Les traités de paix de 1919-1920 et la reconstruction d’un nouveau système international 

À la fin de la Grande Guerre, les négociateurs ont à établir les bases d’un nouveau système international, mais aussi d’une nouvelle diplomatie. Malgré un consensus large sur les principes visant à les démocratiser, leurs modalités d’application et les résultats obtenus ne sont pas dépourvus d’ambiguïtés.

Une foule en liesse est amassée sur les trottoirs parisiens : des femmes aux lourdes robes juchées sur les bancs, des hommes en uniforme, des enfants en habits du dimanche acclament le président américain Woodrow Wilson qui se rend en calèche au Quai d’Orsay, ce 18 janvier 1919, pour l’ouverture de la conférence de la Paix. La mission des négociateurs s’annonce gigantesque puisqu’il leur revient de redessiner le continent européen et recréer un système international. En les accueillant, le président Poincaré déclare : « Vous tenez dans vos mains l’avenir du monde. »

Car la Grande Guerre a non seulement fait exploser la carte de l’Europe mais aussi toute la structure des Relations internationales. Jusqu’en 1914, le système international hérité du Congrès de Vienne avait bon an mal an fonctionné, réussissant notamment à absorber les crises marocaines puis à circonscrire les guerres balkaniques. La révolution diplomatique constituée par le Concert européen – analysée en profondeur par des historiens comme Paul W. Schroeder et Georges-Henri Soutou – reposait sur l’établissement d’un équilibre organique, c’est-à-dire un socle de normes et de pratiques acceptées par tous les États. Cette reconnaissance des règles et de l’esprit qui les anime avait fondé un « ordre » européen, lequel, « malgré les transformations politiques, économiques et sociales du Continent, reposa toujours sur un ensemble de valeurs communes, sur le sentiment d’une civilisation partagée, sur les forces profondes qu’évoquait Renouvin (…), informées et canalisées par une volonté politique constructive. » (1) Mais après s’être enfoncé dans la guerre totale, le « monde d’hier » a vu surgir la révolution russe, qui mit un point final à l’ancien ordre international dont il allait falloir refonder les bases mêmes. Cependant, comme le remarquait le contemporanéiste, professeur à la Sorbonne, Charles Seignobos dès juin 1917 : « En fait, la vieille diplomatie est usée, mais la nouvelle n’existe pas. » (2) C’est donc à la fois un nouvel équilibre mécanique et un nouvel équilibre organique que les négociateurs des traités de paix vont devoir établir.

L’autodétermination des peuples, sous la coupe des Grandes Puissances

En 1919, il s’agit aussi de faire reposer sur un socle de valeurs communes une nouvelle pratique diplomatique, cette fois-ci à vocation véritablement universelle. Mais si ce système est largement conçu en réaction au Concert européen et à son apocalyptique échec, force est de constater qu’il s’en inspire par ailleurs largement : les dernières années du XIX^e siècle portaient en germes une nouvelle approche des Relations internationales prenant acte de l’entrée dans l’ère des masses, et que la guerre n’a fait qu’accélérer.

Il en est ainsi du « droit des peuples à disposer d’eux-mêmes », lequel plonge ses racines dans deux mouvements qui se sont pourtant développés en réaction l’un de l’autre : la Révolution française, dont on a retenu la notion de souveraineté nationale, et le romantisme, qui a défini les peuples comme des groupes linguistiques et culturels. Mais, là où l’Europe du XIX^e siècle avait considéré que la question des nationalités relevait de l’organisation interne des États et empires, les négociateurs de l’Après-guerre entreprennent d’appliquer le principe d’« autodétermination nationale » aux peuples issus des empires multinationaux, à qui les Quatorze Points de Wilson ont promis les conditions d’un développement autonome et, pour certains, des frontières respectant les groupes linguistiques. Les Peacemakers se retrouvent donc avec la lourde tâche de proposer aux États successeurs des frontières qui relèvent de la volonté nationale… dans la mesure du possible. Car au-delà des principes, la conférence de la Paix doit composer avec les faits accomplis, les logiques de territoire et le jeu des revendications croisées. Le délégué britannique Harold Nicolson, spécialiste des Balkans et de l’Europe du Sud-Est, reconnaît avec franchise que « ce que l’on voulait, c’était un règlement territorial aussi proche du principe de nationalité que la nécessité économique le permettait. » (3) D’autre part, le droit des nationalités à choisir leur destin se révèle entravé par le statut de vaincu : l’article 80 du Traité de Versailles interdit l’Anschluss, alors que l’État allemand d’Autriche, proclamé le 21 octobre 1918, est loin d’avoir statué sur ce point. Malgré tout, la tenue d’un plébiscite est accordée à la délégation allemande – c’est même la seule concession qui lui est accordée sur le projet initial de traité – en Haute-Silésie face à la Pologne. Mais le résultat du vote de mars 1921 laissera les deux nations insatisfaites, les Allemands n’obtenant pas le bassin houiller, les Polonais ne récupérant qu’un tiers du territoire. D’autres plébiscites sont également organisés dans des zones où les populations autant que les revendications apparaissent inextricables, à Eupen et Malmédy, à Klagenfurt, ou encore dans le Schleswig par exemple.

