Les traités de paix de 1919-1920 et la reconstruction d’un nouveau système international 

À la fin de la Grande Guerre, les négociateurs ont à établir les bases d’un nouveau système international, mais aussi d’une nouvelle diplomatie. Malgré un consensus large sur les principes visant à les démocratiser, leurs modalités d’application et les résultats obtenus ne sont pas dépourvus d’ambiguïtés.

Une foule en liesse est amassée sur les trottoirs parisiens : des femmes aux lourdes robes juchées sur les bancs, des hommes en uniforme, des enfants en habits du dimanche acclament le président américain Woodrow Wilson qui se rend en calèche au Quai d’Orsay, ce 18 janvier 1919, pour l’ouverture de la conférence de la Paix. La mission des négociateurs s’annonce gigantesque puisqu’il leur revient de redessiner le continent européen et recréer un système international. En les accueillant, le président Poincaré déclare : « Vous tenez dans vos mains l’avenir du monde. »

Car la Grande Guerre a non seulement fait exploser la carte de l’Europe mais aussi toute la structure des Relations internationales. Jusqu’en 1914, le système international hérité du Congrès de Vienne avait bon an mal an fonctionné, réussissant notamment à absorber les crises marocaines puis à circonscrire les guerres balkaniques. La révolution diplomatique constituée par le Concert européen – analysée en profondeur par des historiens comme Paul W. Schroeder et Georges-Henri Soutou – reposait sur l’établissement d’un équilibre organique, c’est-à-dire un socle de normes et de pratiques acceptées par tous les États. Cette reconnaissance des règles et de l’esprit qui les anime avait fondé un « ordre » européen, lequel, « malgré les transformations politiques, économiques et sociales du Continent, reposa toujours sur un ensemble de valeurs communes, sur le sentiment d’une civilisation partagée, sur les forces profondes qu’évoquait Renouvin (…), informées et canalisées par une volonté politique constructive. » (1) Mais après s’être enfoncé dans la guerre totale, le « monde d’hier » a vu surgir la révolution russe, qui mit un point final à l’ancien ordre international dont il allait falloir refonder les bases mêmes. Cependant, comme le remarquait le contemporanéiste, professeur à la Sorbonne, Charles Seignobos dès juin 1917 : « En fait, la vieille diplomatie est usée, mais la nouvelle n’existe pas. » (2) C’est donc à la fois un nouvel équilibre mécanique et un nouvel équilibre organique que les négociateurs des traités de paix vont devoir établir.

L’autodétermination des peuples, sous la coupe des Grandes Puissances

En 1919, il s’agit aussi de faire reposer sur un socle de valeurs communes une nouvelle pratique diplomatique, cette fois-ci à vocation véritablement universelle. Mais si ce système est largement conçu en réaction au Concert européen et à son apocalyptique échec, force est de constater qu’il s’en inspire par ailleurs largement : les dernières années du XIXe siècle portaient en germes une nouvelle approche des Relations internationales prenant acte de l’entrée dans l’ère des masses, et que la guerre n’a fait qu’accélérer.

Il en est ainsi du « droit des peuples à disposer d’eux-mêmes », lequel plonge ses racines dans deux mouvements qui se sont pourtant développés en réaction l’un de l’autre : la Révolution française, dont on a retenu la notion de souveraineté nationale, et le romantisme, qui a défini les peuples comme des groupes linguistiques et culturels. Mais, là où l’Europe du XIXe siècle avait considéré que la question des nationalités relevait de l’organisation interne des États et empires, les négociateurs de l’Après-guerre entreprennent d’appliquer le principe d’« autodétermination nationale » aux peuples issus des empires multinationaux, à qui les Quatorze Points de Wilson ont promis les conditions d’un développement autonome et, pour certains, des frontières respectant les groupes linguistiques. Les Peacemakers se retrouvent donc avec la lourde tâche de proposer aux États successeurs des frontières qui relèvent de la volonté nationale… dans la mesure du possible. Car au-delà des principes, la conférence de la Paix doit composer avec les faits accomplis, les logiques de territoire et le jeu des revendications croisées. Le délégué britannique Harold Nicolson, spécialiste des Balkans et de l’Europe du Sud-Est, reconnaît avec franchise que « ce que l’on voulait, c’était un règlement territorial aussi proche du principe de nationalité que la nécessité économique le permettait. » (3) D’autre part, le droit des nationalités à choisir leur destin se révèle entravé par le statut de vaincu : l’article 80 du Traité de Versailles interdit l’Anschluss, alors que l’État allemand d’Autriche, proclamé le 21 octobre 1918, est loin d’avoir statué sur ce point. Malgré tout, la tenue d’un plébiscite est accordée à la délégation allemande – c’est même la seule concession qui lui est accordée sur le projet initial de traité – en Haute-Silésie face à la Pologne. Mais le résultat du vote de mars 1921 laissera les deux nations insatisfaites, les Allemands n’obtenant pas le bassin houiller, les Polonais ne récupérant qu’un tiers du territoire. D’autres plébiscites sont également organisés dans des zones où les populations autant que les revendications apparaissent inextricables, à Eupen et Malmédy, à Klagenfurt, ou encore dans le Schleswig par exemple.

