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Union européenne : contre-populisme et « Pacte des villes libres » dans les pays du groupe de Visegrad

Un « Pacte des villes libres » a été signé fin 2019 par les maires des capitales du groupe de Visegrad — Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovaquie — contre les dérives de leurs gouvernements respectifs. S’il faudra attendre pour mesurer son impact politique, cette coalition fait déjà figure de laboratoire du contre-populisme.

Europe centrale a l’art de se retrouver politiquement là où on ne l’attend pas : en 1989, alors que l’Europe occidentale a pu douter de son modèle, sa conversion rapide à la démocratie de marché a surpris par son caractère systémique.

Dans les années 2010, la désagrégation de l’État de droit a également constitué une surprise, alors que ces pays étaient jusqu’ici considérés comme implacablement atlantistes et libéraux, et irrésistiblement attachés à la démocratie dont ils avaient été auparavant privés. En effet, c’est à Budapest qu’un Premier ministre, Viktor Orban, a défendu le modèle de la démocratie illibérale, fondée sur les valeurs traditionnelles hongroises plutôt que sur l’État de droit. Le déclin des institutions et des valeurs de la démocratie libérale s’est ainsi exprimé avec plus de force en Europe centrale, même s’il est visible ailleurs sur le continent européen (coalition incluant des populistes en Italie et en Autriche, Brexit…) et qu’il convient d’éviter les biais de jugement. C’est dans ce contexte favorable aux forces populistes que le « pacte des villes libres » constitue un signal faible.

Les logiques d’une alliance au sein du groupe de Visegrad

Signé le 16 décembre 2019 à Budapest par les maires des capitales des quatre pays membres du groupe de Visegrad — Budapest, Varsovie, Prague et Bratislava —, le « Pacte des villes libres » constitue une nouvelle alliance en faveur du libéralisme politique.

La déclaration du « Pacte des villes libres »

Les « villes libres » ne constituent pas un parti en soi, c’est un phénomène authentiquement transpartisan. Autrement dit, cette coalition n’est pas une tentative de remettre au goût du jour des cultures politiques anciennes ou des partis traditionnels, qui paraissent désormais largement bousculés par les nouveaux venus populistes. L’usure des partis en place dans les années 1990 et 2000 peut surprendre, dans la mesure où leur bilan politique pourrait être considéré comme globalement positif : les pays du groupe de Visegrad ont connu un rattrapage économique sans équivalent dans l’histoire ces trois dernières décennies tandis que leur espérance de vie augmentait nettement (de 6 à 8 ans). Mais ce qui fonde cette alliance, et son caractère transpartisan, c’est son affirmation sans ambivalence d’un certain nombre de valeurs : la liberté, la tolérance, la dignité, la démocratie, l’égalité, l’État de droit, la justice sociale ou encore la diversité culturelle.

Cette alliance est aussi le fruit d’un rapprochement générationnel : Rafal Trzaskowski (maire de Varsovie, né en 1972), Gergely Karacsony (maire de Budapest, né en 1975), Matus Vallo (maire de Bratislava, né en 1977) ou Zdenek Hrib (maire de Prague, né en 1981) étaient encore mineurs au moment de la chute des systèmes communistes. Ils ont donc grandi dans l’idée que l’Europe était à la fois un droit historique refusé à leur pays, et également un élargissement de l’horizon des possibles. Ce groupe revendique un meilleur accès aux fonds européens, puisque, dans son argumentation, ce sont les capitales et non les gouvernants actuels qui soutiennent les institutions européennes.

Les oppositions entre capitales et gouvernements

Ces maires de capitales se trouvent sur plusieurs dossiers en opposition avec les gouvernements en place. Tout d’abord, leur attachement aux valeurs libérales se confronte au modèle illibéral qui s’est affirmé au cours des années 2010, porté par divers gouvernements du groupe de Visegrad. En substance, l’illibéralisme peut être décrit, selon Fareed Zakaria, comme un divorce entre la démocratie électorale et l’État de droit (2). Il permet d’opposer un « vrai peuple » à des élites désignées comme corrompues ; l’illibéralisme forme généralement un système assez cohérent de croyances, à tel point qu’on a pu parler de « peuplecratie » (3) pour décrire les dynamiques observées. Dans son discours de juillet 2014, Viktor Orban défend pour la première fois le concept de démocratie illibérale : « […] qu’est-ce donc que cette démocratie illibérale, une démocratie chrétienne à l’ancienne ou un système basé sur la nation ? Il est peut-être utile de rappeler ici en quelques mots la différence entre le premier changement de régime, que nous avons appelé changement de régime libéral, et le second, que nous pouvons appeler changement de régime illibéral ou fondé sur la nation. Nous avons revisité et placé sur de nouvelles bases la relation qui s’établit entre la communauté et l’individu. (4) » L’opposition au libéralisme politique n’est donc pas seulement opportuniste, mais entend se doter de fondements philosophiques.

