OTAN - Russie, quelles relations depuis 1991 ?

Trente ans après l’effondrement de l’Union soviétique, et malgré plusieurs tentatives de rapprochement, la persistance de perceptions peu conciliables a replacé la Russie et l’OTAN dans une situation de dissuasion mutuelle, dans laquelle Moscou cherche à exploiter les failles d’une Alliance qui l’exclut de l’espace politique et de sécurité européen.

Au début des années 1990 avaient émergé de grands espoirs. Moscou avait signé la Charte de Paris pour une nouvelle Europe en 1990. Puis la Russie postsoviétique était dans une logique d’intégration avec les pays occidentaux, elle semblait progresser sur la voie de la démocratisation… On comptait donc sur une forme de réunification de l’espace de sécurité européen. Boris Eltsine avait même mentionné la possibilité que la Russie rejoigne l’OTAN un jour. D’ailleurs, Vladimir Poutine a relancé l’idée au cours de son premier mandat (2000-2004). Si cela a été perçu comme une plaisanterie par de nombreux observateurs, il est probable qu’il s’agissait surtout d’une forme de test à destination des pays occidentaux, pour rappeler que, vu de Moscou, la Russie avait vocation à avoir une voix pleine et entière sur les questions de sécurité européenne — une ambition ancrée de longue date. Une architecture de sécurité européenne dans laquelle l’OTAN conserve un rôle central ne lui donne pas cette voix, puisqu’elle n’en fait pas partie. C’est d’ailleurs pour cela que les Russes, initialement, escomptaient que l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) devienne l’organisation pivot de l’architecture de sécurité en Europe.

Trente ans après, force est de constater que la question russe est au cœur des enjeux qui mobilisent l’Alliance atlantique et que nous sommes revenus à une situation de dissuasion mutuelle entre l’OTAN et la Russie. L’OTAN a renforcé le flanc est, avec en particulier la Présence avancée renforcée ; en mer Noire également, même si c’est dans une moindre mesure, les dispositifs ont été consolidés. Du côté russe, des dispositifs militaires renforcés ont été mis en place dans les zones que Moscou estime les plus menacées par un conflit avec l’OTAN : Kaliningrad/Baltique et Crimée/mer Noire, auxquelles on pourrait ajouter sans doute l’Arctique. Dans ces zones, la Russie a développé ses moyens militaires, se dotant d’un avantage militaire localisé, et déployé des moyens antiaériens et des batteries côtières qui, constituant des dispositifs défensifs multicouches et échelonnés, doivent en théorie dissuader l’OTAN et limiter sa marge de manœuvre opérationnelle.

Sur le plan politique, officiellement, l’OTAN maintient le dialogue avec la Russie. La relation avec Moscou est régie par le principe des 3 D (défense, dissuasion, dialogue). Mais ce dialogue reste très limité dans sa portée, d’autant que, de son côté, la Russie, dans l’ensemble de ses documents de sécurité, présente l’OTAN comme une source majeure de risques pour sa sécurité. Même si l’on se parle, chacun campe sur ses positions et le dialogue n’avance pas.

Plusieurs tentatives de rapprochement notables

On peut d’autant plus le regretter qu’à certains moments dans l’histoire des relations entre ces deux acteurs, on a pu voir des améliorations et des ouvertures. Par exemple, dans le cadre des conflits dans les Balkans, la Russie a participé à la Force de stabilisation en Bosnie-Herzégovine (SFOR, 1996-2004) et même à la Force pour le Kosovo (KFOR, créée en 1999) alors que, quelque temps plus tôt, l’opération « Force alliée » de l’OTAN contre la Serbie avait très fortement tendu les rapports entre l’Alliance et la Russie, qui y était opposée… Le fait que la Russie accepte de participer à la KFOR avait été interprété comme un signal marquant le retour à une relation « normalisée » malgré le mécontentement des Russes à ce sujet, qui en fait continuera à empoisonner longtemps les rapports OTAN-Russie (les tensions sur la question de l’indépendance du Kosovo en témoigneront).

Il faut dire que 2002 avait vu une forme de « relance ». L’OTAN ayant considéré que la Russie avait fait preuve de bonne volonté vis-à-vis des pays occidentaux, et en particulier des États-Unis, après les attentats du 11 septembre, un nouveau Conseil Otan-Russie a été créé en mai 2002. Il proposait un « saut qualitatif » par rapport à ce qui existait depuis 1997 (à savoir le Conseil conjoint permanent). En effet, dans une série de domaines de sécurité reconnus par les parties d’intérêt commun (terrorisme, gestion de crise, non-prolifération, maîtrise des armements et mesures de confiance, défenses antimissiles de théâtre, recherche et sauvetage en mer, coopération entre militaires et réforme de la défense, plans civils d’urgence, menaces et défis nouveaux), la Russie disposait d’une voix égale à celle des autres pays membres de l’Alliance. La Russie a ainsi participé à l’opération antiterroriste de l’OTAN en Méditerranée « Active Endeavour », en 2006 et 2007. Elle a également coopéré avec l’OTAN en Afghanistan, entre autres sur la formation des armées et forces de police afghanes.

