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La diplomatie de Napoléon III

Promoteur du principe des nationalités, soucieux de l’ordre public, partisan de la coopération entre les peuples, Napoléon III a mené une diplomatie complexe s’appuyant sur des praticiens en pleine professionnalisation.

Le nom de Napoléon III reste attaché à l’une des pires débâcles de notre histoire : Sedan, le 1er septembre 1870, qui entraîne la chute du Second Empire et qui annonce la défaite dans la guerre franco-allemande. Cependant, si celle-ci résulte d’un grave échec diplomatique, résumer le régime impérial et la diplomatie de Napoléon III à cette fin tragique serait commettre une lourde erreur.

Inversement, ne voir dans le Second Empire que l’image grandiose qu’il donne de lui-même dans ses représentations officielles, symbolisées par trois tableaux, Le Congrès de Paris de Dubufe en 1856, La réception des ambassadeurs de Siam (le 27 juin 1861) par Gérôme en 1864 et Napoléon III entouré des souverains venus à Paris pour l’Exposition universelle par Porion en 1867 reviendrait à passer tout autant à côté de la réalité.

La diplomatie de Napoléon III est complexe, à l’image du personnage (1). Tocqueville, qui est son ministre des Affaires étrangères lorsqu’il est encore président de la République, en 1849, écrit : « Les paroles qu’on lui [adresse sont] comme des pierres qu’on jette dans un puits. On en [entend] le bruit, mais on ne [sait] jamais ce qu’elles [deviennent]. » Quelques années plus tard, l’ambassadeur d’Autriche à Paris, Alexander von Hübner, le décrit comme « rusé et naïf, sincère parfois par calcul, impénétrable quand il le veut, conspirateur toujours ». Et Bismarck, lui-même ambassadeur de Prusse en France avant de prendre la tête du gouvernement, à Berlin, le qualifie de « sphinx » pour traduire la difficulté à saisir ses desseins derrière son visage impénétrable, son attitude impassible et ses paroles laconiques.

Pour essayer de saisir le sens de sa diplomatie, il faut préalablement remonter à sa jeunesse, puis évoquer sa première expérience du pouvoir sous la Deuxième République, déterminantes l’une et l’autre pour comprendre comment se sont forgées ses idées, avant de distinguer les trois périodes qui composent son règne.

Le monde selon Louis-Napoléon Bonaparte

Dans ses écrits de jeunesse, Louis-Napoléon Bonaparte – le futur Napoléon III – consacre une place très importante aux questions internationales. Il défend la politique de son oncle Napoléon, telle qu’il l’a lue dans le Mémorial de Sainte-Hélène et telle qu’il l’a rêvée. Selon lui, Napoléon Ier n’aurait fait que des guerres défensives pour protéger les bienfaits de la Révolution et l’intégrité de la France. Il aurait eu la volonté de libérer les peuples asservis, de bâtir une Europe plus juste et de garantir la paix par une large confédération des nations. Le congrès de Vienne de 1815 aurait anéanti ses projets. Il est essentiel de remanier la carte de l’Europe selon ses idées, car si le continent reste une « prison des peuples », le « gouffre des révolutions » risque de se rouvrir irrémédiablement. L’aspiration à l’humanité et à la liberté se double toujours chez lui d’une préoccupation d’ordre. À l’en croire, c’est à la France que revient, depuis la Révolution, la mission de réaliser ce dessein. Alors, écrit-il dans le plus pur romantisme idéaliste, « tous les peuples seront frères, et ils s’embrasseront à la face de la tyrannie détrônée, de la terre consolée et de l’humanité satisfaite ».

Comme Tocqueville, le jeune prince annonce aussi l’émergence de deux géants : la Russie et les États-Unis. Pour assurer son indépendance face à de telles puissances et réaliser son programme, la France doit s’entendre avec les autres nations européennes et les peuples latins : les Italiens, pour lesquels il a une affection particulière, mais aussi les Espagnols, les Portugais, les Moldaves et les Valaques ou encore les Sud-Américains qui sont proches des Français par leur culture et par leur religion. Louis-Napoléon est l’un des hommes de son temps les plus ouverts sur le monde et les plus préoccupés du devenir de l’humanité. S’il est français, il est d’origine corse par son père et créole par sa mère, et ses parents ont régné sur la Hollande. Par ailleurs, il a vécu l’exil en Suisse, en Bavière, dans le pays de Bade, à Florence, à Rome, en Angleterre et aux États-Unis. Il est même le seul futur chef d’État de son temps à avoir visité la jeune république nord-américaine. Il peut s’exprimer avec la même aisance en français, en italien, en allemand et en anglais et, après son mariage avec Eugénie de Montijo, comtesse de Teba, en espagnol. Dans ces conditions, il n’est pas étonnant qu’il se sente européen et même mondialiste. In fine, son système consiste, dès cette époque, à essayer d’établir une société des nations qui évitera à ses membres deux écueils – la réaction et la révolution – et garantira la paix mondiale.

