En mars 2021, l’Union européenne (UE) a adopté, pour la première fois depuis 1989 et le massacre de Tiananmen, des mesures de rétorsion visant plusieurs dignitaires du régime chinois en raison des violations des droits de l’homme commises au Xinjiang contre les Ouïghours et d’autres minorités. Quelle est la portée de ces sanctions ?
A. Bondaz : Les sanctions votées à l’unanimité le 22 mars par les États membres de l’UE ont été prises dans le cadre du « régime mondial de sanctions en matière de droit de l’homme » (parfois qualifié d’« acte Magnitski* à l’européenne »), adopté en décembre 2020 par les institutions européennes et qui les autorise à prendre des sanctions contre des personnes et des entités considérées comme responsables de violations des droits de l’homme. Elles ont ainsi visé la Chine, mais aussi la Corée du Nord, la Libye, la Tchétchénie, la Russie, le Soudan du Sud et l’Érythrée (1).
Pour le Xinjiang, ces mesures touchent quatre leaders politiques de la région autonome (RAOX) considérés comme responsables de la mise en œuvre de la répression — à l’exclusion notable du principal dignitaire du Parti communiste de la RAOX depuis 2016, Chen Quanguo, connu pour en être le principal artisan et visé par des sanctions américaines —, ainsi que le Corps de production et de construction du Xinjiang (le fameux « Bingtuan »). Concrètement, elles consistent à interdire à ces fonctionnaires tout déplacement sur les territoires européens et à geler leurs éventuels avoirs en Europe. Bien qu’elles aient un vrai poids symbolique et politique, ces sanctions restent très limitées dans les faits, et n’auront pas d’impact réel sur la situation sur place.
Cependant — et c’est là l’essentiel —, les États membres de l’UE ont démontré que, sur un sujet politique très sensible, ils étaient capables de trouver un consensus et de faire bloc, et ce malgré les efforts de Pékin pour l’éviter. On voit bien cet activisme chinois pour s’assurer d’une capacité de blocage en se rapprochant de tel ou tel pays européen, comme avec la Hongrie ces derniers mois, ce qui a permis de bloquer une résolution portant sur la situation à Hong Kong. Ce consensus est donc à même d’inquiéter la Chine.
Sur la question de l’adoption de sanctions économiques ciblées, à l’image de l’interdiction d’importations de tomates et de coton en provenance du Xinjiang décidée le 13 janvier 2021 par Washington, il n’y a aucun consensus au niveau européen. Cependant, et c’est ce qui importe à mes yeux, un débat de fond est lancé sur le « devoir de vigilance » des entreprises, c’est-à-dire le fait de les rendre juridiquement responsables des violations des droits de l’homme et des dommages à l’environnement commis dans leurs chaînes de production (2). Si ce principe était adopté au niveau européen (il l’est déjà en partie en France depuis 2017), cela pourrait se traduire par des mesures concrètes pour l’ensemble des entreprises chinoises profitant du marché européen, et pas simplement celles concernées par les violations de droits de l’homme au Xinjiang.
Dans quelle mesure les dispositions européennes ont-elles été coordonnées avec d’autres pays occidentaux ? La plupart des mesures américaines ont été prises par l’administration Trump juste avant son départ. Qu’est-ce qui a changé sur ce dossier avec l’arrivée de Joe Biden à la Maison-Blanche ?
La coordination au niveau international n’est pas nouvelle. Depuis plusieurs années, que ce soit à l’Assemblée générale ou au Conseil des droits de l’homme de l’Organisation des Nations Unies (ONU), des déclarations et des résolutions sur la situation au Xinjiang ont été adoptées par plusieurs pays : une grande partie des pays européens, les États-Unis, le Canada, le Japon, etc.
L’administration Trump aurait évidemment souhaité mettre en scène cette coordination internationale — parce qu’il y en avait une, mais cela était évidemment compliqué, car les partenaires européens n’avaient pas d’intérêt à s’afficher aux côtés du président américain.
À l’inverse, cette coordination est aujourd’hui facilitée par une administration Biden souhaitant renouer des liens solides avec les alliés et partenaires des États-Unis en Indo-Pacifique et en Europe. L’annonce des sanctions européennes du 22 mars a par exemple été suivie, le même jour, par des annonces similaires de la part du Royaume-Uni, mais aussi des États-Unis, du Canada, de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande, preuve d’une étroite coordination.
