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Belgique. La future norme des budgets de la défense sera-t-elle covidienne ?

Dans la Déclaration gouvernementale du 2 octobre 2020, une seule allusion est faite à la défense : « La Belgique poursuivra son engagement en faveur d’une défense européenne efficace. L’OTAN reste la pierre angulaire de la défense collective de l’Europe. » Mais un mois plus tard, la nouvelle ministre de la Défense, Ludivine Dedonder, présente sa Note de politique générale (4), dont les lignes directrices peuvent être résumées comme suit :

• sous la contrainte du nombre d’admissions à la retraite et d’une attrition élevée parmi les jeunes volontaires, la première priorité est constituée par la recapitalisation du personnel. Le recrutement sera augmenté de 10 000 personnes sous cette législature. Une meilleure répartition géographique des quartiers militaires sera définie afin de favoriser le recrutement régional. En outre, la proportion de civils sera portée de 5 % à 15 % d’ici à 2024 ;

• la mise en œuvre de la vision stratégique de 2016 sera maintenue, ainsi que la Loi de programmation militaire (LPM) de 2017 ; les acquisitions de matériels se poursuivent et de nouveaux programmes de développement capacitaire ont été lancés ;

• un point d’attention particulier est accordé à la capacité cyber de la défense. Elle doit devenir à terme une cinquième composante en plus des quatre traditionnelles (Terre, Air, Marine et Médicale) ;

• sur le plan opérationnel, la défense continuera à assumer ses missions avec deux priorités opérationnelles majeures au cours de cette législature : l’appui à la Nation et à la société civile, ainsi que l’engagement dans les opérations militaires ou humanitaires à l’étranger ;

• l’appui de la défense sur le territoire national se verra accorder la priorité nécessaire pour répondre aux besoins liés à la pandémie et remplir pleinement son rôle sociétal.

La nouvelle trajectoire budgétaire

La ministre compétente souligne que la défense contribue à la sécurité de l’État et qu’il convient donc d’y réinvestir. Dès lors, le gouvernement compte tracer une trajectoire de croissance d’ici à 2030 à prix courants, afin de «  réaligner l’effort de défense belge sur celui des alliés européens non nucléaires de l’OTAN », le but étant d’atteindre en 2024 un rapport dépenses de défense de 1,24 % par rapport au PIB pré-COVID. La lutte contre la pandémie a toutefois donné lieu à un changement systémique sans précédent dans la mesure où elle a nécessité des interventions étatiques à grande échelle dans l’économie : emprunts publics massifs, stimuli monétaires importants et interventions sur les marchés financiers.

Afin de préserver les finances de l’État, le gouvernement a décidé, dans tous les départements fédéraux, des économies de 150 millions d’euros d’ici à la fin de 2021. Les services anti-Corona et les services de sécurité seront néanmoins « ménagés » : ils ne devront économiser que 0,89 % sur leur budget de personnel et de fonctionnement, les autres départements prenant 2 % à leur charge. Sans être épargné, le budget de la défense « bénéficiera » en 2021 d’une coupe linéaire limitée et ponctuelle de 0,89 %. Si l’on prend comme référence le budget 2020, cela correspondra à 22,36 millions d’euros ; sur la base du budget 2019, la ponction serait de 24,77 millions d’euros.

Un avenir modérément optimiste ou résolument réaliste ?

À la lumière de la note de la ministre, la défense peut-elle enfin compter sur la croissance de son pouvoir d’achat, ou tout au moins sur son maintien (une indexation pérenne) ? Pourra-t‑elle de surcroît envisager une véritable rupture durable avec le passé ? À court terme, la réponse est positive pour ce qui concerne les acquisitions de matériels, prévues et inscrites dans la LPM. Entre 2016 et 2019, les dépenses en capital ont ainsi été multipliées par 1,5 par rapport à l’ensemble de la période 1990-2015. En outre, un montant total de 1,896 milliard (en euros chaînés de 2015) sera encore engagé, principalement dans les composantes Terre et Air, ainsi que dans la dimension « renseignement-cyber-influence ». L’implémentation assurée et la poursuite de la LPM n’impliquent toutefois pas une embellie sur le plan budgétaire. En effet, c’est à moyen et long termes qu’une nouvelle politique budgétaire globale devrait se manifester, tenant compte des restrictions.

