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Belgique. La future norme des budgets de la défense sera-t-elle covidienne ?

Aux yeux du grand public, la défense belge est considérée comme (un mal) nécessaire, mais seulement quand on en a vraiment besoin… L’armée belge jouit certes d’une bonne réputation pour la façon dont elle s’acquitte de ses missions ; il n’en va toutefois pas de même dès qu’il s’agit d’évaluer l’effort financier de défense de la Belgique. La défense y est en effet un département où de lourdes économies sont réalisées depuis 1983, quelles que soient les coalitions au pouvoir. La Belgique est ainsi réputée être un passager clandestin « financier » au sein de l’OTAN.

En cette année 2020, la défense belge aura été confrontée à une double révolution : la première, copernicienne, a été induite par la pandémie et la seconde, longtemps attendue, fut l’avènement d’un nouveau gouvernement. Afin de répondre à la question, autrement formulée « La défense sera-t-elle impactée par de nouvelles économies ? », il est crucial de commencer par analyser l’évolution du budget de la défense jusqu’en 2019, avant de se pencher sur les effets de la crise sanitaire et de se projeter dans un avenir post-COVID-19.

Une défense budgétivore ?

L’opinion publique belge non seulement a coutume de considérer le ministère de la Défense comme un des départements les plus voraces, mais elle lui attribue en outre la réputation douteuse de faire augmenter son budget de façon constante et inutile. Qu’en est-il vraiment ? Le graphique ci-dessous fournit la réponse : en milliards d’euros, il donne l’évolution du budget de la défense à long terme et permet de constater que, depuis 1981, il a effectivement augmenté à prix courants, mais seulement de 30,13 %, soit une hausse annuelle de 0,79 %. Une évolution à long terme ne peut cependant être examinée à la seule lumière des dépenses nominales. C’est fondamentalement l’évolution de son pouvoir d’achat, par le biais de sa mesure en euros chaînés, qui importe. Le poncif d’un budget croissant est cette fois clairement mis à mal, puisque son pouvoir d’achat a lourdement chuté : moins 47,79 %, soit une baisse annuelle de 1,26 % !

Évolution à prix courants et en euros chaînés de 2015

L’axe vertical gauche constitue la base de la mesure du budget de la défense en euros chaînés, tandis que l’ordonnée de droite mesure son évolution à prix courants. À l’exception de rares soubresauts, la tendance à la baisse du pouvoir d’achat de la défense est manifeste depuis 1985 ; il s’agit donc bien d’une tendance marquée…

La défense doit également faire des économies en période de crise

Cette évidence, aussi élémentaire soit-elle, n’a jamais cessé d’être rappelée. Répétée à l’infini, elle implique que la défense tende toujours à se dérober… Certains vont même jusqu’à opposer son financement (dont les prestations sont appelées hardiment « Warfare  ») à celui des dépenses sociales (« Welfare  »). Il s’agit là purement et simplement d’une version revisitée du fameux dilemme « beurre-canon ». Ici encore, il est facile de vérifier. Afin d’identifier les périodes de crise, il suffit de repérer les périodes conjoncturelles sur la base des fluctuations du PIB en euros chaînés, puis de comparer l’évolution équivalente du budget de la défense à cet agrégat macro-économique (graphique ci-dessous).

Évolution des pouvoirs d'achat du PIB et du budget de la défense (1981-2019)

On constate que le budget de la défense n’est ni procyclique, ni contracyclique, mais tout simplement… acyclique. Que l’on soit en conjoncture haute ou basse, il décline : alors que la « richesse des Belges » a plus que doublé sur la période considérée (augmentation de 105,39 %), la défense a presque perdu la moitié de son budget ! En va-t-il toujours de même en cette année pandémique ?

Le PIB a considérablement diminué en 2020 en raison de la pandémie de COVID-19 : à la fin du mois de novembre, la chute était de 7,4 %. Cette crise est assurément plus grave que celle de 2008-2009, qui n’était en fait qu’une « simple » débâcle bancaire. Les ravages actuels sont sans précédent : plus de dix années de croissance se sont déjà évaporées lors de la première vague. Le budget de la défense n’y a pas échappé : il a été réduit de 9,74 % à prix courants par rapport à 2019 !