Pour autant, Bruxelles ne s’aligne pas sur Washington. Les États-Unis ont pris des mesures plus tôt et des mesures plus fortes. Dès septembre 2019, une première version de l’Uyghur Human Rights Policy Act a été adoptée au Sénat à l’unanimité. Ce texte a débouché, in fine, sur l’adoption en mai 2020 et l’entrée en vigueur en juin 2020 (3) d’un texte législatif contraignant pour la politique étrangère américaine. Surtout, les États-Unis sont le seul pays à accuser Pékin de « génocide » au Xinjiang (4). À l’étranger, comme au Royaume-Uni et au Canada, ce sont des résolutions parlementaires qui utilisent ce terme, ce qui n’engage donc pas les gouvernements.
Faudrait-il adopter plus largement la qualification de génocide dans les discours diplomatiques européens ?
Cette question comporte une dimension juridique — le crime de génocide est défini avec des critères précis dans une Convention de 1948 — et une dimension politique — l’utilisation d’un terme afin de faire pression et de mobiliser les opinions publiques. Je ne me prononce pas sur la nature juridique des violations des droits de l’homme, avérées, au Xinjiang. Je ne suis pas juriste et aucune décision juridique n’a été prise. Précisons toutefois que le terme est de plus en plus évoqué depuis des révélations sur de possibles stérilisations forcées. Or la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide de 1948, dans son article II alinéa d, précise bien que les « mesures visant à entraver les naissances au sein du groupe » sont un acte caractéristique d’un génocide s’il est commis « dans l’intention de détruire, ou tout ou en partie, un groupe national, ethnique, racial ou religieux ».
Il n’en demeure pas moins une question de fond : est-ce la bonne stratégie politique de vouloir parler, à tout prix, de génocide, et ce, alors que seuls les États-Unis le font pour l’instant ? Si une campagne internationale avait employé le terme de « crimes contre l’humanité », plus de pays se seraient-ils approprié l’accusation ? C’est possible. Le bureau du conseiller juridique du département d’État américain affirmait par exemple au début de l’année 2021 que l’emprisonnement massif et le travail forcé des Ouïgours du Xinjiang par la Chine constituaient des crimes contre l’humanité, mais que les preuves étaient insuffisantes, en l’état, pour prouver un génocide. De plus, le fait que l’administration Trump a utilisé ce terme à quelques heures de la passation de pouvoirs, poussant l’administration Biden à faire de même ensuite, a pu dissuader d’autres pays de l’imiter au risque de politiser des préoccupations par ailleurs légitimes.
Pourquoi cette question « ouïghoure » émerge-t-elle maintenant alors que la répression et les crimes commis contre les populations du Xinjiang autres que les Han sont à l’œuvre depuis plusieurs années, voire plusieurs décennies ?
Il y a de fait une mobilisation forte, depuis au moins 2018, des ONG, mais aussi des gouvernements. Il serait en effet injuste de reprocher aux autorités françaises de ne pas se soucier de violations des droits de l’homme au Xinjiang. La France, de concert avec ses partenaires européens, alerte sur le sujet depuis plusieurs années et a progressivement durci ses déclarations. En avril 2018, elle faisait part de « sa préoccupation » puis, en novembre 2019, appelait les autorités chinoises à « mettre un terme aux détentions arbitraires de masse et à inviter le Haut-commissariat aux droits de l’Homme à effectuer une visite au Xinjiang » (5). Une partie de la classe politique suit également le dossier, et des parlementaires, tous partis confondus, ont posé des questions au gouvernement, à l’instar de Danièle Obono (La France insoumise) en novembre 2018, de M’jid El Guerrab (Libertés et Territoires) en juin 2019, dont la réponse est même publiée sur le site de l’ambassade de France en Chine, et de Fiona Lazaar (La République en marche à l’époque) en janvier 2020.
