Si la coopération continue d’être patiemment construite dans des enceintes multilatérales, malgré les contrecoups des tensions géopolitiques qui s’y font ressentir, ce n’est pas parce que ces questions sont moins tendues politiquement : la lutte contre le changement climatique est devenue un champ d’affrontement et de coopération géopolitique majeur, parce qu’elle bouleverse les perspectives économiques de tous les pays et préside à une potentielle redistribution des cartes en matière de ressources critiques, de puissance économique et de pouvoir.
Les négociations internationales pour protéger les biens communs environnementaux constituent, depuis leurs débuts lors de la guerre froide, un des forums où des puissances en conflit sur la plupart des autres sujets continuent de construire des formes de coopération. La Convention sur les pollutions atmosphériques transfrontalières, sur les pluies acides en Europe (1988), ou bien le protocole de Montréal pour protéger la couche d’ozone (1989) en sont des exemples clés. La conclusion positive d’un accord sur un nouveau cadre mondial pour protéger la biodiversité, en décembre 2022 sous présidence chinoise, en est un autre exemple.
Depuis 2019 et l’annonce du Pacte vert européen, se sont succédé les engagements de grands pays innovants en matière de décarbonation de l’économie (Japon, Corée du Sud, Chine, États-Unis…), donnant ainsi une crédibilité forte à une course à la transformation vers l’économie verte. La guerre menée par la Russie en Ukraine a encore renforcé les anticipations stratégiques de reconfiguration profonde à moyen terme des chaînes d’approvisionnement en énergie, touchant autant les producteurs que les secteurs d’usage (comme l’automobile ou l’industrie lourde), et visant conjointement des objectifs de sécurité d’approvisionnement, de décarbonation de la production, et de réduction de la demande.
Ces évolutions ont fini de faire des conférences des parties de la Convention cadre des Nations unies sur le Changement climatique (CCNUCC) l’un des moments politiques clés de la gouvernance mondiale, et non pas des rencontres sectorielles à caractère technique. Alors même que les effets catastrophiques du changement climatique déjà en cours sont toujours plus visibles partout, les conditions d’une action internationale coopérative, indispensable pour limiter ces catastrophes et réduire les impacts subis par les plus vulnérables, semblent pourtant de moins en moins réunies : au-delà des tensions entre Chine et États-Unis, l’acrimonie entre Sud et Nord autour des enjeux de financement du développement et du climat, semble créer de nombreux blocages. L’émergence de nouvelles voix et de nouvelles structurations au Sud, avec l’élargissement des BRICS, ou le leadership du président kényan pour le premier Sommet africain pour le climat (début septembre), montrent que ces lignes d’opposition entre Sud et Nord sont encore très complexes et offrent de multiples risques de tension.
Dans un tel contexte, cet article s’efforce de donner à voir les principaux enjeux de la COP27 tenue en Égypte fin 2022, ses résultats, et les perspectives stratégiques clés pour la COP28 aux Émirats arabes unis qui se tiendra en décembre 2023.
Le financement des investissements pour le développement au cœur des négociations climatiques
La COP27 en 2022 était accueillie par un pays africain mais aussi un pays pétrolier. Elle a été dominée par la question du financement du climat dans les pays du Sud, et par la tentative d’introduire dans un texte officiel un objectif de sortie de toutes les énergies fossiles, conforme aux recommandations du GIEC. D’un point de vue formel, les pays du Sud attendaient depuis 3 ans que les pays du Nord tiennent leur promesse formulée en 2009 de mettre en place des transferts financiers (publics et privés) du Nord vers le Sud d’au moins 100 milliards de dollars par an à partir de 2020. Pour de nombreux pays les moins avancés, les plus vulnérables, et même des pays qui avaient connu une trajectoire d’émergence économique avant la pandémie de Covid-19, cette promesse non tenue est symbolique d’un manque de crédibilité des engagements du Nord, mais elle n’est rien à côté des montants nécessaires pour investir dans un développement décarboné et résilient, estimé plutôt entre deux et trois milliards de dollars par an, dont moins de la moitié seulement pourrait venir des ressources propres de ces pays. Subissant déjà les conséquences socio-économiques de la pandémie, de la guerre en Ukraine, auxquelles s’ajoutent des chocs climatiques de plus en plus graves et de plus en plus fréquents, ces pays font face à une spirale de crise de la dette et de taux d’intérêts prohibitifs lorsqu’ils veulent financer leurs investissements pour le développement à l’international. Sous l’égide de la Première ministre de la Barbade, qui a développé un Agenda de Bridgetown présentant un ensemble cohérent de propositions très concrètes, c’est en fait la réforme de l’ensemble du système financier multilatéral qui s’est invitée par nécessité dans les négociations climatiques. La main tendue par le président français, annonçant à la COP27 la tenue d’un sommet à Paris en juin 2023 pour un nouveau pacte financier international, a été un signe positif, mais cela indique aussi que ces enjeux sont d’une telle complexité macroéconomique, institutionnelle et politique, qu’ils vont être au cœur des négociations entre Nord et Sud, voire entre pays occidentaux, Chine et pays du Sud pour plusieurs années avant d’aboutir à un ensemble de solutions cohérentes. Comme le rapport pour le G20 indien sur ce sujet l’indique, il faut tout à la fois réformer ces institutions (banques multilatérales de développement et FMI) et augmenter massivement leur capacité d’intervention (la tripler selon ce rapport (1)). C’est dans ce contexte général que les pays vulnérables ont obtenu à la COP27 la création d’un fonds dédié sur les pertes et préjudices, pour qu’ils puissent faire face aux dommages catastrophiques créés par le changement climatique. Alors qu’ils cherchaient à éviter la prolifération de ces fonds dédiés, par souci de concentration et d’efficacité mais aussi pour éviter de devoir régulièrement mettre à nouveau la main à la poche, les pays européens ont accepté cette solution en cherchant à obtenir que les grandes puissances économiques émergentes comme la Chine, responsable désormais d’une partie très importante des émissions de gaz à effet de serre passées, soient aussi appelées formellement à y contribuer, ainsi que les pays pétroliers. Mais le G77 a fait bloc autour de la Chine, craignant probablement qu’un coin dans cette alliance G77+Chine ne les conduise à perdre trop de pouvoir face à des pays occidentaux toujours très puissants économiquement et politiquement. Mais ces questions clés (qui contribue ? qui bénéficie ? qui décide ?) reviennent de toutes façons à l’agenda plus général de la réforme de l’architecture financière internationale.