La défense doit faire preuve de solidarité par rapport aux autres départements

La défense, profiteuse des finances publiques, voilà un autre poncif dont on nous rebat continuellement les oreilles… Afin d’en vérifier la véracité, il convient d’examiner si l’État belge veille bien à ce que toutes ses activités soient financées de manière équilibrée et harmonieuse. Tenant compte du découpage politique et administratif éminemment complexe de la Belgique, la seule méthode valable est la méthode dite CFAP (Classification fonctionnelle des administrations publiques) (1) de l’OCDE. Elle porte sur un regroupement fonctionnel des tâches accomplies par toutes les autorités publiques selon leur finalité sociale. L’avantage de cette classification est qu’elle est pertinente et constante, quels que soient le niveau de pouvoir et le budget ministériel auquel les dépenses émargent. Elle permet de comparer l’évolution de toutes les catégories fonctionnelles, définies au nombre de dix (2).

Cette méthode permet ainsi d’établir aisément les priorités socio-économiques des différents gouvernements et d’en déduire l’importance relative de la défense (3). Alors qu’en 2018 (dernière année disponible), la protection sociale occupait logiquement la première place avec 37 % des dépenses publiques, la défense se trouvait en neuvième et avant-­dernière position (1,45 %). Cela démontre sans équivoque la « priorité » habituellement accordée à la sécurité externe par nos gouvernements successifs. Ce désintérêt se confirme si l’on examine l’évolution des dépenses publiques en euros chaînés (donc leur pouvoir d’achat) : depuis 1995, à savoir la première année de disponibilité de ces statistiques, le pouvoir d’achat des consommations publiques totales a crû de 51,33 %, alors que celui de la défense a diminué de 21,55 % !

En fait, toutes les dépenses fonctionnelles ont augmenté en euros chaînés, sauf celles des services publics généraux (− 20,53 %) et de la défense… Mais la perte de la première est portée par un budget nettement plus important (13,63 % de toutes les dépenses) que celui de la défense (1,45 %) ! Les services généraux, deuxième fonction par ordre d’importance derrière la protection sociale, effectuent des dépenses 9,4 fois plus élevées que celles de la défense, et disposent donc encore d’une marge de manœuvre importante. L’importance très relative de la fonction défense ainsi que l’évolution des crédits alloués prouvent toutefois qu’il est erroné de soutenir que son financement se soit fait au détriment d’une quelconque dépense publique. Elle n’a donc en aucune façon manqué à son devoir de solidarité interdépartementale !

Nonobstant, les instincts politiques de la plupart des décideurs les poussent à considérer que le financement de la défense se fait au détriment des dépenses sociales, image censée gagner le soutien de la population, gage d’une plus grande probabilité de victoires électorales.

Or la perception du public et des élus ne correspond pas à la réalité et au verdict des chiffres ; en effet, une étude a pu établir clairement que, pour un certain nombre de fonctions publiques, les dépenses réellement effectuées ne correspondent pas à l’idée que s’en font les citoyens. C’est ainsi que les dépenses réellement engagées par l’État pour la protection sociale par exemple sont 2,21 fois plus élevées que l’estimation du grand public, alors que pour la défense, elles n’en représentent que le quart ! Cette méconnaissance est loin d’être paradoxale. La défense constitue en effet un bien public abstrait (sauf pour les militaires patrouillant dans les rues). Le grand public et, par extension, ses représentants ont donc l’impression que la sécurité externe du pays est assurée quoi qu’il advienne et qu’il convient donc de placer les priorités ailleurs, faisant de la défense un bien public banal.

Le gouvernement De Croo, vers unnouveau paradigme pour la défense ?

Les élections législatives belges ont eu lieu le 26 mai 2019. En mars 2020, le gouvernement belge présidé par Sophie Wilmès, « en affaires courantes », devait impérativement avoir les coudées politiques franches afin de mener la bataille contre la pandémie. Elle obtint la confiance du Parlement et son gouvernement devint ainsi de plein exercice, minoritaire certes, mais doté de pouvoirs spéciaux pendant six mois. C’est finalement le 1er octobre 2020 – 492 jours après les élections – qu’un nouveau gouvernement majoritaire de plein exercice fut installé, sous la conduite du Premier ministre Alexander De Croo. Le budget de la défense belge aura donc vivoté pendant deux ans sous un régime de crédits provisoires. Heureusement, les décisions d’acquisitions de nouveaux systèmes d’armes majeurs avaient été prises et approuvées par le Parlement avant la démission du gouvernement Michel.

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