Pour renforcer dans le nouveau système international le droit des nationalités, sa reconnaissance devant éliminer les causes de guerre, on internationalise le principe de garantie des minorités déjà appliqué aux Balkans par l’Acte de Berlin de 1878, en l’élargissant à tous les États successeurs principaux bénéficiaires des traités de paix. Une véritable protection internationale des minorités, dévolue à la future Société des Nations, est mise en place par le « traité des minorités » du 28 juin 1919 – signé le même jour que la paix avec l’Allemagne – qui leur garantit les droits civils et politiques, notamment dans les domaines linguistique et religieux. Son surnom de « petit traité de Versailles » illustre bien, au-delà de l’effet de date, sa réception par la Pologne, la Yougoslavie, la Tchécoslovaquie, la Roumanie et la Grèce à qui il fut imposé : les États successeurs ont le sentiment d’être traités en vaincus, et de voir leur souveraineté nationale limitée par un directoire de Grandes Puissances qui interviendraient dans leur organisation interne. Cette réticence originelle pèsera lourd sur la difficulté du processus de protection des minorités à fonctionner durant l’entre-deux-guerres.

Société des Nations et responsabilité individuelle, les nouveaux outils du système international

La stabilité du système international, dans ses équilibres mécanique comme organique, doit donc être assurée par une organisation permanente qui serait le reflet de sa démocratisation. Il revient en effet à la Société des Nations de prévenir les guerres en extrayant les motifs de conflit de la sphère du différend direct entre États (4). À la demande de Wilson, le préambule de chacun des traités de paix (c’est-à-dire leurs 26 premiers articles) est constitué du pacte – ou Covenant – de la Société des Nations érigée de cette façon en véritable clef de voûte du nouvel ordre mondial. Au cœur de ses missions se trouvent le désarmement et la codification du jus in bello : à la recherche de puissance, le nouveau système substitue la recherche de sécurité que sert également l’injonction à la diplomatie ouverte. Cette association générale des nations repose sur l’égalité juridique de tous ses membres, et doit instaurer entre les États le même type de relations que celles établies entre les individus dans une société démocratique ; c’est donc à la communauté internationale que revient le souci de garantir la paix et non plus à un oligopole. Cependant, ce dernier réapparaît à travers l’article 15 du Pacte de la SDN, lequel octroie un large pouvoir aux cinq membres permanents du Conseil : la présence des États-Unis était censée diluer ce Concert européen en miniature…

Parmi les nouveaux outils du droit international, la notion de responsabilité pénale individuelle qui fait son apparition, timidement, avec le Traité de Versailles constitue un élément-clef de la progression du libéralisme dans le nouvel ordre mondial : en effet, « l’individualisation de la sanction s’inscrit dans un processus culturel et civilisationnel plus large qui a permis de faire obstacle à des atavismes comme la vengeance » (5). Loin de chercher à punir une société entière, ce que la légende noire des traités tend encore à colporter, les clauses de Versailles (ici l’article 227) ont plutôt cherché à établir la responsabilité individuelle de Guillaume II à l’égard de son devoir de paix en tant que souverain. De façon inédite, il lui est individuellement reproché ce que l’on pourrait résumer comme un crime d’entrée en guerre ; dorénavant, la communauté internationale peut demander des comptes à un individu sur ses obligations à son égard. Force est cependant de constater que le message libéral est mal passé auprès des Allemands. De la même façon, le calcul des réparations – dont le montant n’est donc pas fixé arbitrairement au nom de la loi du plus fort, comme cela était le cas dans les règlements de paix jusque-là – est perçu comme une manœuvre d’une humiliante sévérité.