Une fois devenu président de la République, en décembre 1848, il ne peut pas réaliser cet ambitieux programme, car la Constitution lui lie les mains et il doit composer avec des élites dirigeantes qui ne partagent pas ses vues, en particulier la majorité parlementaire monarchiste et les milieux diplomatiques. La seule initiative aboutie de sa présidence en matière diplomatique consiste à envoyer un corps expéditionnaire à Rome pour rétablir le pape Pie IX sur son trône, dont il a été chassé par les républicains. Il ne parvient cependant pas à lui faire adopter le programme de réformes libérales qu’il lui a demandé en échange de son soutien.

Les années de grâce

Au lendemain du coup d’État du 2 décembre 1851 qui lui permet de se maintenir au pouvoir et de rédiger une nouvelle Constitution augmentant ses prérogatives, il a enfin les moyens de réaliser ses ambitions diplomatiques. Cette période de quatre ans au cours de laquelle le bâtiment du Quai d’Orsay, nouveau siège prestigieux de la diplomatie française, est inauguré, est celle de la reconquête par la France de ses positions perdues en 1815.

Dans son discours de Bordeaux du 9 octobre 1852 qui annonce le rétablissement imminent de l’empire, il promet : « L’empire, c’est la paix », pour se démarquer de son oncle et ainsi rassurer les puissances garantes de l’ordre de Vienne : l’Autriche, la Russie, la Grande-Bretagne et la Prusse. En signe d’apaisement, il se fait représenter aux obsèques du duc de Wellington, le vainqueur de Napoléon à Waterloo. Cependant, il est rapidement amené à faire la guerre. Mais, à son crédit, il faut dire qu’il ne cherche en l’occurrence qu’à endiguer les aspirations impérialistes du tsar de toutes les Russies, Nicolas Ier. Celui-ci entend en effet profiter de la faiblesse de l’Empire ottoman, qu’il qualifie d’« homme malade de l’Europe », et commence par chercher à établir son protectorat sur les orthodoxes des Balkans, prélude à une implantation dans les mers chaudes et une poussée vers la Syrie, en profitant de la division des Européens. Cette politique qui annonce, d’une certaine façon, celle que mène Vladimir Poutine aujourd’hui se heurte néanmoins à Napoléon III lorsque la Russie attaque les principautés danubiennes de l’Empire ottoman, en 1853. La guerre d’Orient, comme on l’appelle alors, et que nous retenons aujourd’hui sous le nom de guerre de Crimée, car l’essentiel des opérations se circonscrit dans cette péninsule de la mer Noire, oppose la Russie à une coalition formée de la France, de la Grande-Bretagne, de l’Empire ottoman et bientôt du royaume de Piémont. Elle se conclut par la victoire de ceux-ci à la suite de la prise de Sébastopol (2). Cependant, c’est la France de Napoléon III qui est la grande bénéficiaire de la guerre. Elle a fait d’abord une démonstration de force militaire, puis une autre de modération diplomatique en ne demandant rien pour elle-même et en se posant en championne du concert européen dans le cadre d’un nouveau multilatéralisme très moderne dont elle devient la promotrice. En effet, c’est à Paris, dans l’hôtel du Quai d’Orsay flambant neuf, que se tient le congrès de paix, en mars-avril 1856, sous la présidence du comte Walewski qui n’est autre que le fils de Napoléon Ier. Napoléon III et son ministre parviennent à satisfaire les vainqueurs sans humilier les vaincus et à briser le front des ennemis d’hier de la France. L’empereur des Français, arbitre du jeu international, permet à son pays d’occuper de nouveau le premier rang en Europe. Le congrès de Paris efface celui de Vienne. L’Empire traverse alors un moment de grâce couronné par la naissance d’un héritier de la couronne en plein congrès, le prince impérial (3).

