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Quelle ambition spatiale pour l’Europe ?

En Europe, toute la filière spatiale a été unifiée pour réduire les coûts et proposer dès 2020 un nouveau lanceur Ariane 6 (représentée ici) de 40 à 50 % moins cher que l’actuelle Ariane 5. (©ESA/David Ducros, 2016)
Défi sans cesse renouvelé, l’espace met à rude épreuve la volonté des Européens de rester dans le groupe de tête. 2016 aura été de ce point de vue une année charnière, en confirmant les programmes qui doivent permettre à l’Europe de conserver son rang au cours de la prochaine décennie et au-delà.

Face à la compétition internationale qui s’accélère et menace l’Europe spatiale d’obsolescence en mettant en œuvre de nouveaux acteurs et de nouvelles activités avec des méthodes et des approches innovantes, il est plus que jamais nécessaire d’avoir une action coordonnée. Celle-ci devra être portée par des décisions politiques partagées, une organisation cohérente et des priorités bien établies.
Tel est l’objectif de la grande consultation que la Commission européenne a lancé au printemps sur une stratégie spatiale pour l’Europe allant jusqu’en 2030. Cette stratégie, dont la publication aura lieu à l’automne, coïncidera avec la montée en puissance opérationnelle des deux programmes phares de l’Union européenne (UE) : Galileo pour la navigation et Copernicus pour la surveillance de la Terre. Elle devrait permettre de préparer le volet spatial des prochaines perspectives financières de l’Union. Ces grandes orientations devraient également faire écho aux engagements qui seront pris au sein de l’Agence spatiale européenne (ESA, qui ne fait pas partie de l’UE) en septembre et surtout par les ministres concernés de chaque État membre qui se réuniront en décembre à Lucerne (Suisse).
Opportun, cet exercice est aussi inhabituel. Il n’est pas dans notre intention de spéculer sur le contenu de la communication qui à l’heure où nous écrivons ces lignes fait encore l’objet de la consultation. De toute évidence, il lui faudra trouver le bon équilibre entre la nécessité d’assurer la continuité des projets existants et le besoin de répondre aux nouveaux défis. Il convient toutefois de s’arrêter sur l’ambition que revêt la démarche au vu des tentatives passées, plus centrées sur la définition d’une politique et qui relevaient donc plus d’une clarification des rôles institutionnels des différents acteurs que d’une stratégie en tant que telle.

L’absence de stratégie en tant que telle
Bien sûr, si nous considérons que la stratégie est « l’art de créer de la puissance » (1), alors force est de constater que l’Europe spatiale n’est pas la mieux placée. Certes, le fait qu’elle soit un acteur pionnier en matière de coopération spatiale régionale est clairement unique. La longue expérience qui est la sienne en matière de résolution des tensions entre intérêts nationaux et collectifs la place sans aucun doute dans une position privilégiée pour comprendre la nouvelle donne internationale et agir en conséquence. Par ailleurs, à mesurer le rapport investissements/réalisations, l’effort – pour limité qu’il soit en comparaison de celui auquel les États-Unis consentent par exemple chaque année – a conduit à un immense succès. Il n’en reste pas moins que la notion même de puissance spatiale européenne est difficile à évaluer dans un contexte où les questions les plus importantes sur ce que l’on veut faire dans l’espace et surtout pourquoi on veut le faire ont coutume de rester sans réponse.Comment pourrait-il en être autrement ? Non seulement les États membres n’ont pas tous de manière égale pris la mesure du potentiel que les systèmes spatiaux étaient capables d’offrir, mais depuis les années 1960, l’organisation du spatial en Europe a elle-même beaucoup évolué, au risque de concentrer la réflexion sur les questions épineuses et sans fin de construction interne et d’organisation plutôt que sur le fond. Cette situation est problématique car l’espace est un outil stratégique qui a besoin d’un référentiel stable et tangible pour prospérer. L’enjeu désormais bien compris de tous est que l’Europe doit parler d’une seule voix si elle souhaite se faire entendre, une opinion que le nouveau directeur général de l’ESA, l’Allemand Johann Wörner, a pris pour habitude de résumer à travers la formule de « United Space of Europe » (« Espace Uni d’Europe »).
Pour cette raison, il est peu probable que l’espace puisse « sauver l’Europe » comme certains l’espèrent. Ce serait même plutôt la logique inverse qui prévaudrait, tant il est vrai que « l’espace ne pourra véritablement devenir un atout stratégique que lorsque l’UE aura précisé pour elle-même le rôle politique qu’elle entend jouer » (2). Si néanmoins nous voulons aller de l’avant, un diagnostic commun est requis pour identifier les logiques propres qui définissent ou contraignent l’effort européen dans l’espace. C’est à cette réflexion que cet article se propose de travailler. Car sans principes d’action clairs tirés d’une compréhension authentique de ce qui constitue l’originalité de la démarche européenne, il ne peut y avoir de succès durables. Faute de consensus sur sa nature, l’Europe doit faire son deuil de l’idée qu’une (bonne) stratégie se doit de déterminer des fins, puis d’y consacrer les moyens nécessaires et d’emprunter les voies désirables. Dans son cas, il faut d’abord partir de l’existant, puis définir les objectifs à atteindre en cours de route.

