La diplomatie de Napoléon III

Promoteur du principe des nationalités, soucieux de l’ordre public, partisan de la coopération entre les peuples, Napoléon III a mené une diplomatie complexe s’appuyant sur des praticiens en pleine professionnalisation.

Le nom de Napoléon III reste attaché à l’une des pires débâcles de notre histoire : Sedan, le 1er septembre 1870, qui entraîne la chute du Second Empire et qui annonce la défaite dans la guerre franco-allemande. Cependant, si celle-ci résulte d’un grave échec diplomatique, résumer le régime impérial et la diplomatie de Napoléon III à cette fin tragique serait commettre une lourde erreur.

Inversement, ne voir dans le Second Empire que l’image grandiose qu’il donne de lui-même dans ses représentations officielles, symbolisées par trois tableaux, Le Congrès de Paris de Dubufe en 1856, La réception des ambassadeurs de Siam (le 27 juin 1861) par Gérôme en 1864 et Napoléon III entouré des souverains venus à Paris pour l’Exposition universelle par Porion en 1867 reviendrait à passer tout autant à côté de la réalité.

La diplomatie de Napoléon III est complexe, à l’image du personnage (1). Tocqueville, qui est son ministre des Affaires étrangères lorsqu’il est encore président de la République, en 1849, écrit : « Les paroles qu’on lui [adresse sont] comme des pierres qu’on jette dans un puits. On en [entend] le bruit, mais on ne [sait] jamais ce qu’elles [deviennent]. » Quelques années plus tard, l’ambassadeur d’Autriche à Paris, Alexander von Hübner, le décrit comme « rusé et naïf, sincère parfois par calcul, impénétrable quand il le veut, conspirateur toujours ». Et Bismarck, lui-même ambassadeur de Prusse en France avant de prendre la tête du gouvernement, à Berlin, le qualifie de « sphinx » pour traduire la difficulté à saisir ses desseins derrière son visage impénétrable, son attitude impassible et ses paroles laconiques.

Pour essayer de saisir le sens de sa diplomatie, il faut préalablement remonter à sa jeunesse, puis évoquer sa première expérience du pouvoir sous la Deuxième République, déterminantes l’une et l’autre pour comprendre comment se sont forgées ses idées, avant de distinguer les trois périodes qui composent son règne.

Le monde selon Louis-Napoléon Bonaparte

Dans ses écrits de jeunesse, Louis-Napoléon Bonaparte – le futur Napoléon III – consacre une place très importante aux questions internationales. Il défend la politique de son oncle Napoléon, telle qu’il l’a lue dans le Mémorial de Sainte-Hélène et telle qu’il l’a rêvée. Selon lui, Napoléon Ier n’aurait fait que des guerres défensives pour protéger les bienfaits de la Révolution et l’intégrité de la France. Il aurait eu la volonté de libérer les peuples asservis, de bâtir une Europe plus juste et de garantir la paix par une large confédération des nations. Le congrès de Vienne de 1815 aurait anéanti ses projets. Il est essentiel de remanier la carte de l’Europe selon ses idées, car si le continent reste une « prison des peuples », le « gouffre des révolutions » risque de se rouvrir irrémédiablement. L’aspiration à l’humanité et à la liberté se double toujours chez lui d’une préoccupation d’ordre. À l’en croire, c’est à la France que revient, depuis la Révolution, la mission de réaliser ce dessein. Alors, écrit-il dans le plus pur romantisme idéaliste, « tous les peuples seront frères, et ils s’embrasseront à la face de la tyrannie détrônée, de la terre consolée et de l’humanité satisfaite ».

Comme Tocqueville, le jeune prince annonce aussi l’émergence de deux géants : la Russie et les États-Unis. Pour assurer son indépendance face à de telles puissances et réaliser son programme, la France doit s’entendre avec les autres nations européennes et les peuples latins : les Italiens, pour lesquels il a une affection particulière, mais aussi les Espagnols, les Portugais, les Moldaves et les Valaques ou encore les Sud-Américains qui sont proches des Français par leur culture et par leur religion. Louis-Napoléon est l’un des hommes de son temps les plus ouverts sur le monde et les plus préoccupés du devenir de l’humanité. S’il est français, il est d’origine corse par son père et créole par sa mère, et ses parents ont régné sur la Hollande. Par ailleurs, il a vécu l’exil en Suisse, en Bavière, dans le pays de Bade, à Florence, à Rome, en Angleterre et aux États-Unis. Il est même le seul futur chef d’État de son temps à avoir visité la jeune république nord-américaine. Il peut s’exprimer avec la même aisance en français, en italien, en allemand et en anglais et, après son mariage avec Eugénie de Montijo, comtesse de Teba, en espagnol. Dans ces conditions, il n’est pas étonnant qu’il se sente européen et même mondialiste. In fine, son système consiste, dès cette époque, à essayer d’établir une société des nations qui évitera à ses membres deux écueils – la réaction et la révolution – et garantira la paix mondiale.

Une fois devenu président de la République, en décembre 1848, il ne peut pas réaliser cet ambitieux programme, car la Constitution lui lie les mains et il doit composer avec des élites dirigeantes qui ne partagent pas ses vues, en particulier la majorité parlementaire monarchiste et les milieux diplomatiques. La seule initiative aboutie de sa présidence en matière diplomatique consiste à envoyer un corps expéditionnaire à Rome pour rétablir le pape Pie IX sur son trône, dont il a été chassé par les républicains. Il ne parvient cependant pas à lui faire adopter le programme de réformes libérales qu’il lui a demandé en échange de son soutien.