L’entrée en jeu des experts

C’est sans doute dans la pratique diplomatique que l’avènement d’une nouvelle ère est la plus immédiatement perceptible, tant l’ouverture de la conférence de la Paix a officialisé l’entrée dans l’âge de l’expertise. Les Alliés s’étant dotés dès 1917 de structures chargées de réfléchir aux futures négociations, les experts ont préparé très en amont les travaux au sein de comités d’études installés au Foreign Office dans le cas britannique ou à la Maison-Blanche en ce qui concerne les Américains. En France, le comité « Charles Benoist », présidé par Ernest Lavisse, a réuni en Sorbonne pour 47 séances, entre le 28 février 1917 et le 2 juin 1919, les plus grands historiens, géographes, politistes, linguistes de la Troisième République. Comme pour leurs homologues anglo-saxons, leur mission a été de réfléchir aux objectifs français et alliés, et d’anticiper sur les futures délibérations.

Mais les experts sont surtout une pièce maîtresse dans l’organigramme de la conférence de la paix. Réunis à Londres en décembre 1918 pour organiser sa tenue à Paris, les Alliés et Associés avaient alors décidé que des travaux préparatoires (qui seront lancés le 12 janvier) fixeraient le mode des délibérations, et notamment la place des experts chargés de préparer les dossiers servant de base aux décisions. Chacune des vingt-sept nations participantes – auxquelles il faut ajouter les Dominions, les Indes et les représentants kurdes – est en effet représentée par une délégation de politiques, diplomates, techniciens, parfois des militaires. Ainsi la délégation française comprend, sous la présidence de Clemenceau assisté de son secrétaire Philippe Berthelot, André Tardieu (ancien haut-représentant de la France à Washington), Jules Cambon (ancien ambassadeur à Berlin), le ministre des Affaires étrangères Stephen Pichon, le ministre des Finances Lucien Klotz, le ministre de la Reconstruction Louis Loucheur, des diplomates conseillers comme Jules Laroche… mais pas Foch que le Tigre a écarté des négociations.

Une première phase de la conférence, de janvier à mars 1919, voit les négociations se dérouler principalement au sein du « Conseil des Dix », c’est-à-dire entre la France, la Grande-Bretagne, les États-Unis, l’Italie et le Japon, représentés par leur chef de gouvernement flanqué du ministre des Affaires étrangères. En effet, seules les « principales puissances », entendues comme porteuses « d’intérêts généraux », sont habilitées à s’exprimer sur la totalité des dossiers, tandis que les « puissances à intérêts particuliers » – toutes les autres – n’interviennent que sur les dossiers les impliquant. En amont, soixante commissions et sous-commissions, géographiques comme techniques, sont chargées de préparer les clauses des traités de paix : commission de la Société des Nations, de la Responsabilité des Auteurs de la Guerre et Sanctions, commission des Réparations des Dommages, de la Législation internationale du Travail… Mais l’organisation rencontre vite ses limites : au bout de dix semaines d’interminables auditions, rien n’a avancé hors les clauses militaires du futur traité avec l’Allemagne. Il faut dire que les programmes territoriaux sont souvent concurrents, y compris entre Alliés : la Silésie de Teschen est par exemple revendiquée à la fois par la Pologne et la Tchécoslovaquie. Lorsque leurs délégués respectifs exposent leurs revendications à la séance du 29 janvier 1919, les Peacemakers découvrent que les critères historiques et « ethniques » donnent tour à tour raison aux deux parties, et que le jeu des promesses croisées durant la guerre leur a successivement accordé Teschen ! Mais c’est le plus souvent entre États successeurs et anciennes entités impériales que des régions sont disputées, au nom du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes comme au nom de l’histoire : c’est le cas par exemple de la Transylvanie, que la Hongrie n’est pas disposée à céder à la Roumanie.

