Indonésie-Malaisie-Singapour : les limites d’un modèle en l’absence de gouvernance transfrontalière

Le triangle SIJORI est autant placé sous le signe de la méfiance réciproque que sous celui de la coopération. Ce manque de confiance entre les partenaires empêche la formation d’une véritable intégration transfrontalière telle qu’elle se réalise en Europe autour de Genève ou de Bâle. Suite de l’article « Le triangle de croissance Indonésie-Malaisie-Singapour : quelles complémentarités ? ».

La notoriété du terme « triangle de croissance » réside dans sa connotation purement économique, gommant toute relation de domination, de rivalité et de conflit entre les États.

Or, les gouvernements de Singapour, Johor et les iles Riau perçoivent leurs voisins à la fois comme des partenaires et comme des adversaires régionaux. Méfiance de Singapour, une cité-État composée d’une population majoritairement d’ascendance chinoise, envers ses deux grands voisins malais et musulmans. Depuis la séparation entre Singapour et la Malaisie en 1965, le gouvernement singapourien justifie les choix de ses politiques publiques par la vulnérabilité d’une ile-État qui doit lutter pour sa survie. Cette peur, véritable ciment de la jeune nation, véhiculée en permanence par des campagnes d’affichage et des discours politiques, n’incite guère à coopérer. Elle est par ailleurs entretenue par des voisins qui rappellent régulièrement à la cité-État qu’elle n’est que le « Little Red Dot » (le petit point rouge sur la carte), pour reprendre les termes de l’ancien président indonésien Habibie. Méfiance de l’Indonésie et de la Malaisie envers Singapour, l’initiateur du projet, accusé d’exploiter ses partenaires et de privilégier la diaspora chinoise au détriment des autochtones malais et indonésiens. La presse indonésienne et malaisienne dénonce régulièrement le terme même de « triangle de croissance ». Une croissance, certes, mais pour qui ? Les effets de synergie attendus de cette coopération et favorisant la croissance des trois partenaires semblent surtout profiter à Singapour.

Des mobilités encadrées et peu fluides

Les déplacements journaliers de part et d’autre de la frontière entre Johor et la cité-État sont aussi importants que ceux de la frontière États-Unis-Mexique. Près de 80 000 Malaisiens (salariés, mais aussi élèves et étudiants) traversent chaque jour la frontière avec Singapour. Depuis les années 1970, l’État de Johor est le bassin d’emploi privilégié de la cité-État. En sens inverse, on comptabilise 17 millions de voyages de Singapouriens vers Johor pour l’année 2014 [soit plus de 47 000 par jour]. L’importance de ces chiffres ne reflète pas les difficultés qui perdurent pour traverser la frontière. Si les liaisons autoroutières et maritimes entre Singapour et ses deux partenaires sont de très bonne qualité, elles ne suffisent pas à intégrer fonctionnellement cette agglomération transfrontalière. Le manque de connectivité des territoires est bien tangible dans l’inefficacité du second pont entre Johor et Singapour. Ouvert en 1997 pour délester un causeway (route-digue) comptabilisant plus de 60 000 passages par jour, il peine à attirer 20 000 véhicules, alors que sa capacité est quatre fois supérieure (1). En cause, une absence d’accord et de concertation entre la Malaisie et Singapour sur le prix du péage du pont transfrontalier, qui a abouti à une surenchère des tarifs. Ainsi, encore en 2014, à la hausse subite du tarif décidée unilatéralement par Kuala Lumpur, Singapour a répliqué en augmentant à son tour la taxe de passage. De même, à chaque augmentation par Singapour du permis d’entrée des véhicules particuliers malaisiens, Kuala Lumpur met en place de nouvelles taxes sur les transporteurs de fret se rendant vers Singapour au lieu d’utiliser les infrastructures portuaires et aéroportuaires de la Malaisie. Les fluctuations du péage et les nombreuses tergiversations sur la construction, pourtant nécessaire, d’un troisième pont soulignent à quel point la mobilité entre les deux territoires est un objet de négociations et de tensions entre les deux gouvernements. De plus, contrairement aux directives de l’ASEAN, il n’existe pas de guichet unique pour le passage de la frontière : un poste douanier demeure de chaque côté du pont. Aux heures d’affluence, le temps de traversée du causeway pour un véhicule individuel est au minimum de 45 minutes et, au moindre incident (accident ou encore pluie violente), il peut rapidement atteindre les deux heures.

Les possibilités de mobilité sont par ailleurs fortement différenciées selon les nationalités. Que ce soit vers Johor ou les iles Riau, les Singapouriens bénéficient d’accords facilitant leurs déplacements. Ceux investissant ou résidant à Iskandar ou à Batam disposent ainsi soit de la carte malaisienne MACS (Malaysia Automated Clearance System), soit de la carte indonésienne Smart Card qui leur permet de franchir automatiquement et beaucoup plus rapidement les contrôles douaniers malaisiens et indonésiens. En revanche, les Indonésiens des iles Riau sont les moins mobiles, car ils peuvent très facilement se voir refuser le droit d’entrée officiel en Malaisie et à Singapour. La frontière singapourienne conserve ainsi son rôle de filtre et de sas d’entrée et seuls les Indonésiens pouvant attester en liquide un minimum de ressources financières peuvent obtenir un visa de tourisme. Une nouvelle frontière est même apparue entre Batam et le reste du territoire indonésien : afin de contrôler les flux migratoires, le gouvernement local instaure en 2001 une loi, connue localement sous le nom de « Perdaduk », stipulant que toute personne désireuse de se rendre sur l’ile doit disposer d’un garant (de la famille ou une entreprise) et des ressources financières lui permettant d’y vivre pendant deux semaines et qu’en cas d’infraction, elle sera immédiatement expulsée. Cette loi a cependant été révisée en 2009 après le constat de son inefficacité à freiner les flux de migrants et la mise en place d’un système d’extorsion de fonds visant les nouveaux arrivants. Pour se rendre à Batam, les Indonésiens doivent cependant encore demander une « carte de visite », valable 90 jours, comme s’ils se rendaient dans un territoire étranger.