Notons enfin, même si la Russie a tendance à minorer cet aspect, qu’un certain nombre de pays membres ont cherché à prendre des initiatives destinées à amortir le choc de l’élargissement de l’OTAN — dont on a vite compris que la Russie considérait qu’il n’allait pas dans le sens de ses intérêts. Ainsi, avant l’annonce officielle du premier élargissement post-guerre froide (à la Pologne, à la Hongrie et à la République tchèque), a été adopté, en mai 1997, sous l’impulsion notamment de la France et de l’Allemagne, un texte politique contenant l’engagement de l’OTAN à ne pas déployer d’armes nucléaires et à ne pas opérer de stationnement permanent supplémentaire d’importantes forces de combat sur le territoire des nouveaux États membres. C’est l’Acte fondateur sur les relations, la coopération et la sécurité mutuelles entre l’OTAN et la Fédération de Russie (27 mai 1997) (1). Ce dernier fera dire à de nombreux observateurs qu’il établit des niveaux de sécurité différents pour les États membres, au détriment des nouveaux États membres. La Russie, quant à elle, fera vite valoir qu’un document politique n’a pas la même autorité qu’un document juridiquement contraignant et réclamera une définition de ce que l’OTAN entend par « importantes forces de combat ». Ainsi, la complexité du dialogue ne date pas d’hier.

Le retour des tensions, du point de vue russe

Pourquoi sommes-nous revenus en 2020 à une situation de confrontation beaucoup plus marquée ? Il y a les griefs sur le temps long. La Russie a toujours considéré que l’OTAN n’avait plus de raison d’être au sortir de la guerre froide : il n’y a plus de pacte de Varsovie, plus d’URSS. Pour les Russes, l’OTAN reste une relique de la guerre froide et le fait qu’elle subsiste est perçu, à tort ou à raison, comme un signal de la persistance d’une défiance à son endroit, ou, dans le meilleur des cas, un symptôme d’une forme d’arrogance des pays occidentaux qui considéreraient avoir gagné la guerre froide, ce que la Russie refuse d’admettre — estimant que les agissements de M. Gorbatchev et de B. Eltsine ont permis la démilitarisation des relations internationales en Europe, contribuant ainsi fortement à la fin de la guerre froide. Il y a également la controverse sur les promesses qui auraient été faites à Gorbatchev au moment de la réunification allemande — un vaste sujet qu’il est impossible de traiter finement.

Pour certains, l’attitude des Russes envers l’OTAN, son élargissement et ses évolutions constituerait surtout une démarche destinée à faire l’unité autour du régime grâce à la mise en avant d’un ennemi extérieur. Si cette dimension existe bien, elle ne peut suffire à résumer la posture russe.

Il faut prendre en compte deux autres dimensions importantes. La dimension sécuritaire, premièrement : vous ne pouvez pas faire admettre à un militaire russe que l’OTAN qui se rapproche des frontières de la Russie ne constitue pas un problème de sécurité (d’autant que l’OTAN compte parmi ses membres les États-Unis, et leur puissance militaire, sur laquelle les yeux des militaires et des stratèges russes sont braqués, et qu’elle est considérée largement à Moscou comme un instrument aux mains de Washington). Bien entendu, le fait que les États-Unis soient parvenus à pousser le projet de bouclier antimissile au sein de l’Alliance (avec des éléments déployés en Roumanie et en Pologne, même si pour ce dernier pays les choses ont pris du retard) a encouragé cette perception, le déploiement de défenses antimissiles américaines étant considéré à Moscou comme une remise en cause dangereuse de la logique de la dissuasion nucléaire. On peut ajouter à cela que lors de son sommet à Bucarest, en 2008, l’Alliance a entériné le principe de l’adhésion (sans préciser le calendrier) de l’Ukraine et de la Géorgie. Bien que le même sommet ait montré que l’OTAN, qui fonctionne sur le mode du consensus, était divisée sur le sujet (la France, l’Allemagne et quelques autres refusant de lancer le Plan d’action pour l’adhésion pour Kiev et Tbilissi), la Russie y a vu la marque d’une forte détermination des États-Unis à pousser l’Alliance dans ce qu’elle voit comme sa sphère d’influence naturelle.

L’autre dimension essentielle est de nature politique. La Russie, comme déjà dit, estime avoir contribué à la fin de la guerre froide et revendique historiquement un rôle dans l’espace politique et de sécurité européen. Pour elle, le fait que cet espace soit structuré par l’OTAN élargie, mais aussi par l’Union européenne (UE) élargie — donc deux organisations dont elle ne fait pas partie — revient à l’isoler, à la marginaliser dans les affaires de sécurité européennes. Ces visions, qui font référence à des enjeux majeurs du point de vue historique et de l’image qu’elle se fait de ce que doit être sa stature internationale, lui donnent une vision déformée d’un certain nombre d’aspects de la vie de l’Alliance post-guerre froide.

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