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La monarchie espagnole, miroir du succès et des fractures de la démocratie

En 2019, l’alternative n’est plus, pour l’Espagne, entre dictature et démocratie, dont la monarchie avait permis l’instauration sans heurts à la mort de Franco, mais bien entre république et monarchie, car cette dernière symbolise, pour une partie grandissante des citoyens, les insuffisances du système fondé sur la Constitution de 1978.

Paradoxalement, la légitimité de la Couronne espagnole ne doit presque rien au très long passé de l’un des plus anciens royaumes européens. Felipe VI (Philippe VI) appartient certes à la dynastie des Borbones (Bourbons) qui a régné presque sans discontinuer (1) entre 1700 et 1931, l’année où Alphonse XIII partit en exil, et qui est remontée sur le trône en 1975. Mais l’avènement de Juan Carlos, petit-fils d’Alphonse XIII et père de Felipe VI, n’avait que les apparences de la continuité. Le Caudillo l’avait exprimé sans ambages en présentant, en 1969, Juan Carlos comme son héritier : il s’agit « d’une instauration et non d’une restauration » (2). C’est à Franco que le futur roi devait succéder, et non à ses ancêtres. Le retour de la monarchie serait un legs du franquisme.

Juan Carlos, l’héritier de Franco

L’histoire de cette transmission est parfois digne d’un roman d’aventures. Si le soulèvement militaire de 1936 contre la Deuxième République avait pu faire croire aux monarchistes que l’heure de la restauration avait sonné, Franco se chargea vite d’enterrer leurs espoirs. Il n’avait nulle intention de céder le pouvoir, et surtout pas à une dynastie qu’il tenait en piètre estime, convaincu que sa faiblesse avait autorisé le libéralisme à pervertir la société espagnole. Son Espagne mythique était bien un royaume, mais celui des « Rois catholiques » qui avaient assuré le contrôle sans partage de l’Église sur les mœurs et les âmes. La « loi de succession » de juin 1947 définissait très clairement la place de la Couronne dans l’imaginaire franquiste : l’Espagne « est un État catholique, social et représentatif, qui, conformément à sa tradition, déclare se constituer en Royaume ». La monarchie ne se justifie qu’au service de l’Espagne éternelle. Et il s’agissait d’un royaume sans roi, puisque Franco se proclamait chef de l’État en se donnant le pouvoir de choisir celui qui lui succéderait « à titre de roi ou de régent ». Comme l’a écrit Borja de Riquer, cette loi « rompait le principe de légitimité historique de la monarchie espagnole. Dès lors, Franco devenait l’unique source de légitimité puisque c’est lui qui nommerait le futur roi » (3). Le dictateur écarta la possibilité que l’héritier d’Alphonse XIII, Juan de Bourbon, pût jamais lui succéder, mais s’intéressa, en 1948, à l’aîné de ses fils, Juan Carlos, alors âgé de dix ans, dont il obtint la garde pour l’éduquer selon ses principes. Franco ne choisissait pas encore celui qui le remplacerait (ne voulant pas se lier les mains trop tôt, il attendit 1969 pour désigner officiellement Juan Carlos comme son successeur), mais il pensait déjà à la survie du franquisme après la mort de son fondateur. La loi organique de 1969 relative prévoyait qu’une fois la tête de l’État vacante, serait « instaurée la Couronne en la personne de Juan Carlos de Borbón y Borbón », recevant jusque-là le titre de « prince d’Espagne ». En utilisant ce titre plutôt que celui de « prince des Asturies », traditionnellement donné à l’héritier royal, la loi insistait sur la primauté de la légitimité franquiste par rapport aux principes monarchiques.

Étrange enfance que celle de ce « pion sacrifié » – pour reprendre les mots de Paul Preston dans Juan Carlos : a people’s king (Harper Collins, 2004) –, vivant la plupart du temps loin de sa famille et grandissant sous la houlette de précepteurs censés forger une personnalité dévouée aux valeurs franquistes. Il faut notamment relever la formation militaire élargie (dans des écoles de l’armée de terre, de la marine et de l’aviation) suivie par le futur monarque entre 1955 et 1959, qui – ironie de l’histoire – contribuera plus tard à sauver la démocratie. Mais, à cette époque, rien, dans les actes publics d’un prince souvent moqué pour la banalité de ses rares prises de parole, ne pouvait démentir les espérances placées en lui par Franco. Ni, à l’inverse, la défiance à son égard de l’opposition à la dictature après qu’il fut proclamé roi d’Espagne par les Cortès franquistes, le 22 novembre 1975, deux jours après la disparition du Caudillo. Ces circonstances du retour de la monarchie sont pourtant indissociables du processus qui fera de Juan Carlos le « roi de la démocratie » (4).

