Parfois présenté comme le début d’une nouvelle ère dans les relations sino-britanniques, le rapprochement économique entre Londres et Pékin entamé dans les années 2000 paraît plus affaibli que renforcé par le Brexit, ressemblant de plus en plus à un partenariat de façade.
Le Royaume-Uni a ouvert ses portes en grand à la Chine à la fin des années 2000 en accueillant d’importants investissements chinois sur son sol et en multipliant les marques d’amitié envers Pékin, jusqu’à la réception, en grande pompe, de Xi Jinping par la reine Elizabeth II en 2015. À l’époque, on imaginait que Londres allait devenir l’un des rouages du gigantesque projet de globalisation avec les caractéristiques chinoises que sont « les nouvelles routes de la soie », un pont d’entrée pour Pékin dans le marché unique de l’Union européenne (UE) et un centre « offshore » pour la devise chinoise, le renminbi (RMB). Le Brexit a profondément changé la donne de ces projets ambitieux. Pékin a dû réviser sa stratégie envers l’île, devenue désormais plus prudente. Londres, qui se prépare à l’éventualité d’un no-deal avec l’UE, se retrouve en quête désespérée de nouveaux partenaires et semble prête à tout pour encourager les échanges sino-britanniques. Selon certains experts, le Royaume-Uni est un train de faire un véritable pivot vers l’est. Mais d’autres y voient un simple opportunisme tactique, un moyen de pression dans les discussions sur le Brexit, plutôt qu’une stratégie asiatique globale.
L’âge d’or de la coopération sino-britannique
L’histoire des relations sino-britanniques, ponctuée d’épisodes dramatiques et violents, est souvent associée dans l’imaginaire chinois à un siècle d’humiliation (1842-1949). Ce fut l’époque des guerres de l’opium et des traités inégaux signés sous la menace des canonnières britanniques qui ont contraint la Chine à céder à la Grande-Bretagne d’importantes concessions territoriales et commerciales. Jusqu’à récemment, la rancœur historique avait souvent pesé lourd dans les négociations sino-britanniques, en l’emportant sur la raison économique. Les références aux pillages britanniques en Chine, dont le sac du palais d’été à Pékin en octobre 1860 (auquel participèrent les Français), étaient récurrentes, non seulement dans la presse mais aussi dans les discours officiels chinois. Ces derniers faisaient souvent appel à des exemples historiques tirés de l’époque coloniale pour répondre aux critiques de Londres sur la gestion de Hong Kong après sa rétrocession à la Chine en 1997.
Avec la montée en puissance de la Chine dans les années 2000, les problèmes de l’histoire partagée passent au second plan des relations bilatérales. La Chine semble alors soumettre ses sentiments à ses intérêts économiques et fait beaucoup d’efforts pour développer les liens commerciaux avec le Royaume-Uni. Ces efforts sont couronnés d’un succès incontestable : le Royaume-Uni est le pays de l’UE qui accueille le plus d’investissements chinois (23,6 milliards d’euros entre 2000 et 2016), tout en étant le deuxième plus grand partenaire commercial de la Chine en Europe (1). Les Chinois investissent dans de nombreux secteurs de l’économie britannique en privilégiant cependant les grands projets de l’infrastructure et de l’énergie. Ainsi, la China Investment Corporation (CIC), l’un des principaux fonds souverains chinois, détient aujourd’hui 10 % de l’aéroport londonien d’Heathrow et 9 % du réseau de distribution d’eau de Londres, Thames Water. En 2018, la China National Offshore Oil Corporation (CNOOC) est devenue le plus grand producteur de pétrole dans la zone britannique de la mer du Nord, alors que la China General Nuclear Power Corporation (CGNPC) est en train de construire la centrale nucléaire de Hinkley Point dans le Sud-Ouest de l’Angleterre, en développant ainsi sa propre technologie nucléaire en partenariat avec le français EDF. En parallèle, Londres a déroulé le tapis rouge aux milliardaires chinois qui y ont acheté des résidences luxueuses mais aussi les emblématiques gratte-ciels de bureaux Cheesegrater et Walkie-Talkie, sans parler des deux clubs de foot – Southampton et West Bromwich Albion.