Cependant, on constate effectivement une évolution majeure depuis l’été 2020, notamment en termes de mobilisation, de médiatisation, mais aussi de niveau de prise de parole politique. Premièrement, on assiste à une forte mobilisation, notamment de la jeunesse, à travers des campagnes visibles et marquantes, notamment sur les réseaux sociaux, auxquelles participent désormais des personnalités influentes du monde de la culture et du sport. Deuxièmement, une médiatisation accrue est à noter, par exemple avec le quotidien Libération évoquant en première page du journal un « Génocide en cours », en juillet 2020. Troisièmement, la prise de parole politique se fait désormais au plus haut niveau de l’État. Le 21 juillet 2020, le ministre français de l’Europe et des Affaires étrangères, Jean-Yves Le Drian, répondait à une question d’actualité au gouvernement du député Hubert-Julien Lafferière (Europe-Écologie Les Verts) et dressait alors publiquement la liste des griefs reprochés à la Chine (notamment les « camps d’internement pour les Ouïghours », le « travail forcé », les « stérilisations forcées », la « destruction du patrimoine culturel » et « tout le système répressif ») (6). Notons également la réponse du président Macron en septembre 2020 à une lettre du député Aurélien Taché (7), dans laquelle il affirme que « chaque occasion est utilisée dans nos contacts bilatéraux avec les autorités chinoises pour les appeler à mettre fin aux détentions dans des camps au Xinjiang » (8), ou encore ses propos lors d’un entretien avec le média en ligne Brut, en décembre (9).
N’est-ce pas « trop peu, trop tard », comme le reprochent certains représentants de la communauté ouïghoure en Europe ?
La critique peut être légitime. Mais du point de vue européen, deux questions se posent : les Européens ont-ils les leviers d’action pour améliorer concrètement la situation des droits de l’homme au Xinjiang, et peuvent-ils limiter le risque de se porter « complices », directement ou indirectement, de ce qui se passe au Xinjiang, en bénéficiant par exemple du travail forcé de certaines populations qui y vivent ? Dans le premier cas, il faut être réaliste : les leviers sont très limités, et il ne semble pas que les sanctions américaines aient eu, pour l’instant, un impact concret.
Dans le second cas, ce n’est pas parce que les Européens vont arrêter d’importer des produits du Xinjiang que les violations des droits de l’homme vont cesser, certes, mais ils peuvent prendre des mesures politiques, comme à travers le « devoir de vigilance » évoqué précédemment, et changer leurs habitudes de consommation, afin de limiter les risques de contribuer, de fait, bien qu’indirectement, à ces violations. Le choix n’est donc pas binaire entre « ne rien faire et laisser faire » ou « faire et tout régler ».
Cependant, les grandes marques d’habillement ayant d’ores et déjà déclaré qu’elles ne recourraient plus au coton du Xinjiang (alors que la région fournit environ 20 % de la production mondiale) sont désormais boycottées par les sites de commerce chinois… Dans cette « guerre du coton », n’est-ce pas la Chine qui risque de gagner ?
Officiellement, la Chine ne prend pas de mesures de rétorsion économiques. Mais ne soyons pas dupes, des campagnes de boycott de certaines marques « occidentales » sont amplifiées par les autorités chinoises, y compris à travers le discours des médias d’État. Certaines entreprises étrangères ont en effet à perdre, mais il convient parfois de relativiser ces pertes.
Si on prend le cas de H&M, la Chine ne représente que 5 % de son chiffre d’affaires. Or, à partir du moment où il est démontré que certaines marques peuvent bénéficier du travail forcé des Ouïghours (voir le rapport du think tank australien ASPI (10)), elles prennent le risque de voir leurs ventes diminuer en Europe et dans les pays occidentaux, en raison de la mobilisation des consommateurs, et en particulier des jeunes, avant même toute procédure juridique contraignante dans le cadre du « devoir de vigilance ». De nombreuses entreprises peuvent donc avoir un intérêt à prendre des mesures pour préserver leurs parts de marché en Europe et aux États-Unis, et accepter d’en perdre sur le marché chinois.
La question se pose différemment dans un secteur comme celui de l’énergie solaire…
En effet, il ne s’agit pas là simplement de parts de marché d’entreprises étrangères en Chine, mais d’une dépendance forte de nos économies à des importations de biens critiques. Selon certains articles, la quasi-totalité des modules solaires à base de silicium — au moins 95 % du marché mondial— sont susceptibles de contenir du silicium du Xinjiang (11). Les entreprises sont acculées, car il n’existe pas de substitut à court terme, et ce notamment parce qu’il n’y a pas eu de politique industrielle coordonnée et ambitieuse pour éviter cette dépendance. C’est le cas aussi dans de nombreux autres domaines. Selon la Commission européenne, parmi les 137 biens critiques vis-à-vis desquels il faudrait accroître notre résilience, 52 % (en valeur) viennent de Chine (12).
