait pour des traités de sécurité internationale comme le TNP ou le TICE, car le TIAN relève d’une autre logique visant à stigmatiser des pays et à faire pression sur des gouvernements. Il s’inscrit certainement aussi dans la poursuite des actions qui avaient conduit la Cour internationale de justice à rendre un avis sur la licéité des armes nucléaires. Il serait certainement erroné de faire un lien entre la participation de ces États à l’initiative humanitaire et leur vision de l’interdiction des armes nucléaires ou, plus généralement, du désarmement nucléaire. Il serait imprudent de conclure de leur vote en faveur du texte du traité lors de son adoption qu’ils le soutiennent véritablement et vont le promouvoir. Il faudrait sans doute davantage éclairer leur comportement par la dynamique de la campagne et un éventuel effet boule de neige. Enfin, il est évident que l’Égypte et l’Iran, du fait de leur activisme habituel sur le désarmement nucléaire, ne pouvaient pas rester en dehors d’une telle initiative abolitionniste. Reste à savoir s’ils verront leur intérêt à adhérer au TIAN.

Notes

(1) Fin 2019, les États dotés ou possesseurs de l’arme nucléaire sont : les États-Unis, la Russie, le Royaume-Uni, la France, la Chine, l’Inde, le Pakistan, Israël et la Corée du Nord.

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