La croissance des activités des entreprises chinoises au Royaume-Uni, bien que saluée officiellement à Londres et à Pékin, a néanmoins suscité plusieurs inquiétudes sur les îles britanniques. En effet, de nombreux experts et membres du gouvernement s’interrogent sur les conséquences à long terme de l’augmentation de la présence économique chinoise au Royaume-Uni ainsi que sur le coût politique des grands investissements chinois. Étant donné que la plupart des grandes entreprises chinoises sont contrôlées par l’État et bénéficient de subventions et d’un important support diplomatique, on les soupçonne de fausser la concurrence et de faire du lobbying pour les intérêts de Pékin. En d’autres mots, on craint qu’elles n’obéissent plus à des motivations politiques dictées par le gouvernement chinois qu’à des stratégies économiques ou financières du monde des affaires international. Les méthodes de gestion, souvent peu transparentes, et une certaine volonté d’imposer les pratiques du capitalisme d’État à la chinoise aux partenaires locaux renforcent davantage ces soupçons.
Parallèlement, on redoute également que l’implantation des compagnies chinoises dans les secteurs stratégiques puisse affecter la sécurité nationale du Royaume-Uni. Ces inquiétudes concernent plus particulièrement la sécurité informatique et l’espionnage industriel. Toutefois, le scandale autour du géant chinois des télécommunications Huawei montre à quel point il est aujourd’hui difficile de résoudre ce problème. En 2012, après la publication du rapport du Congrès américain sur l’utilisation de la technologie de Huawei à des fins d’espionnage par Pékin, la compagnie chinoise a été bannie de tous les projets publics d’infrastructure aux États-Unis pour des raisons de sécurité nationale. Bien que partageant les inquiétudes de Washington, Londres n’a pas adopté les mêmes restrictions, entre autres parce que son réseau national de télécommunications utilise massivement la technologie chinoise et ne peut pas vraiment la remplacer facilement. En effet, depuis quelques années, Huawei fournit l’équipement de British Telecom et Vodaphone UK, devenant ainsi le partenaire incontournable que l’on n’est pas prêt à abandonner, même sous la pression américaine.
L’avenir incertain des projets bilatéraux post-Brexit
Avant le référendum de 2016, le Royaume-Uni occupait une place prépondérante dans la politique européenne de Pékin. Lors de la visite de Xi Jinping en 2015, plusieurs axes de collaboration bilatérale ont été envisagés et de nombreux projets, tous plus ambitieux les uns que les autres, ont été discutés. Ainsi, les compagnies chinoises devraient participer à la transformation du Royal Albert Dock à Londres en un gigantesque pôle financier et commercial (coût du projet évalué à 2 milliards d’euros), alors qu’Inmarsat, une société britannique spécialisée en télécommunications par satellite, devrait fournir à la Chine ses services de connectivité haut débit (2). Les constructeurs chinois envisageraient de contribuer au renouveau économique du Nord de l’Angleterre, en investissant dans la construction des logements à Manchester, de la zone d’affaires à Leeds et du digital campus à Sheffield. Mais ces projets seront-ils mis en œuvre, à présent que les Britanniques ont décidé de quitter l’UE ?
À première vue, le Brexit semble refroidir l’enthousiasme de Pékin quant à ses perspectives de méga-investissements sur le territoire britannique. Lors du référendum, le gouvernement chinois, qui défend depuis des années le principe de non-ingérence dans les affaires internes des autres pays, est sorti de son mutisme et a publiquement soutenu les partisans du « Remain ». Le lendemain du référendum, dont les résultats ont surpris les autorités chinoises, Pékin s’est empressé d’ajuster sa stratégie en conséquence et a adopté une attitude très prudente dans l’évaluation des perspectives de développement d’une coopération plus étroite avec le Royaume-Uni. Si la plupart des projets annoncés précédemment restent à l’ordre du jour, les conditions de leur réalisation sont désormais ouvertes à renégociation. Le Royaume-Uni, hanté par le spectre du no-deal avec Bruxelles, se retrouve dans une position de faiblesse vis-à-vis de la Chine, qui compte en profiter pour négocier de meilleurs deals et augmenter sa présence économique sur les îles britanniques dans des conditions beaucoup plus avantageuses qu’envisagé au départ.
