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La Mongolie contemporaine, enjeux et défis géopolitiques

La redécouverte du potentiel minier a conduit les autorités mongoles à en faire un outil pour sortir le pays de la crise économique générée par le processus de transition. Conscientes de l’opportunité offerte par ces richesses, les autorités se sont trouvées confrontées à un double défi : l’absence de connaissance de leur sous-sol, les études géologiques ayant été principalement menées par les Soviétiques, et l’absence de capacités financières et techniques susceptibles de leur permettre de financer un processus d’exploration et de valoriser, le moment venu, d’éventuels gisements. Face à ce constat, les autorités ont choisi de recourir aux investissements étrangers. Cela s’est traduit par l’adoption, au milieu des années 1990, d’une réforme du code minier couplée à une réforme de la législation sur les investissements étrangers. Cette politique a permis une relance du processus d’exploration et la découverte des principaux gisements miniers, notamment le gisement d’or de Boroo Gold ou celui de cuivre et d’or d’Oyou Tolgoi.

L’afflux d’investisseurs étrangers et le développement de l’industrie extractive, dans un contexte démocratique, ont néanmoins conduit à une politisation de la question minière. Les dirigeants mongols ont été confrontés à une pression populaire croissante pour que l’État exerce un contrôle plus affirmé sur ce secteur et pour que l’exploitation de ces ressources bénéficie davantage à la population. Cela a conduit à une évolution du code minier mongol avec l’adoption d’une nouvelle loi minière en 2006, qui prévoit notamment une augmentation des frais de licences d’exploration et d’exploitation, une hausse des taxes, et la création du concept de « gisement d’importance stratégique ». Ce dernier permet à l’État de prendre jusqu’à 34 % du capital de l’entreprise qui exploite le gisement, et jusqu’à 50 % si des fonds publics ont été utilisés au moment de l’exploration. Cette évolution visait un double objectif : contrôler les exploitants et obtenir un plus juste partage des bénéfices. Cette mesure a été appliquée lors de la signature de l’accord d’investissement d’Oyu Tolgoi en 2009 au sein duquel l’État mongol est actionnaire à hauteur de 34 %. Cependant, l’activation de cette prérogative s’accompagne également de l’obligation de contribuer aux frais de développement du site, conduisant de fait les autorités mongoles à s’endetter, soit sur les marchés financiers, soit auprès de l’investisseur. Cela retarde d’autant plus le moment où les autorités mongoles pourront espérer toucher les dividendes générés par l’exploitation de ces sites miniers.

Le développement de l’activité minière s’est également accompagné d’un accroissement marqué des ressources budgétaires. Il a conduit l’État mongol à suivre un processus d’apprentissage pour assurer une bonne gestion de cette rente, tirer pleinement profit du développement de l’activité minière, et contribuer au financement du processus de développement. Ce processus d’apprentissage s’est traduit par la création de plusieurs fonds financiers. Dans un premier temps, suivant une logique électoraliste, les autorités ont privilégié la distribution d’allocations à la population. Cette approche a progressivement été abandonnée pour privilégier une approche qui favorise le financement de projets susceptibles de contribuer au développement économique. Elle a également conduit les autorités mongoles à mettre en place un fonds souverain qui doit permettre au pays de se prémunir contre les variations des cours des matières premières. Cette approche mongole reste néanmoins balbutiante et les résultats escomptés en termes de diversification économique se font toujours attendre.

Malgré ces évolutions, l’activité minière reste un sujet sensible. Outre le fait qu’elle soit associée, dans l’imaginaire mongol, à une série de malédictions, car contraire aux croyances bouddhistes et chamaniques qui irriguent le pays, la population considère que cette activité profite principalement aux entreprises étrangères. La dénonciation des investisseurs étrangers accusés de « piller les ressources de la Mongolie » occupe dès lors une place centrale dans la rhétorique politique et réapparaît à chaque échéance électorale. Cela se traduit par des changements réguliers d’orientation dans les politiques publiques. Ces alternances génèrent de l’incertitude et freinent le développement des « grands projets », comme en attestent les tentatives régulières de renégociation de l’accord signé autour de l’exploitation du gisement de cuivre et d’or d’Oyu Tolgoi.