La politique de puissance

Les années qui suivent sont celles de la puissance. Une entente cordiale s’est nouée avec la Grande-Bretagne à la faveur de la guerre de Crimée. En plein conflit, Napoléon III s’est rendu outre-Manche pour y être décoré de l’ordre de la Jarretière par la reine Victoria, puis celle-ci, accompagnée de son époux, le prince Albert, et de ses enfants, est venue à l’Exposition universelle de Paris de 1855, pour la première visite officielle d’un souverain britannique en France depuis la guerre de Cent Ans. Lorsque le roi de Prusse Frédéric-Guillaume a maille à partir avec ses sujets de la principauté de Neuchâtel, en 1857, l’empereur des Français parvient à se poser en arbitre et à résoudre la crise (4). Mais c’est surtout en Italie et en Roumanie que le souverain français se montre décisif. Lors du congrès de Paris, il a réussi à faire accepter par l’Empire ottoman, qui lui est redevable, le principe de l’autonomie de la Serbie, du Monténégro et des principautés roumaines de Moldavie et de Valachie. Un prince appuyé par lui, Alexandru Ioan Cuza, prend la tête de ces deux principautés avant de les unifier, avec le soutien français, au sein du royaume de Roumanie. En insistant pour que le Piémont entre dans la coalition contre la Russie lors de la guerre de Crimée, Napoléon III réussit aussi à faire poser en son nom le principe de l’indépendance de l’Italie vis-à-vis de l’Autriche. Au cours des mois suivants, il s’engage plus encore. Lors de l’entrevue secrète de Plombières avec Cavour, il promet d’appuyer le Piémont dans une guerre de libération contre l’Autriche, en vue de l’édification d’une confédération italienne où son allié dominerait le Nord de la péninsule. La guerre d’Italie de 1859 en résulte. Napoléon III y commande lui-même son armée. C’est un demi-succès pour lui, car il doit mettre prématurément fin aux combats après ses grandes victoires de Magenta et de Solferino devant le risque d’ouverture d’un second front. En effet, les Prussiens, confortés par une opinion publique allemande qui s’enflamme, amassent déjà une armée sur le Rhin. En Italie, il ne peut endiguer l’expansionnisme piémontais qui met fin aux duchés d’Italie centrale et au royaume de Naples, ce qui aboutit à la proclamation du royaume d’Italie en mars 1861. En échange de ses bons offices, Napoléon III obtient le rattachement à la France de la Savoie et de Nice après plébiscite (5). Il vient cependant d’ouvrir la boîte de Pandore des insurrections qu’il voulait à tout prix éviter, ce qui divise profondément les milieux diplomatiques et risque de lui aliéner les élites conservatrices et cléricales avec, à leur suite, la masse des catholiques.

Cette politique de puissance est audacieuse et ne se limite ni au champ diplomatique traditionnel ni à l’espace européen. L’Angleterre, où il jouit d’un important capital de sympathie, mais qui est de plus en plus inquiète devant sa politique extérieure faite de diplomatie secrète et de coups de théâtre, voit d’un très mauvais œil l’annexion de la Savoie et de Nice. Pour l’amadouer, il conclut en janvier 1860 un traité commercial libéralisant les échanges entre les deux pays. C’est également au cours de ces années qu’il lance, aux côtés des Britanniques, les expéditions de Syrie et de Chine pour venir en aide aux chrétiens persécutés et celle du Mexique pour défendre les intérêts occidentaux et pour endiguer la puissance de la République anglo-saxonne et protestante des États-Unis d’Amérique en établissant à son flanc méridional un Empire latin et catholique client de la France. Ce dernier est confié à l’archiduc Maximilien, frère de l’empereur d’Autriche, François-Joseph, ce qui permet, en outre, de se rapprocher de Vienne (6).