De son côté, bien que les partisans du Brexit insistent beaucoup sur les avantages de futurs accords de libre-échange avec la Chine et les autres pays dynamiques en Asie devant assurer un brillant avenir au Royaume-Uni, le gouvernement britannique actuel semble très divisé sur la façon dont il doit traiter avec la Chine à l’ère post-Brexit. L’attitude ambivalente de la Première ministre, Theresa May, envers les possibilités de rapprochement avec la Chine en est une bonne illustration. En arrivant au pouvoir en juillet 2016, elle a pris la décision de suspendre l’autorisation de construction de la centrale nucléaire de Hinkley Point en évoquant ses inquiétudes quant à la participation de Pékin à la réalisation de ce projet qu’elle juge stratégique, voire crucial pour l’avenir du pays. Aux yeux de Londres, le problème n’était pas seulement le fait que les Chinois détiennent un tiers du projet (les deux autres tiers appartenant à EDF), mais aussi que le contrat prévoie que l’un des trois réacteurs nucléaires sera construit par les Chinois, ce qui pourrait compromettre la sécurité du site. Ces déclarations ont suscité une réaction très vive et pro-active de la part des autorités chinoises qui, en termes à peine voilés, ont menacé de se retirer tout simplement du projet. Pour la Chine, la centrale de Hinkley Point, qui doit fournir 7 % de l’électricité du Royaume-Uni en 2026, n’est pas juste une opportunité d’investissement, mais un moyen de montrer sa crédibilité technologique et sa capacité de réaliser des projets complexes dans le domaine nucléaire (3). En sachant que sans l’argent chinois (6 milliards d’euros), l’avenir du projet était compromis, Theresa May a finalement donné son aval à la construction de la centrale en septembre 2016. Ainsi le Brexit laisse-t-il Londres seule face à la Chine, au moment où la négociation sur plusieurs projets bilatéraux entre dans sa phase active.
Que sont devenues les perspectives radieuses de la coopération Chine-Royaume-Uni ?
Aux yeux de Pékin, en choisissant de sortir de l’UE, le Royaume-Uni a perdu nombre de ses atouts. Il ne peut plus servir de pont vers l’UE, et même son rôle-clé comme l’une des principales places financières internationales se trouve aujourd’hui compromis par la possibilité du no-deal. En effet, en 2013, plusieurs grandes banques chinoises ont ouvert leur succursale à Londres, ce qui leur a permis d’élargir leur champ d’action en Europe et d’accélérer le processus de l’internationalisation du renminbi. Mais si Londres échoue à négocier un accord spécial avec l’UE pour sécuriser la position de la City dans les finances européennes, elle risque de voir les banques chinoises transférer leurs bureaux londoniens à Paris ou Francfort, en réduisant leurs opérations sur le sol britannique.
Les hésitations du gouvernement de Theresa May qui, dans ses rapports avec la Chine, oscille entre la méfiance prônée par une partie de l’establishment et le pragmatisme exigé par les banques et les entreprises britanniques, minent de l’intérieur toute tentative de Londres de formuler une politique cohérente envers Pékin et de faire jeu égal avec la Chine dans les négociations. La visite officielle de la Première ministre britannique en Chine en 2018 illustre bien cette situation particulière. En effet, repoussée à plusieurs reprises, cette opération séduction n’a que partiellement réussi à atteindre les objectifs annoncés. À Londres, on espérait que ce voyage se conclue non seulement par la signature d’une série d’accords importants, mais aussi par l’avancement des négociations sur le futur accord de libre-échange entre le Royaume-Uni et la Chine. Un tel accord devait à terme compenser les dommages du Brexit et démontrer à tous les sceptiques que la décision de sortir de l’UE n’est pas une décision aussi désastreuse que le dit Bruxelles. À Pékin, on présentait la visite de Theresa May comme une preuve de l’importance grandissante de la Chine pour l’économie du Royaume-Uni, mais aussi comme une illustration du pragmatisme du gouvernement britannique, qui semble enfin comprendre qu’en soulevant sans cesse les dossiers controversés tels que la gestion chinoise de Hong Kong ou le respect des droits de l’homme, il risque de perdre tous les bénéfices d’une coopération plus approfondie entre les deux pays.