Un positionnement international à affirmer

Les ambitions développementalistes mongoles se heurtent par ailleurs à l’environnement géopolitique dans lequel s’insère la Mongolie. La révolution démocratique a provoqué un bouleversement de l’équation sécuritaire que doivent résoudre les autorités mongoles. Elle a privé le pays des garanties de sécurité que lui apportait l’Union soviétique et l’a contrainte à assurer seule son indépendance et la protection de sa souveraineté. Cette situation a conduit les autorités à formaliser une réponse stratégique innovante et originale qui joue notamment sur la spécificité démocratique que revendique la Mongolie. Après la transition, les autorités mongoles ont mis au point une nouvelle approche stratégique. Contrairement à la politique économique, elle a longtemps bénéficié d’un consensus transpartisan et n’a été que faiblement impactée par les alternances politiques.

Cette approche stratégique s’articule autour de trois priorités. La diplomatie mongole s’efforce tout d’abord de développer des relations approfondies et amicales avec ses deux voisins géographiques : les autorités mongoles cherchent à conserver de bonnes relations avec la Russie et à développer leurs relations avec la Chine. L’objectif est de maintenir la Mongolie à équidistance de ses deux voisins pour s’assurer des marges de manœuvre. Cette volonté politique s’est traduite par la signature d’accords de partenariat stratégique avec ces deux pays et par une attention particulière portée sur un développement en miroir de ces deux relations.

La diplomatie mongole s’attache ensuite à développer des rapports privilégiés avec des pays démocratiques et développés, les « troisièmes voisins ». Ces voisins théoriques constituent autant de partenaires susceptibles de contribuer à la préservation du modèle politique adopté par la Mongolie, donc à la protection de son indépendance et de sa souveraineté. Les États-Unis, le Japon, la Corée du Sud, l’Australie, la France, l’Allemagne ou encore le Royaume-Uni sont reconnus par les autorités mongoles comme ces « troisièmes voisins ». Ce concept a été principalement utilisé dans les années 2000 et début 2010. Faute d’un développement significatif des relations et des échanges entre la Mongolie et ses « troisièmes voisins », les autorités mongoles focalisent aujourd’hui leur attention sur quelques partenaires clés : le Japon, les États-Unis ou encore l’Inde. Cela se traduit par la signature d’accords de partenariat stratégique que les autorités mongoles souhaitent adosser à des accords économiques.

La dernière ligne de force de la stratégie déployée par les autorités mongoles concerne le rôle actif qu’elles entendent jouer dans la vie internationale. Cela se traduit par un activisme important au sein des organisations internationales et par une implication remarquée au sein des opérations de maintien de la paix. Cela passe également par une contribution active à la stabilité en Asie du Nord-Est. La Mongolie tente notamment de jouer un rôle de médiateur sur le dossier nord-coréen en organisant chaque année le « dialogue d’Oulan-Bator », seul mécanisme de dialogue fonctionnel qui réunit l’ensemble des acteurs concernés par ce dossier.

La Mongolie est néanmoins confrontée à une évolution significative de son environnement régional. Tout d’abord, la détérioration des relations entre ses voisins géographiques et ses « troisièmes voisins », notamment après l’annexion de la Crimée par la Russie en 2014, a conduit les autorités mongoles à adopter une position de neutralité. Ensuite, le développement des projets de connectivité régionale, comme celui des nouvelles routes de la soie (BRI — Belt & Road Initiative) suscite l’intérêt des autorités. Enfin, le rapprochement entre la Chine et la Russie a conduit les autorités à chercher à s’insérer dans ce rapprochement pour profiter des opportunités économiques qui pourraient en découler.

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