Le choix de la monarchie, pour la démocratie

À peine trois ans plus tard, la Constitution de 1978 définissait l’Espagne comme un « État de droit social et démocratique » dont la forme politique est « la monarchie parlementaire » (art. 1). Une monarchie incarnée par Juan Carlos, décrit comme « l’héritier légitime de la dynastie historique » et dont la « succession au trône suivra l’ordre régulier de primogéniture » (art. 57). Selon les termes de l’article 56, le « roi est le chef de l’État, symbole de son unité et de sa permanence. Il est l’arbitre du fonctionnement régulier des institutions (..) » – à ce propos, il n’est pas inintéressant de remarquer que cette définition du rôle du monarque est très proche de celle qui, dans l’article 5 de la Constitution française de 1958, s’applique au président de la République. En tout état de cause, la Couronne instituée par la dictature est devenue, en un temps record, la gardienne de la démocratie.

Cette métamorphose reflète le processus même du passage du franquisme à la démocratie, cette transition espagnole souvent qualifiée de « transition négociée » et que Guy Hermet a plus joliment, et sans doute plus pertinemment, qualifiée de « transition à l’amiable » (5). Son scénario a été conçu par des élites franquistes réformatrices élaborant une stratégie dite « de la loi à la loi en passant par la loi », qui installe un régime démocratique en respectant de prime abord la légalité de la dictature. Le roi, que sa fréquentation des cercles du pouvoir avait rapproché des franquistes modernisateurs, fut un rouage essentiel de ce plan magistral, en désignant notamment Adolfo Suárez comme chef du gouvernement le 5 juillet 1976. Il gagna parallèlement la confiance des leaders de l’opposition qu’il fallait convaincre de jouer le jeu de la réforme. De l’autre côté, sa désignation par Franco faisait obstacle à une mobilisation des nostalgiques du franquisme contre la démocratie naissante. Il n’est donc guère surprenant que la question de la forme monarchique ou républicaine du nouveau régime ait été à peine discutée. Nul n’a mieux exposé le contexte que le dirigeant communiste Santiago Carrillo lors d’un meeting à Madrid en mai 1977 : il ne s’agissait pas, déclara-t-il, de choisir entre « Monarchie ou République, mais [entre] dictature ou démocratie » (6). Or, poursuivit-il au cours d’un débat parlementaire, « on n’a jamais vu un peuple rejeter la Monarchie quand celle-ci a contribué à établir les libertés politiques démocratiques et lorsque ce rejet mettrait en péril ces libertés. Ce rôle joué par la monarchie du roi Juan Carlos est ce qui détermine notre attitude (…), que nous maintiendrons invariablement (…) tant que la Constitution sera respectée. » (7) L’action de Juan Carlos lors des évènements du 23 février 1981 parachèvera l’auréole démocratique entourant le Monarque. Ses appels en coulisse aux généraux, qui respectaient son parcours militaire, et son apparition publique en uniforme à la télévision pour condamner la tentative de coup d’État, firent de manière décisive rempart à l’insurrection. La forte popularité de Juan Carlos pendant le quart de siècle suivant doit beaucoup à ce moment critique de l’histoire de la jeune démocratie. Une popularité qu’il sut toutefois entretenir en incarnant durablement la figure rassurante et rassembleuse du monarque parlementaire qui, suivant la formule consacrée, « règne mais ne gouverne pas ».

De l’âge d’or à la disgrâce juancarliste

Acteur décisif de la transition et, en plein accord avec le rôle que lui assigne la Constitution, protecteur des institutions lorsqu’elles ont été mises en danger, le père du roi actuel s’est ensuite tenu à distance de la politique quotidienne. Un éloignement, et non un désintérêt. Il a parfois présidé le Conseil des ministres, à la demande des chefs (présidents) de gouvernement successifs, avec lesquels les échanges ont été plus ou moins intenses et les rapports plus ou moins cordiaux. Il est en effet de notoriété publique que Juan Carlos a été beaucoup plus proche des présidents de gouvernement socialistes (Felipe González puis José Luis Rodríguez Zapatero) que de leurs homologues conservateurs du Parti Populaire (José María Aznar puis Mariano Rajoy).