Effectivement, une manière « classique » d’assainir le budget est la recherche de recettes publiques par le biais d’impôts nouveaux ou plus élevés. Il faut cependant souligner que la Belgique est déjà l’un des pays de l’UE où la pression fiscale est la plus forte. Une augmentation des contributions n’est donc pas souhaitable. À moyen et long termes, il faudra donc de toute façon se résoudre à passer par des économies !

Certes, l’intention du gouvernement d’aligner les dépenses de défense sur celles des alliés européens non nucléaires de l’OTAN est des plus louables. L’objectif déclaré de porter les dépenses de défense à 1,24 % du PIB en 2024 est même réaliste selon d’aucuns. En effet, alors que ce rapport était de 0,93 % en 2019, on l’estime à 1,10 % en 2020.

Rien n’est cependant plus aléatoire ! En premier lieu, la moyenne européenne a déjà atteint 1,79 % ; ensuite, dans ce pourcentage, le PIB est le dénominateur, qui s’est déjà contracté de 7,4 % en raison de la pandémie. L’augmentation à 1,10 % est donc artificielle ; dès la reprise économique, ce ratio va diminuer ! Ensuite, cela correspondra-t‑il réellement à une hausse du pouvoir d’achat du budget ? En outre, l’objectif ambitieux des 2 % (5), annoncé pour 2030, constitue un véritable défi, d’autant plus que l’effort devra s’étendre sur trois législatures et sera donc soumis aux changements politiques…

Enfin, alors que la décapitalisation en termes d’équipements est compensée grâce aux nouvelles acquisitions décidées depuis 2018, il est largement temps d’investir quantitativement et qualitativement dans le personnel. En effet, les contraintes alarmantes du départ à la retraite de 41 % des militaires d’ici à 2025 et d’une attrition de près de 40 % des jeunes recrues au cours des trois premières années de leur incorporation forceront l’armée à recruter près de 12 000 personnes pendant cette période !

Conclusion

Si les déclarations de la ministre Dedonder nous poussent à lui accorder crédit, il convient de ne pas oublier que le gouvernement devra en tout état de cause décider d’une nouvelle affectation des ressources de l’État dans la durée, ce qui concernera toutes les fonctions. Pour certains, la défense continue à être la cible par excellence pour de nouvelles économies, invoquant au besoin la pandémie, même si celle-ci n’a en rien diminué les risques sécuritaires, bien au contraire ! Le virus finira-t‑il alors par reléguer la défense au bas de la liste des priorités ?

Mon expertise et mon intuition m’incitent à répondre par la négative, position ironiquement défavorable au budget la défense. En effet, si elle sera relativement épargnée par les économies prévues en 2021, j’appréhende un retour au business as usual au fil du temps. La future norme ne serait dès lors pas covidienne, mais dans la continuité de la tradition d’un budget de la défense volant budgétaire, voire variable discrète d’ajustement des finances de l’État… En tout état de cause, à défaut d’être engagée dans une guerre, la défense devra toujours continuer à se battre pour obtenir des moyens budgétaires suffisants !

Notes

(1) Mieux connue sous son appellation anglo-saxonne : COFOG (Classification of the functions of government).

(2) (01) Services généraux des administrations publiques, (02) Défense, (03) Ordre et sécurité publics, (04) Affaires et services économiques, (05) Protection de l’environnement, (06) Affaires et services de logement et de développement collectif, (07) Affaires et services de santé, (08) Affaires et services relevant des loisirs, de la culture et des cultes, (09) Enseignement, (10) Protection sociale.

(3) Données publiées par la Banque nationale de Belgique.

(4) Ludivine Dedonder, Note de politique générale – Défense et Victimes de guerre, Doc 55 1580/015 (2020/2021), Chambre des représentants de Belgique, Bruxelles, 4 novembre 2020.

(5) Accepté déjà à l’horizon 2024 par les chefs d’État et de gouvernement au sommet de l’OTAN à Newport (Pays de Galles) des 4 et 5 septembre 2014.

Légende de la photo en première page : Poser d’assaut d’un NH90. La revente des quatre hélicoptères de la défense belge au profit de machines plus petites utilisées en appui des forces spéciales a été évoquée. (© VDW Images/Shutterstock)

Article paru dans la revue DSI n°151, « Royal Marines : nouvelles missions, nouvelles visions », janvier-février 2021.

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