Le temps des doutes et des échecs

Cependant, dès 1863-1864 commence l’ultime période qui est celle des doutes et des échecs de la diplomatie impériale. Comme le dit lui-même Napoléon III, des « points noirs » assombrissent désormais le ciel de l’Empire, jusque-là plutôt serein. Après le retrait des Britanniques, l’expédition du Mexique tourne au fiasco et aboutit au départ des troupes françaises, à l’abandon de Maximilien à son sort et à l’effondrement de cet Empire mexicain, qualifié bien imprudemment par le ministre d’État français Rouher de « plus grande pensée du règne » de Napoléon III. Parallèlement, le souverain français abandonne aussi à son sort la Pologne soulevée contre la tutelle russe pour se rapprocher de Saint-Pétersbourg, ce qui montre clairement qu’il fait passer l’intérêt de la France avant la politique des nationalités.

D’ailleurs, les ambitions du nouveau royaume d’Italie l’inquiètent. Lorsque Victor-Emmanuel ne respecte pas ses engagements de protéger la papauté et s’en prend aux États pontificaux soit directement, soit indirectement, par l’intermédiaire du général patriote Garibaldi, il fait tout pour entraver ce mouvement et fait même tirer sur les garibaldiens à Mentana, en novembre 1867, ce qui lui permet de retrouver les faveurs des catholiques, mais lui aliène les patriotes italiens (7). Quant à la Prusse, véritable « Piémont du Nord », et à son principal ministre, Bismarck, Napoléon III les encourage d’abord à se lancer dans un processus d’unification de l’Allemagne. Cependant, après les guerres prussiennes victorieuses contre le Danemark en 1864 et contre l’Autriche en 1866, se pose à la France la question de savoir s’il faut s’allier avec le vainqueur ou freiner ses ambitions. Napoléon III hésite et ses conseillers sont eux-mêmes très divisés. L’échec à obtenir de la Prusse le Luxembourg et la grave crise internationale qui suit ouvrent définitivement les yeux du souverain français. Malgré un projet de loi militaire qui vise à mettre l’armée française au niveau de l’armée prussienne, il doit néanmoins composer avec son opinion publique (8). Il s’illusionne aussi sur le soutien de l’Autriche et de l’Italie à la France en cas de conflit franco-prussien et ne lit qu’imparfaitement la stratégie bismarckienne visant à fédérer les Allemands dans une guerre défensive contre l’ennemi héréditaire français pour réaliser l’unité nationale.

C’est tout l’objet de l’affaire de la succession d’Espagne, où le chancelier cherche à placer sur le trône de Madrid un cousin de son roi pour obliger les Français à déclarer la guerre à la Prusse. Après une victoire diplomatique initiale, au point que Bismarck envisage même pendant quelques heures de démissionner, l’empereur des Français se laisse berner par la fameuse « dépêche d’Ems ». La diplomatie traditionnelle, faite de prudence, ne lui est ici d’aucun secours face aux deux nouveaux grands paramètres des relations internationales que sont la phénoménale accélération du temps de la prise de décision à l’ère télégraphique et le poids considérable pris par les opinions publiques à l’ère démocratique. L’idée de congrès international que Napoléon III lance alors pour tenter de résoudre pacifiquement le différend est rapidement balayée. La France impériale déclare la guerre à la Prusse, le 19 juillet 1870, et trouve immédiatement face à elle tous les États allemands, sans avoir pour autant le soutien ni de l’Autriche, ni de l’Italie, l’une et l’autre attentistes, pas plus que de l’Angleterre retournée par Bismarck qui dévoile habilement des documents qu’il gardait jusque-là secrets. Ceux-ci révèlent que, quelques années plus tôt, la France formait le désir d’annexer la Belgique. Après un enchaînement de défaites, Napoléon III est vaincu à Sedan et se livre aux Allemands, le 2 septembre 1870 pour préserver, croit-il, les chances de l’armée française. Cependant, cette capitulation entraîne la chute de son régime, le 4, sans permettre pour autant aux républicains qui lui succèdent de renverser le sort des armes.

Le Second Empire s’achève donc sur un fiasco diplomatique, sur une défaite militaire et sur une révolution. Durant son emprisonnement en Allemagne, puis son ultime exil en Angleterre, Napoléon III médite ses échecs et se fait l’apôtre d’un tribunal européen pour vider pacifiquement les querelles entre les États, mais il faudra une guerre mondiale, fille de celle de 1870, pour que ce projet visionnaire aboutisse !