Un autre terrain d’affrontement est celui de l’immigration. Il a servi de facteur de cohésion au groupe de Visegrad à compter de la crise des migrants en 2015, ses membres refusant catégoriquement d’appliquer ce qui était considéré comme le « diktat » (ou « chantage ») de Bruxelles et considérant, à cette occasion, que Bruxelles aurait « remplacé Moscou » (5). Le politologue bulgare Ivan Krastev envisage même cette question des migrants comme un possible facteur de désintégration européenne et souhaite amener les Européens de l’Ouest à une meilleure compréhension de la « peur démographique » des Centre-Européens, nourrie par une forte émigration et la perspective d’un dépeuplement à l’horizon de 2050 (6). Pourtant, cette question migratoire est plus complexe qu’elle n’en a l’air. À l’intérieur de l’Europe, les migrations intra-européennes contribuent certes au renforcement de l’Europe de l’Ouest par rapport à l’Europe centrale. Cependant, et de manière peut-être plus surprenante, ces régimes qui critiquent Bruxelles ont eux-mêmes eu recours à une immigration importante (7), et parfois même (quoique ce fût de manière très limitée) extra-européenne, pour répondre au besoin de main-d’œuvre.

Enfin, la question environnementale est une source de clivage importante au sein des sociétés centre-européennes, notamment en ce qui concerne l’énergie. En Pologne, le charbon garde une place très importante dans le mix énergétique, ce qui a permis à la fois de s’affranchir du gaz russe (impératif géopolitique) et de remplir une fonction sociale et politique majeure (rôle des mineurs dans l’identité polonaise), alors que certaines mines sont déficitaires depuis un quart de siècle. Le gouvernement polonais tient donc une position dure sur la transition écologique en Europe, en phase avec une rationalité autant souveraine qu’économique. Or le charbon émet deux fois plus de CO2 que le gaz, son principal concurrent. Sur ce point toutefois, face à l’intransigeance polonaise, il n’y a pas d’unité des pays du groupe de Visegrad (8). En revanche, la convergence entre leurs capitales en faveur d’une demande environnementale est probablement plus grande.

Le poids persistant des contextes locaux et nationaux

Cette alliance n’est pas une alliance de semblables, construite autour d’un positionnement unique, mais plutôt une alliance visant à développer des approches communes.

Pessimisme culturel et optimisme institutionnel

Les quatre capitales revendiquent leur attachement au libéralisme politique, qui s’ancre dans l’État de droit, objet de conflit entre Bruxelles d’un côté et les gouvernements de Visegrad de l’autre. L’implantation de l’État de droit, et donc du libéralisme politique, donne lieu à deux interprétations répandues : les approches inspirées du « pessimisme culturel », qui supposent que les forces d’inertie sont fortes, d’une part ; celles marquées par l’« optimisme institutionnel », misant sur une adoption rapide du libéralisme politique par le biais d’un changement institutionnel, d’autre part (9). Or il convient de procéder à une sociologie historique de l’État de droit pour comprendre à la fois la tentation illibérale des gouvernants et l’émergence du « Pacte des villes libres ».

Après 1989, le triangle de Visegrad est né d’une volonté commune de retrouver le chemin de la démocratie et de l’État de droit, prélude à une intégration au sein des structures euro-atlantiques. Les trois pays, puis quatre avec la scission de la Tchécoslovaquie (1992), partagent un passé commun au sein de l’Empire autrichien, puis austro-hongrois, marqué par un progrès du constitutionnalisme à compter du Compromis austro-hongrois de décembre 1867 (10). Après la Première Guerre mondiale, et dans le contexte des indépendances post-impériales (empires austro-hongrois, russe et ottoman), c’est le constitutionnalisme qui était devenu la nouvelle norme. Toutefois, ces pays, à l’exception de la Tchécoslovaquie, ne connaissaient pas un niveau de développement économique aussi fort que l’Europe de l’Ouest. La suppression du servage a même été plus tardive dans le Royaume de Hongrie (1863) qu’en Russie (1861). Attirées par des idéologies concurrentes du libéralisme politique — nationalisme, populisme et communisme —, la Pologne comme la Hongrie sont d’ailleurs redevenues des pouvoirs autoritaires : en 1926 en Pologne, avec le coup d’État du maréchal Pilsudski, et dès 1920 en Hongrie, sous la régence semi-autoritaire de l’amiral Horthy. Seule la Tchécoslovaquie est alors restée un régime démocratique, grâce à la stabilité de ses institutions, à la continuité politique et au maintien de l’esprit libéral, jusqu’aux accords de Munich (1938).

Enfin, après quatre décennies de régime communiste, la démocratie libérale est apparue comme le nouveau moyen d’intégration pour les pays du groupe de Visegrad, désireux de s’extraire rapidement de l’orbite russe. L’intégration à l’OTAN et à l’Union européenne s’est faite au rythme de l’adoption des réformes politiques, l’Europe agissant, selon Jacques Rupnik, comme un « substitut d’empire » (11) au service du libéralisme politique. Mais le paradigme de la transition vers la démocratie, dominant au cours des années 1990 et 2000, animé d’une téléologie libérale, s’est ensuite trouvé en porte-à-faux avec la revendication de la « démocratie illibérale » comme modèle alternatif de développement. Dès lors, le libéralisme politique a été remis en cause de manière différente au sein des pays du groupe de Visegrad.

Des capitales aux profils politiques divers

« Toutes les familles heureuses se ressemblent, mais chaque famille malheureuse l’est à sa façon », écrivait Léon Tolstoï dans son roman Anna Karénine. De façon similaire, les dynamiques illibérales sont toutes singulières, et les capitales s’adaptent en fonction de cela.

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