Pour chacun des dossiers, les experts interviennent afin de conseiller les négociateurs, délivrant notices et exposés. Il s’agit d’éclairer les programmes territoriaux des différentes délégations dont les présentations se transforment en batailles de chiffres. Pour ce faire, des commissions territoriales – toutes coordonnées par André Tardieu – sont mises en place à partir de février 1919 : commission des Affaires polonaises, des Affaires tchécoslovaques, des Affaires roumaines et yougoslaves, des Affaires grecques et albanaises, des Affaires belges et danoises, des Affaires baltiques. Parallèlement s’établissent les commissions techniques auprès desquelles chaque délégation nationale envoie siéger un représentant, c’est-à-dire un expert en théorie. Mais le souci de peser dans les dossiers dicte fréquemment la désignation de politiques de haut rang plutôt que de spécialistes, surtout pour les États successeurs qui ne siègent pas au conseil suprême et soignent leur présence en amont des décisions. C’est ainsi qu’à la commission des Voies d’eau et Voies ferrées – où se discute entre autres le statut international du Rhin et du Danube –, la Tchécoslovaquie envoie son Premier ministre Karel Kramar, qui tient ici le rôle d’expert. De façon similaire, Wilson se désigne lui-même comme l’expert américain pour la commission de la Société des Nations qu’il va jusqu’à présider, au titre qu’il est le plus acculturé au dossier. Il faut dire que c’est, dans le lourd cahier des charges de la conférence, le dossier qui tient le plus à cœur au président des États-Unis.

Le principe qui a été retenu d’interroger la volonté nationale plutôt que de trancher arbitrairement, oblige à repenser l’organisation de la conférence qui, donc, n’avance pas. À partir du 24 mars, pour plus d’efficacité, les Dix sont remplacés par le « Conseil des Quatre » – Clemenceau, Lloyd George, Wilson, Orlando – réduit à trois par le départ le 22 avril de l’Italien, furieux de ne pas voir reconnaître ses revendications sur Fiume. Ce sont eux qui élaborent la majorité des 439 articles du Traité avec l’Allemagne. La conférence de la Paix doit ensuite s’atteler à la rédaction des traités avec l’Autriche, la Bulgarie, la Hongrie et l’Empire ottoman, mais sous une forme réduite qui la mènera jusqu’en juillet 1923. Le traité de Versailles sert de matrice et de modèle à tous les autres, et jusqu’à Sèvres (10 août 1920), les clauses se suivent selon le même plan, abordant successivement les frontières, les minorités, les forces armées, les prisonniers, les sanctions et réparations, les communications, enfin les garanties d’exécution. Pour chacun de ces domaines, les couloirs de la conférence ont vibré de statistiques, et ce mécanisme d’expertise en appui de la décision diplomatique est désormais incontournable dans toutes les réunions multilatérales où se discuteront des dossiers de plus en plus techniques : « La naissance et le développement de l’expertise en diplomatie sont consubstantiels à la diversification et à la globalisation progressive des affaires internationales tout comme à l’essor de l’État moderne. » (6) Il n’est que de songer à la tortueuse question des réparations qui court tout au long des années 1920.

L’Europe centre-orientale, verrou du système de Versailles

Les traités de paix prennent acte des bouleversements profonds issus du XIX^e siècle autant que des conséquences directes de la guerre. Or celle-ci ne s’interrompt pas en novembre 1918 pour une bonne partie du continent européen. Les évènements parfois dramatiques qui accompagnent la sortie de guerre à l’Est de l’Europe influencent les travaux de la conférence de la paix.