Mais c’est surtout en matière de relations internationales que son activité politique s’est déployée. Juan Carlos a beaucoup voyagé, et ses déplacements ont appuyé l’intégration européenne de l’Espagne et réactivé ses liens diplomatiques avec l’Amérique latine ou encore avec les pays arabes. Si les Espagnols étaient alors, selon une formule consacrée, bien davantage « juancarlistes » que monarchistes, l’aura personnelle du roi, dont les médias occultaient les frasques privées, bénéficiait bel et bien à la Couronne en tant qu’institution. Selon les enquêtes d’opinion du CIS (le grand institut public d’enquêtes et de sondages) entre le milieu des années 1990 et celui des années 2000, la monarchie était, à côté de l’armée et de la police, l’institution inspirant la confiance la plus élevée, loin devant le Gouvernement et le Parlement. Fin 2007, appelés à se prononcer sur le meilleur système pour l’Espagne, 69 % des sondés se prononçaient en faveur de la monarchie parlementaire, contre 22 % pour la République (8).

Une dizaine d’années plus tard, l’Espagne est toujours une monarchie, mais, selon une autre enquête, la moins populaire en Europe : en mai 2018, 37 % des sondés approuvaient l’idée que l’avenir de l’Espagne serait meilleur si la monarchie était abolie, contre 24 % qu’il serait pire. Et une courte majorité (52 %) se déclarait favorable à un référendum arbitrant entre monarchie et république (9). Dans une vingtaine d’universités, des consultations sur ce thème ont attiré fin 2018 plusieurs dizaines de milliers de personnes manifestant leur préférence pour la République. L’hostilité à la monarchie est aujourd’hui aigüe en Catalogne, où une résolution parlementaire réclamant son abolition a été votée en octobre 2018, immédiatement imitée par une soixantaine de municipalités dirigées par des partisans de l’indépendance. Entretemps, Juan Carlos a abdiqué et Felipe VI est devenu, le 19 juin 2014, le premier roi véritablement « constitutionnel », puisque monté sur le trône dans les conditions prévues par la loi. Le long âge d’or de la monarchie post-franquiste avait épousé le sort d’un pays dont le rapide développement économique et social avait impressionné beaucoup d’observateurs européens prompts à célébrer le « miracle espagnol ». En 1974, le revenu par habitant en Espagne représentait environ 80 % de celui de la moyenne des pays de la future Europe des 12. En 2001, il dépassait la moyenne des pays de l’UE à 27. La croissance espagnole a été particulièrement forte entre 1996 et 2007 : 3,7 % en moyenne contre 2,5 % dans l’UE à 27 (10). Politiquement, l’avènement d’un quasi-bipartisme (les socialistes du PSOE et les conservateurs du PP dominant très largement la scène électorale) à partir de 1982 avait assuré pendant plus de trois décennies à la fois une forte stabilité gouvernementale et la possibilité d’une alternance au pouvoir. A contrario, la disgrâce du juancarlisme reflète tout aussi activement la multiplication des tensions qui ont ébranlé la démocratie espagnole dans la dernière décennie.

Monarchie ou république : la question reformulée

La chute brutale de la popularité de Juan Carlos doit beaucoup à la révélation, fin 2011, d’une grave affaire de détournement de fonds publics et d’évasion fiscale (le cas Nóos) impliquant l’un de ses gendres et éclaboussant l’infante Cristina (une des sœurs du roi). Or, cet évènement prend place à un moment où la corruption politique est devenue un problème majeur pour une opinion publique échaudée par la prolifération des scandales affectant la classe dirigeante. L’image de l’ex-roi s’est encore dégradée après son hospitalisation consécutive à un accident de chasse au Botswana en avril 2012, au beau milieu d’une très éprouvante crise économique et sociale (11) qui a nourri le ressentiment contre les élites. Plus profondément, la perte de confiance d’une grande partie de la société espagnole à l’égard de son système politique trouble la perception de l’histoire de la démocratie. La gauche radicale, qui s’installe dans le paysage politique à partir de 2014, critique vertement le régime issu d’une transition démocratique qu’elle juge inachevée. Cette remise en cause coïncide avec la montée en puissance de la « mémoire historique », c’est-à-dire du combat entrepris depuis le début des années 2000 par ceux qui dénoncent l’impunité des crimes du franquisme due au « pacte d’oubli » scellé par les acteurs de cette transition. La figure du « roi de la démocratie » ne disait déjà pas grand-chose aux générations nées après la fin de la dictature et qui n’avaient pas de souvenirs directs du rôle alors joué par Juan Carlos. Mais les suspicions à l’égard des conditions de la transition renvoient surtout la monarchie à son origine franquiste qui, aux yeux de ses opposants, constitue aujourd’hui un péché originel ineffaçable. En combattant l’État espagnol lui-même, les indépendantistes catalans exacerbent cette dégradation symbolique. Leur nation souveraine ne peut être que républicaine. Et l’allocution télévisée de Felipe VI appelant de manière martiale au respect de la légalité constitutionnelle, deux jours après le référendum illégal et les affrontements du 1er octobre 2017 en Catalogne, amplifient le discrédit de la Couronne dans les milieux nationalistes.