Cette prise de conscience de notre dépendance et surtout le fait de se donner les moyens, enfin, pour l’atténuer est une excellente chose. Cependant, il faut aussi prendre conscience que la dépendance n’est pas à sens unique : environ 70 % des machines-outils pour l’industrie agroalimentaire et l’industrie textile chinoises proviennent d’Europe (13) et l’économie chinoise a un besoin considérable des technologies européennes qu’il convient donc de parfois mieux protéger dans un souci, à long terme, de compétitivité économique, mais aussi de sécurité nationale.
Sur le terrain diplomatique, quelle a été la réponse de Pékin aux différentes critiques et sanctions contre sa politique au Xinjiang ?
La stratégie de communication de Pékin a clairement évolué. La première étape a consisté à nier l’existence des camps d’internement et la répression au Xinjiang. En parallèle, le pays cherchait à convaincre que les autres minorités ethniques chinoises étaient parfaitement intégrées. J’ai moi-même pu voir cette stratégie de communication à l’œuvre lors d’un voyage avec d’autres Européens dans le Ningxia, une autre région autonome à minorité musulmane, à l’invitation du Département international du Parti, à l’automne 2016.
La deuxième étape, beaucoup plus récente, a consisté en une « reconnaissance » partielle des camps, qui sont présentés comme des « centres de formation », les inscrivant dans une campagne de déradicalisation afin de lutter contre le terrorisme islamique ; un argument ancien et — en partie — légitime, notamment du fait d’une multiplication des attentats au Xinjiang, mais aussi dans le reste du pays au tournant des années 2010.
Depuis fin 2020, nous sommes dans une troisième étape, celle de la contre-offensive diplomatique et surtout médiatique. On l’a vu dans la fermeté avec laquelle la Chine a répondu aux sanctions européennes de mars 2021, allant au-delà de la simple réciprocité et s’inscrivant dans une escalade assumée pour viser des élus européens, qu’ils soient élus au Parlement européen ou dans des parlements nationaux, mais aussi des institutions politiques, notamment la sous-commission « droits de l’homme » du Parlement européen, et le Comité politique et de sécurité du Conseil européen (composé des ambassadeurs des États membres en poste à Bruxelles). Une conséquence directe est d’ailleurs la suspension, annoncée le 4 mai, de l’examen par le Parlement européen de l’accord sur les investissements qui avait été annoncé le 30 décembre 2020 entre la Chine et l’UE. Autant dire qu’il est mort-né tant il est improbable que Pékin lève les sanctions.
Plus globalement, la contre-offensive chinoise passe par des campagnes de diffamation et d’intimidation, notamment sur les réseaux sociaux, contre toute une communauté de chercheurs — le plus connu, l’anthropologue allemand Adrian Zenz, contre qui pèse même la menace d’un procès, n’est qu’un parmi beaucoup d’autres. Pékin a également recours à un discours relativiste : « les Occidentaux n’ont rien à dire parce que l’Europe porte elle-même la responsabilité d’un génocide et de la colonisation » — un élément de rhétorique qu’utilisaient déjà les Soviétiques dans les années 1930 contre les États-Unis. Mais cela ne prend pas dans les opinions publiques occidentales.
Pourtant, les autorités chinoises font un effort de communication considérable : création de la chaîne télé d’information en plusieurs langues CGTN, mise en ligne sur des plates-formes de streaming comme YouTube de reportages de prétendus « fact checking » sur le Xinjiang, utilisation massive des réseaux sociaux, en particulier Twitter… Le compte de l’ambassade de Chine en France a par exemple vu son activité multipliée par dix entre décembre 2019 et mai 2020, tous sujets compris, dont de plus en plus de messages, à base de mini-clips animés et d’images idylliques, consacrés au Xinjiang. Et, malgré ce déploiement de moyens sans précédent, la stratégie de communication publique chinoise est inefficace en regard de la mobilisation des sociétés civiles. Elle est même contre-productive puisqu’elle aboutit à une forte détérioration de l’image de la Chine, et pas seulement dans les démocraties occidentales. Ainsi, quand l’ambassade de Chine en France répond à des allégations de travail forcé par un « LOL » (« mort de rire ») sur Twitter, cela ne fonctionne pas. Et ce n’est pas surprenant…
Quel est l’impact de la « crise ouïghoure » sur la lutte systémique entre la Chine et les États-Unis ? En poussant l’Union européenne à prendre position, ne réduit-elle pas sa marge de manœuvre entre les deux puissances ?