L’observation de l’Europe centre-orientale permet de montrer que les négociateurs travaillent, avant tout, avec des données imposées en amont : une bonne partie des sessions consiste à entériner des faits accomplis à l’instar de l’existence d’une Tchécoslovaquie (proclamée le 28 octobre 1918) ou d’un Royaume des Serbes, Croates et Slovènes (proclamé le 1^er décembre 1918). Au-delà, une fois la conférence lancée, le Conseil des Quatre n’officie pas en vase clos mais doit bien composer avec les évolutions sur le terrain. Car, loin d’attendre passivement que les Grands fassent connaître leurs décisions, les gouvernements et les peuples d’Europe centre-orientale s’emploient à forcer leur destin. Il en est ainsi de la Pologne restaurée qui entend conquérir seule à l’Est les régions que la Conférence lui refuse et, au printemps 1919, l’armée polonaise menée par Pilsudski progresse sur le front lituano-belarus (vers Wilno puis Minsk). En effet, le programme frontalier de la Pologne porte sur un immense territoire dont la référence principale est la « République des deux Nations », fédération polono-lituanienne qui constituait au début du XVII^e siècle le plus vaste État d’Europe. Or l’application, même à géométrie variable, du principe des nationalités, rend impossible l’octroi aux Polonais des terres peuplées de Lituaniens, Belarus et Ukrainiens.

L’Europe centre-orientale est le lieu où se réalise le nouvel ordre mondial et où se joue la stabilité du continent européen. Par son double rôle de « Barrière de l’Est » au revers de l’Allemagne et de « Cordon sanitaire » face au bolchevisme, la région endosse la lourde charge de verrouiller le statu quo issu des traités de paix. Mais au-delà de ce rôle stratégique somme toute classique, l’Europe centre-orientale est aussi le lieu où s’incarne la généralisation du modèle démocratique occidental dont la victoire de 1918 devait assurer le triomphe. Les différentes constitutions qui y sont adoptées dans l’immédiat après-guerre s’inspirent, au-delà du profil multinational de ces pays, du modèle de l’État-nation dont aucun membre ne serait exclu de la chose publique : les grands principes du libéralisme doivent balayer les scories de l’Ancien Régime et du militarisme. De ce point de vue, l’Europe centre-orientale témoigne de ce que le « système de Versailles » à sa création est homogène, porté par un large consensus entre ses acteurs sur la légitimité de ses principes et de ses règles. Et la réintégration des exclus de 1919 dans le système international passera par l’acceptation de ce nouvel ordre, comme l’illustre la signature par l’Allemagne du traité de Locarno en 1925, suivie de son entrée à la Société des Nations. Cependant, l’ordre géopolitique instauré dans la région, pour garantir une paix durable, rend nécessaire la collaboration entre les États successeurs dans les domaines économique, commercial et militaire, collaboration qui fait défaut dès le début des années 1920. Dès lors, l’Europe centre-orientale en porte également les ambiguïtés et les lignes de faille.

Notes
(1) Georges-Henri Soutou et Jean Bérenger, L’ordre européen du XVI^e au XX^e siècle, Paris, Presses de l’Université Paris-Sorbonne, 1998, 192 p., p. 120.
(2) Isabelle Davion, « Introduction aux procès-verbaux du comité d’études 1917-1919 », Bulletin Hors-Série de la Société de Géographie : Les experts français et les frontières d’Après-guerre, juin 2015.
(3) Harold Nicolson, Peacemaking, 1919, Londres, Constable, 1933, p. 112.
(4) Sebastian Bartsch, « Le système de protection des minorités dans la société des nations » ; L’Europe centrale et ses minorités : vers une solution européenne ?, Genève, Graduate Institute Publications, 1993.
(5) Wolfgang Wagner, Wouter Werner, « War and Punitivity under Anarchy », European Journal of International Security, 2018, 3 : 3.
(6) Stanislas Jeannesson, « Les diplomates français face à la paix au lendemain de la Grande Guerre », Matériaux pour l’histoire de notre temps, n^o 108, 2012/4, p. 18-22.

Légende de la photo en première page : Le 18 janvier 1919, le président américain Woodrow Wilson (à gauche) est accompagné par le président français Raymond Poincaré pour assister à l’ouverture de la conférence de la Paix de Paris. Les traités élaborés par la Conférence remodelèrent l’Europe centrale et orientale et consacrèrent le démantèlement des empires austro-hongrois, ottoman et allemand ainsi que la création de nouveaux États (Tchécoslovaquie et Yougoslavie). (© Shutterstock/Everett Historical)