Pour autant, la maison royale n’a pas perdu, loin de là, toute son assise. Et ce d’autant que la conduite de Felipe VI a redoré, sauf parmi les plus jeunes et dans l’opinion catalane, l’image du trône. Une partie encore majoritaire de la société espagnole continue d’identifier la monarchie à l’ordre démocratique. En plein accord avec ces mots du roi actuel : « la Couronne est désormais indissolublement liée – dans la vie de l’Espagne – à la démocratie et la liberté (12) ». Sur la scène partisane, au-delà de clivages idéologiques très intenses, un large spectre de forces politiques attachées aux institutions actuelles et à l’unité du pays – des socialistes du PSOE (qui s’était abstenu lors du vote sur la forme du régime en 1978) à l’extrême-droite renaissante (Vox), en passant par la droite et le centre-droit du PP et de Ciudadanos – soutient la forme monarchique du régime. En Espagne, la monarchie n’est pas seulement « constitutionnelle » au sens habituel où elle est soumise à la loi fondamentale, mais aussi parce qu’elle s’identifie à la Constitution de 1978, et qu’elle en partage le destin, aujourd’hui incertain.

Notes
(1) Le règne des Bourbons fut brièvement interrompu à deux reprises : entre 1808 (abdication de Charles IV) et 1814 (restauration de Ferdinand VII), puis entre 1868 (départ en exil d’Isabelle II) et 1874 (restauration de la monarchie et avènement d’Alphonse XII).
(2) Discours prononcé devant les Cortès (l’assemblée franquiste) le 22 juillet 1969, avant l’adoption de la loi 62/1969 relative à la « succession à la tête de l’État ». Le vocable « instauration » se trouvait déjà dans l’article 11 de la « loi de succession » de 1947.
(3) Borja de Riquer, La dictadura de Franco, Historia de España (vol. 9), Barcelona, Critica/Marcial Pons, 2010, p. 114.
(4) José Luis García Delgado (dir.), El rey de la democracia, Barcelona, Galaxia Gutenberg, 2017.
(5) Guy Hermet, Les désenchantements de la liberté. La sortie des dictatures dans les années 90, Paris, Fayard, 1993, p. 195-199.
(6) Primer mitín de Carrillo en Madrid, Informaciones, 09/05/1977.
(7) Diario de sesiones del Congreso de los diputados, 4 de julio de 1978 – núm. 103.
(8) Enquête de Metroscopia, El País, 18/12/2011.
(9) https://​www​.ipsos​.com/​e​s​-​e​s​/​l​a​-​m​o​n​a​r​q​u​i​a​-​e​s​p​a​n​o​l​a​-​l​a​-​m​e​n​o​s​-​a​p​o​y​a​d​a​-​e​n​t​r​e​-​l​a​s​-​m​o​n​a​r​q​u​i​a​s​-​e​u​r​o​p​eas
(10) Chiffres OCDE et Eurostat.
(11) Par exemple, en 2007, le taux de chômage était parvenu à son point le plus bas depuis 1979 (8,2 %) ; en 2013, il atteignait 26,1 %. Cette dégradation vertigineuse du marché de l’emploi touchait particulièrement les jeunes de moins de 25 ans (55, 5 % la même année).
(12) Conclusion du discours du Roi à l’occasion de la commémoration du 40e anniversaire de la Constitution espagnole (http://​www​.casareal​.es/​E​S​/​A​c​t​i​v​i​d​a​d​e​s​/​P​a​g​i​n​a​s​/​a​c​t​i​v​i​d​a​d​e​s​_​d​i​s​c​u​r​s​o​s​_​d​e​t​a​l​l​e​.​a​s​p​x​?​d​a​t​a​=​6​083).

Légende de la photo en première page : En 1969, le général Franco (au premier plan) et Juan Carlos de Bourbon assistent aux commémorations des trente ans de la victoire du Caudillo dans la guerre civile espagnole. En juillet, ce dernier désignait officiellement comme son successeur le prince Juan Carlos, dont il avait pris en main l’éducation, avec pour objectif d’assurer ainsi la survie du franquisme. (© Collection Anefo/Archives nationales néerlandaises)

Article paru dans la revue Diplomatie n°98, « Monarchies d’Europe : Forces ou faiblesses des démocraties ? », mai-juin 2019.

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