Le bilan de cette visite s’est révélé décevant pour les deux parties. Les 10 milliards d’euros d’accords commerciaux conclus lors du voyage (4) sont loin d’égaler ceux signés par David Cameron lors de la visite de Xi Jinping au Royaume-Uni en 2015 (45 milliards d’euros) (5). À cela s’ajoute le fait que seuls quelques-uns de ces accords visent directement la sphère économique, le reste touchant plutôt à la culture et l’éducation. Quant aux négociations sur un accord de libre-échange, elles ne semblent pas avancer aussi rapidement que Londres le souhaiterait en étant tributaires du contexte international et européen tendu.
De son côté, Pékin n’a pas réussi à obtenir de Londres un ferme soutien de son initiative des « nouvelles routes de la soie ». Malgré les nombreuses déclarations officielles à Pékin et à Londres suggérant que le Royaume-Uni pourrait devenir la force motrice de l’initiative chinoise en Europe, Theresa May n’a pas voulu endosser formellement ce projet d’infrastructure globale et a refusé de signer le mémorandum préparé par ses hôtes pour l’occasion. Loin d’apaiser les craintes liées aux répercussions économiques négatives du Brexit à l’intérieur du Royaume-Uni, cette visite et son bilan bien maigre ont au contraire démontré à quel point Londres aura du mal à compenser le manque à gagner en Europe en développant des liens plus étroits avec la Chine.
Les perspectives de la coopération Chine-Royaume-Uni tous azimuts semblent donc incertaines et dépendent en grande partie de la capacité de Londres à organiser son départ de l’UE et à définir les modalités de la coopération qu’elle souhaite mettre en œuvre avec Pékin après le Brexit. Au-delà des craintes liées au cyberespionnage et aux menaces chinoises potentielles pour la sécurité nationale, Londres redoute la réaction de Washington à tous les ajustements économiques en faveur de la Chine qu’un rapprochement avec Pékin va certainement demander. La Chine sera au rendez-vous pour profiter du Brexit et des opportunités et faiblesses du nouveau statut du Royaume-Uni, mais elle le fera en privilégiant ses intérêts politiques et ses besoins économiques. La question de savoir si Londres est prête à accepter le rôle de pion dans la stratégie globale de Pékin reste entière…
Notes
(1) Tom Mitchel, Guy Chazan et Don Weinland, « Chinese investment in the EU dwarfs flow the other way », Financial Times, 10 janvier 2017.
(2) The Government of the UK, « Chinese state visit : up to £40 billion deals agreed », 23 octobre 2015 (https://www.gov.uk/government/news/chinese-state-visit-up-to-40-billion-deals-agreed).
(3) Holly Watt, « Hinkley Point : the “dreadful deal” behind the world’s most expensive power plant », The Guardian, 21 décembre 2017 (https://www.theguardian.com/news/2017/dec/21/hinkley-point-c-dreadful-deal-behind-worlds-most-expensive-power-plant).
(4) Jessica Elgot, « Theresa May’s China visit offers little to silence critics at home », The Guardian, 2 février 2018 (https://www.theguardian.com/politics/2018/feb/02/theresa-may-china-visit-little-silence-critics-home).
Légende de la photo en première page : Le 31 janvier 2018, le Premier ministre chinois Li Keqiang reçoit à Pékin la Première ministre britannique. Le Royaume-Uni regarde de plus en plus du côté de la Chine, son plus important partenaire commercial hors Union européenne, pour préparer l’après-Brexit et consolider la relation entre les deux pays. (© Number 10)
Olga Alexeeva et Frédéric Lasserre, « The Evolution of Sino-Russian Relations as Seen from Moscow : The Limits of Strategic Rapprochement », China Perspectives, 2018, no3.