L’absence de plan régional de développement des infrastructures

Surtout, il existe une persistance et même un renforcement du dédoublement des équipements et des infrastructures au sein de cet espace. Le secteur portuaire est à cet égard représentatif (2). Jusqu’à la fin des années 1990, Singapour était un hub portuaire incontesté en Asie du Sud-Est. Profitant de sa situation privilégiée aux carrefours des voies commerciales maritimes, le port de Singapour est toujours dans les trois premiers ports mondiaux pour le trafic de conteneurs. Cette hégémonie est cependant de plus en plus contestée au sein même du triangle de croissance. Au sud du détroit de Malacca, le port de Tanjung Pelepas (PTP), construit à proximité du second pont reliant l’État de Johor à Singapour, a été conçu exclusivement pour devenir un rival direct du port de Singapour. L’ouverture officielle du port date seulement de l’année 2000, mais sa croissance a été fulgurante : 418 000 Équivalents Vingt Pieds (EVP) en 2000, 2,5 millions en 2002 et 8,3 millions en 2016 (3). Le port de Tanjung Pelepas est particulièrement compétitif : il est capable d’accueillir, comme le port de Singapour, les navires porte-conteneurs de la dernière génération, mais à des couts inférieurs de 50 %, et sa disponibilité foncière lui permet d’attribuer aux plus grands opérateurs des quais préférentiels. La qualité de ses services a permis d’attirer des opérateurs maritimes internationaux au détriment de Singapour. En 2000, l’armateur danois Mærsk Sealand, le premier transporteur de conteneurs du monde, y a transféré la totalité de ses activités singapouriennes. Par ailleurs, Mærsk a également repositionné à PTP sa filiale MCC, spécialisée dans la desserte de l’Asie du Sud-Est par des navires nourriciers (feeders). Si ses liaisons sont encore faibles vers l’Asie du Nord-Est, elle est en revanche bien implantée en Asie du Sud-Est (Vietnam, Indonésie, Malaisie et Philippines) et Asie du Sud (Inde et surtout Bangladesh). Grâce à Mærsk, PTP est ainsi devenu simultanément une escale de premier plan sur la route Europe-Asie et un nouveau hub régional. Enfin, PTP a directement bénéficié du rachat en 2006 par Mærsk de P&O Nedlloyd, qui a repositionné à son tour son hub vers PTP au détriment de Singapour. Depuis son transfert, Mærsk Sealand participe également à 30 % du capital de PTP. À la suite de Mærsk, d’autres armements, essentiellement asiatiques, ont transféré vers PTP leurs activités singapouriennes, ou ont choisi d’intégrer PTP dans leurs escales : Hajin l’a ainsi ajouté sur la route Nord-Sud intra-asiatique desservant le détroit de Malacca ; puis le Vietnam et la Corée l’ont inséré sur une nouvelle route Asie-Afrique du Sud, suivis en 2002 par l’armateur taïwanais Evergreen ou encore en 2004 par les compagnies japonaises Japan’s K Line et Mitsui OSK Lines (MOL). Plus de 90 % des activités de PTP sont liés à des opérations de transbordement. Afin de renforcer son attractivité, des travaux de modernisation sont en cours et sa capacité devrait passer de 8,5 millions d’EVP en 2013 à 11 millions en 2018 et 22 millions en 2030. Inexistant en 2000, le PTP a désormais sa place dans les vingt premiers ports mondiaux.

Cette compétition croissante a contraint la Port of Singapore Authority (PSA), société privée qui gère le port de Singapour, à réévaluer sa politique envers les grandes compagnies maritimes. Si, avant 2000, l’opérateur refusait d’accorder aux grands armements internationaux des terminaux dédiés, les départs de Mærsk et d’Evergreen pour Tanjung Pelepas l’ont finalement incité à proposer à Cosco, en 2003, et à MCC, en 2006, de disposer de leur propre terminal. Cette concurrence se traduit également par une course à la capacité portuaire et à la modernisation des infrastructures. À Singapour, le premier terminal à conteneurs date de 1972 ; il est construit à Tanjong Pagar, proche du centre-ville. Les terminaux de Keppel et de l’ile de Brani, plus à l’ouest, datent de 1991. Le port étant rapidement à l’étroit, un nouvel espace est développé entre 1988 et 2009 dans la zone, encore plus à l’ouest, de Pasir Panjang ; les nouveaux terminaux construits dans la phase 1 et 2 sont capables d’accueillir les plus grands porte-conteneurs du monde, notamment les « triple E » de Mærsk, qui dépassent les 18 000 EVP.

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