Les années de grâce

Au lendemain du coup d’État du 2 décembre 1851 qui lui permet de se maintenir au pouvoir et de rédiger une nouvelle Constitution augmentant ses prérogatives, il a enfin les moyens de réaliser ses ambitions diplomatiques. Cette période de quatre ans au cours de laquelle le bâtiment du Quai d’Orsay, nouveau siège prestigieux de la diplomatie française, est inauguré, est celle de la reconquête par la France de ses positions perdues en 1815.

Dans son discours de Bordeaux du 9 octobre 1852 qui annonce le rétablissement imminent de l’empire, il promet : « L’empire, c’est la paix », pour se démarquer de son oncle et ainsi rassurer les puissances garantes de l’ordre de Vienne : l’Autriche, la Russie, la Grande-Bretagne et la Prusse. En signe d’apaisement, il se fait représenter aux obsèques du duc de Wellington, le vainqueur de Napoléon à Waterloo. Cependant, il est rapidement amené à faire la guerre. Mais, à son crédit, il faut dire qu’il ne cherche en l’occurrence qu’à endiguer les aspirations impérialistes du tsar de toutes les Russies, Nicolas Ier. Celui-ci entend en effet profiter de la faiblesse de l’Empire ottoman, qu’il qualifie d’« homme malade de l’Europe », et commence par chercher à établir son protectorat sur les orthodoxes des Balkans, prélude à une implantation dans les mers chaudes et une poussée vers la Syrie, en profitant de la division des Européens. Cette politique qui annonce, d’une certaine façon, celle que mène Vladimir Poutine aujourd’hui se heurte néanmoins à Napoléon III lorsque la Russie attaque les principautés danubiennes de l’Empire ottoman, en 1853. La guerre d’Orient, comme on l’appelle alors, et que nous retenons aujourd’hui sous le nom de guerre de Crimée, car l’essentiel des opérations se circonscrit dans cette péninsule de la mer Noire, oppose la Russie à une coalition formée de la France, de la Grande-Bretagne, de l’Empire ottoman et bientôt du royaume de Piémont. Elle se conclut par la victoire de ceux-ci à la suite de la prise de Sébastopol (2). Cependant, c’est la France de Napoléon III qui est la grande bénéficiaire de la guerre. Elle a fait d’abord une démonstration de force militaire, puis une autre de modération diplomatique en ne demandant rien pour elle-même et en se posant en championne du concert européen dans le cadre d’un nouveau multilatéralisme très moderne dont elle devient la promotrice. En effet, c’est à Paris, dans l’hôtel du Quai d’Orsay flambant neuf, que se tient le congrès de paix, en mars-avril 1856, sous la présidence du comte Walewski qui n’est autre que le fils de Napoléon Ier. Napoléon III et son ministre parviennent à satisfaire les vainqueurs sans humilier les vaincus et à briser le front des ennemis d’hier de la France. L’empereur des Français, arbitre du jeu international, permet à son pays d’occuper de nouveau le premier rang en Europe. Le congrès de Paris efface celui de Vienne. L’Empire traverse alors un moment de grâce couronné par la naissance d’un héritier de la couronne en plein congrès, le prince impérial (3).

La politique de puissance

Les années qui suivent sont celles de la puissance. Une entente cordiale s’est nouée avec la Grande-Bretagne à la faveur de la guerre de Crimée. En plein conflit, Napoléon III s’est rendu outre-Manche pour y être décoré de l’ordre de la Jarretière par la reine Victoria, puis celle-ci, accompagnée de son époux, le prince Albert, et de ses enfants, est venue à l’Exposition universelle de Paris de 1855, pour la première visite officielle d’un souverain britannique en France depuis la guerre de Cent Ans. Lorsque le roi de Prusse Frédéric-Guillaume a maille à partir avec ses sujets de la principauté de Neuchâtel, en 1857, l’empereur des Français parvient à se poser en arbitre et à résoudre la crise (4). Mais c’est surtout en Italie et en Roumanie que le souverain français se montre décisif. Lors du congrès de Paris, il a réussi à faire accepter par l’Empire ottoman, qui lui est redevable, le principe de l’autonomie de la Serbie, du Monténégro et des principautés roumaines de Moldavie et de Valachie. Un prince appuyé par lui, Alexandru Ioan Cuza, prend la tête de ces deux principautés avant de les unifier, avec le soutien français, au sein du royaume de Roumanie. En insistant pour que le Piémont entre dans la coalition contre la Russie lors de la guerre de Crimée, Napoléon III réussit aussi à faire poser en son nom le principe de l’indépendance de l’Italie vis-à-vis de l’Autriche. Au cours des mois suivants, il s’engage plus encore. Lors de l’entrevue secrète de Plombières avec Cavour, il promet d’appuyer le Piémont dans une guerre de libération contre l’Autriche, en vue de l’édification d’une confédération italienne où son allié dominerait le Nord de la péninsule. La guerre d’Italie de 1859 en résulte. Napoléon III y commande lui-même son armée. C’est un demi-succès pour lui, car il doit mettre prématurément fin aux combats après ses grandes victoires de Magenta et de Solferino devant le risque d’ouverture d’un second front. En effet, les Prussiens, confortés par une opinion publique allemande qui s’enflamme, amassent déjà une armée sur le Rhin. En Italie, il ne peut endiguer l’expansionnisme piémontais qui met fin aux duchés d’Italie centrale et au royaume de Naples, ce qui aboutit à la proclamation du royaume d’Italie en mars 1861. En échange de ses bons offices, Napoléon III obtient le rattachement à la France de la Savoie et de Nice après plébiscite (5). Il vient cependant d’ouvrir la boîte de Pandore des insurrections qu’il voulait à tout prix éviter, ce qui divise profondément les milieux diplomatiques et risque de lui aliéner les élites conservatrices et cléricales avec, à leur suite, la masse des catholiques.

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