L’héritage diplomatique du Second Empire

Le Second Empire ne doit pas se résumer au duel diplomatique franco-prussien qui a tourné nettement à l’avantage de Berlin. Il n’est pas non plus le régime d’un seul homme, en l’occurrence Napoléon III, simplement atténué, pour le pire, par l’influence de la Cour et des femmes et dont les décisions auraient été systématiquement néfastes. Plusieurs études ont fait justice de ces poncifs, au point que nous n’avons pas cru bon de les développer ici (9).

Napoléon III a été le grand promoteur du principe des nationalités et de la souveraineté nationale, mais également de la coopération entre les peuples, ce dont témoignent les traités de commerce bilatéraux, à commencer par celui entre la France et la Grande-Bretagne, l’Union monétaire latine et l’Union internationale du télégraphe. C’est avec lui que s’amorcent la véritable professionnalisation du corps diplomatique et l’embryon d’une première diplomatie culturelle. Si celles-ci doivent l’essentiel au souverain, en ce domaine comme en tant d’autres, elles reposent aussi sur des hommes qui partageaient ses convictions et ont influé sur sa prise de décision.

Notes

(1) Les développements qui suivent s’inspirent principalement de trois ouvrages : Éric Anceau, Napoléon III. Un Saint-Simon à cheval, Paris, Tallandier, 2008 et 2012 ; Yves Bruley, Le Quai d’Orsay impérial, Paris, Pédone, 2012 et La Diplomatie du Sphinx. Napoléon III et sa politique internationale, Paris, CLD, 2015.
(2) Dans l’attente de notre colloque « La guerre de Crimée : la première guerre moderne européenne ? » que nous organisons à la Sorbonne, les 7, 8 et 9 novembre prochains, nous renvoyons à Alain Gouttman, La Guerre de Crimée, 1853-1856, Paris, Perrin, coll. « Tempus », 2006.
(3) Sur le prince impérial et les autres personnalités citées dans cet article et qui gravitent autour de Napoléon III, voir Éric Anceau, Ils ont fait et défait le Second Empire, Paris, Tallandier, 2019.
(4) Voir Loïc Prido, Le Rôle de Napoléon III et de la France dans l’affaire de Neuchâtel (1856-1857), mémoire de Master 2 sous la direction d’Éric Anceau, Sorbonne Université Paris 4, 2015.
(5) Sylvain Milbach (dir.), 1860. La Savoie, la France, l’Europe, Bruxelles, P. Lang, 2012.
(6) Christian Bourdeille (dir.), L’Intervention française au Mexique (1862-1867). Un conflit inattendu, une amitié naissante, Cerf, coll. « Patrimoines », 2019.
(7) Pierre-Marie Delpu, Arthur Hérisson et Vincent Robert (dir.), Les Échos de la bataille de Mentana, Publications de la Sorbonne, à paraître au second semestre 2019.
(8) Voir Jean Casevitz, Une loi manquée, la loi Niel (1866-1868). L’armée française à la veille de la guerre de 1870, SEVPEN, 1960 et Éric Anceau, L’Empire libéral, Paris, SPM, coll. « Kronos », 2017, 2 vol.
(9) Nous nous permettons de renvoyer à notre chapitre « Politique et diplomatie à la Cour de Napoléon III » dans Jacques-Olivier Boudon (dir.), La Cour impériale sous le Premier et le Second Empire, Paris, SPM, coll. de l’Institut Napoléon, 2016, p. 161-174.

Légende de l’image en première page : L’Attaque de Malakoff, gravure de William Simpson (1855). En septembre 1855, la bataille de Malakoff marque la fin du siège de Sébastopol et le début de la défaite russe dans la guerre de Crimée. En s’alliant avec le Royaume-Uni et le Royaume de Sardaigne pour défendre l’Empire ottoman contre les visées expansionnistes russes, la France sort de son isolement diplomatique et brise l’alliance des vainqueurs de Napoléon Ier (notamment Royaume-Uni, Autriche, Russie et Prusse). Elle y perd toutefois 95 000 hommes. (© US Library of Congress)

Article paru dans la revue Diplomatie n°100, « Le monde en 2050 », septembre-octobre 2019.

Éric Anceau, Ils ont fait et défait le Second Empire, Paris, Tallandier, avril 2019, 380 p.

Colloque « La guerre de Crimée : la première guerre moderne européenne ? », à la Sorbonne (Paris), les 7, 8 et 9 novembre 2019.

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