Je pense que l’impact est limité. Bien évidemment, c’est un élément supplémentaire dans la rivalité entre la Chine et les États-Unis. Au même titre que la situation à Hong Kong, ou encore la liberté de l’information en Chine, elle contribue à mettre en exergue la différence entre les deux systèmes politiques. Cependant, ce n’est qu’un sujet parmi de nombreux autres. Et sur le plan politique, ce sont avant tout les menaces perçues, sécuritaires ou économiques, qui sont le moteur d’un changement aux États-Unis et en Europe.
Cette rivalité systémique est désormais pleinement assumée. Les Européens le reconnaissent explicitement depuis le printemps 2019 et, aux États-Unis, on note une continuité entre les administrations Trump et Biden, avec une acceptation de la compétition croissante et directe avec Pékin. La « fin du narcissisme stratégique » mise en avant par les conseillers de Trump lors de leur passage en Europe et la « fin de l’engagement » évoquée par Kurt Campbell, le responsable de l’Indo-Pacifique au Conseil national à la sécurité de Biden, sont une même et unique chose : la force d’attractivité du modèle américain et l’intégration de la Chine dans le système international ne suffisent pas à faire évoluer le système politique et économique chinois en le libéralisant, comme l’espérait il y a plus de vingt ans l’administration Clinton. Désormais, la compétition est de mise, et dans cette rivalité systémique, les démocraties doivent démontrer qu’elles sont capables d’apporter prospérité et sécurité à leurs citoyens, et ainsi battre en brèche la stratégie de Pékin qui vise à les décrédibiliser. En cela, les Européens ne doivent à aucun moment penser qu’ils pourraient rester des observateurs extérieurs à cette rivalité : ils en sont de fait des acteurs à part entière.
Propos recueillis par Nathalie Vergeron, le 18 mai 2021.
Notes
(1) Communiqué de presse du Conseil de l’UE, « L’UE impose de nouvelles sanctions liées à des violations graves des droits de l’homme dans le monde », 22 mars 2021.
(2) Le Parlement européen a adopté la résolution 2020/2129(INL) portant sur ce thème le 10 mars 2021.
(3) À noter qu’à l’origine Donald Trump ne souhaitait pas sanctionner Pékin sur le Xinjiang, notamment durant la négociation de l’accord commercial entre les deux pays. Voir par ex. : Isabelle Hanne, « Chine : en première ligne sur le sort des Ouïghours, les États-Unis passent à la sanction », Libération, 20 juillet 2020 (NdlR).
(4) Michel R. Pompeo, « Determination of the Secretary of State on atrocities in Xinjiang », 19 janvier 2021.
(5) « Ouïghours : Paris appelle Pékin à “mettre un terme aux détentions arbitraires de masse” », Franceinfo (avec AFP), 27 novembre 2019.
(6) Le texte intégral de la réponse sur vie-publique.fr : https://www.vie-publique.fr/discours/275716-jean-yves-le-drian-21072020-ouighours
(7) Lire cette lettre sur le compte Twitter @Aurelientache : https://twitter.com/Aurelientache/status/1285589142890586112.
(8) « Emmanuel Macron juge inacceptable la répression contre les Ouïghours », Le Figaro (avec AFP), 7 septembre 2020.
(9) « Persécution des Ouïghours en Chine : la réponse d’Emmanuel Macron », Brut, 7 décembre 2020 (https://www.facebook.com/brutofficiel/videos/654762058737084).
(10) Vicky Xiuzhong Xu et al., « Uyghurs for sale », Australian Strategic Policy Institute, 1er mars 2020.
(11) William A. Reinsch, « A Dark Spot for the Solar Energy Industry: Forced Labor in Xinjiang », CSIS, 19 avril 2021.
(12) European Commission, « Strategic dependencies and capacities », SWD(2021) 352 final, Bruxelles, 5 mai 2021, p. 23.
(13) Max J. Zenglein, « Mapping and recalibrating Europe’s economic interdependence with China », MERICS China Monitor, 18 novembre 2020, p. 11.
Légende de la photo en première page : Les dirigeants de l’OTAN, réunis au siège de l’organisation à Bruxelles, le 14 juin 2021, dans le cadre d’une tournée du président des États-Unis en Europe destinée à sceller « les retrouvailles » entre l’Amérique et ses alliés. « Défi systémique » pour l’ordre mondial selon l’Alliance atlantique, la Chine est également mentionnée dans le communiqué du G7 tenu le 12 juin au Royaume-Uni, où elle est en particulier appelée à « respecter les droits humains et les libertés fondamentales », notamment à Hong Kong et dans la province du Xinjiang. (© NATO)