Pour renforcer dans le nouveau système international le droit des nationalités, sa reconnaissance devant éliminer les causes de guerre, on internationalise le principe de garantie des minorités déjà appliqué aux Balkans par l’Acte de Berlin de 1878, en l’élargissant à tous les États successeurs principaux bénéficiaires des traités de paix. Une véritable protection internationale des minorités, dévolue à la future Société des Nations, est mise en place par le « traité des minorités » du 28 juin 1919 – signé le même jour que la paix avec l’Allemagne – qui leur garantit les droits civils et politiques, notamment dans les domaines linguistique et religieux. Son surnom de « petit traité de Versailles » illustre bien, au-delà de l’effet de date, sa réception par la Pologne, la Yougoslavie, la Tchécoslovaquie, la Roumanie et la Grèce à qui il fut imposé : les États successeurs ont le sentiment d’être traités en vaincus, et de voir leur souveraineté nationale limitée par un directoire de Grandes Puissances qui interviendraient dans leur organisation interne. Cette réticence originelle pèsera lourd sur la difficulté du processus de protection des minorités à fonctionner durant l’entre-deux-guerres.

Société des Nations et responsabilité individuelle, les nouveaux outils du système international

La stabilité du système international, dans ses équilibres mécanique comme organique, doit donc être assurée par une organisation permanente qui serait le reflet de sa démocratisation. Il revient en effet à la Société des Nations de prévenir les guerres en extrayant les motifs de conflit de la sphère du différend direct entre États (4). À la demande de Wilson, le préambule de chacun des traités de paix (c’est-à-dire leurs 26 premiers articles) est constitué du pacte – ou Covenant – de la Société des Nations érigée de cette façon en véritable clef de voûte du nouvel ordre mondial. Au cœur de ses missions se trouvent le désarmement et la codification du jus in bello : à la recherche de puissance, le nouveau système substitue la recherche de sécurité que sert également l’injonction à la diplomatie ouverte. Cette association générale des nations repose sur l’égalité juridique de tous ses membres, et doit instaurer entre les États le même type de relations que celles établies entre les individus dans une société démocratique ; c’est donc à la communauté internationale que revient le souci de garantir la paix et non plus à un oligopole. Cependant, ce dernier réapparaît à travers l’article 15 du Pacte de la SDN, lequel octroie un large pouvoir aux cinq membres permanents du Conseil : la présence des États-Unis était censée diluer ce Concert européen en miniature…

Parmi les nouveaux outils du droit international, la notion de responsabilité pénale individuelle qui fait son apparition, timidement, avec le Traité de Versailles constitue un élément-clef de la progression du libéralisme dans le nouvel ordre mondial : en effet, « l’individualisation de la sanction s’inscrit dans un processus culturel et civilisationnel plus large qui a permis de faire obstacle à des atavismes comme la vengeance » (5). Loin de chercher à punir une société entière, ce que la légende noire des traités tend encore à colporter, les clauses de Versailles (ici l’article 227) ont plutôt cherché à établir la responsabilité individuelle de Guillaume II à l’égard de son devoir de paix en tant que souverain. De façon inédite, il lui est individuellement reproché ce que l’on pourrait résumer comme un crime d’entrée en guerre ; dorénavant, la communauté internationale peut demander des comptes à un individu sur ses obligations à son égard. Force est cependant de constater que le message libéral est mal passé auprès des Allemands. De la même façon, le calcul des réparations – dont le montant n’est donc pas fixé arbitrairement au nom de la loi du plus fort, comme cela était le cas dans les règlements de paix jusque-là – est perçu comme une manœuvre d’une humiliante sévérité.

L’entrée en jeu des experts

C’est sans doute dans la pratique diplomatique que l’avènement d’une nouvelle ère est la plus immédiatement perceptible, tant l’ouverture de la conférence de la Paix a officialisé l’entrée dans l’âge de l’expertise. Les Alliés s’étant dotés dès 1917 de structures chargées de réfléchir aux futures négociations, les experts ont préparé très en amont les travaux au sein de comités d’études installés au Foreign Office dans le cas britannique ou à la Maison-Blanche en ce qui concerne les Américains. En France, le comité « Charles Benoist », présidé par Ernest Lavisse, a réuni en Sorbonne pour 47 séances, entre le 28 février 1917 et le 2 juin 1919, les plus grands historiens, géographes, politistes, linguistes de la Troisième République. Comme pour leurs homologues anglo-saxons, leur mission a été de réfléchir aux objectifs français et alliés, et d’anticiper sur les futures délibérations.

À propos de l'auteur

Isabelle Davion

Isabelle Davion

Maître de conférences à Sorbonne-Université en histoire contemporaine du monde germanique et de l’Europe centre-orientale. Membre de l’UMR SIRICE (Sorbonne, identités, relations internationales et civilisations de l’Europe) et du LabEx EHNE (Écrire une Histoire Nouvelle de l’Europe), elle est également chercheuse associée au Service historique de la Défense.

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