Quel degré d’autonomie spatiale ?
Or, l’existant pour l’Europe spatiale, c’est d’abord cinquante ans d’histoire marqués par le refus de laisser la dépendance stratégique dépasser un certain seuil de tolérance au-delà duquel l’autonomie serait réduite dans des proportions inacceptables, comme en témoignent les récits bien connus du système INTELSAT sous contrôle américain et du satellite de télécommunications Symphonie qui ont servi de toile de fond à la naissance du programme Ariane, ainsi que, plus récemment, l’exemple de Galileo. Encore faut-il bien s’entendre sur ce que la notion recouvre. De fait, l’objectif concerne moins la sécurité – même si ses implications dans ce domaine sont grandes – que l’identité. L’Europe veut-elle et peut-elle se contenter d’être un pion parmi d’autres sur l’échiquier géopolitique mondial ?
Tous les Européens n’ont pas la même perception de l’endroit où doit être placé le curseur, mais en définitive, si l’autonomie a jamais joué un rôle important, c’est aussi bien en raison de la volonté d’assurer la pérennité de ce qui constitue à leurs yeux leur identité sociétale et culturelle propre, que pour des questions plus liées à leur statut vis-à-vis du reste du monde. Ainsi, avant même la naissance du programme Ariane, il était évident que sans capacité de lancement autonome, l’Europe aurait été reléguée à jamais dans une position secondaire incompatible avec la perception qu’elle avait d’elle-même ; d’autant plus incompatible qu’en abolissant les distances et les frontières, le satellite – qui constitue la mission sans laquelle nous n’aurions aucune raison d’accéder à l’espace – revêtait une dimension majeure qui touchait aux fondements mêmes de la souveraineté et de l’intégrité nationale.
Le dualisme intrinsèque du spatial domine depuis les origines toutes les activités dans le domaine, à savoir, le problème de l’accès autonome à l’espace (le lanceur), auquel il faut ajouter la question de ce qu’on y fait conformément à notre perception de notre intérêt (c’est-à-dire la fonction assignée au satellite ou à la sonde). Ce dualisme constitue la base sur laquelle toute politique spatiale digne de ce nom est élaborée et évaluée. Chaque événement s’inscrivant dans ce schéma – du lancement de la fusée Diamant, en 1965, depuis le désert saharien, à la mise en orbite de SPOT, en 1986, qui fait entrer la France et l’Europe dans ce qui deviendra une filière d’excellence – traduit l’accession à un niveau toujours plus élevé de maturité. Disposant ainsi, in fine, de la totalité (ou presque) du spectre des capacités spatiales (lancement, observation, télécommunications, navigation, surveillance de l’espace…), la France et l’Europe sont donc en mesure d’affirmer une politique spatiale autonome. L’essentiel aujourd’hui doit être de ne pas perdre cette expertise acquise de haute lutte.
La nécessité en 2016 sera donc de capitaliser autant que possible sur les investissements déjà consentis au titre de l’autonomie spatiale. En d’autres mots, il faudra garantir la continuité des programmes amiraux de l’UE voire, si l’Europe veut être cohérente, accorder un soutien au Centre spatial guyanais en tant que « port spatial de l’Europe » [voir p. 32-33, NdlR]. L’accès autonome à l’espace doit également faire partie de ces domaines ciblés dans lesquels un effort particulier doit être réalisé. Ariane 6, qui a été décidée en 2014 en réponse directe à SpaceX, ne devrait pas être au cœur des discussions du Conseil de l’ESA de décembre, puisque la véritable échéance s’agissant de ce programme critique pour l’avenir de l’Europe spatiale est fixée fin septembre. Le réutilisable pourrait certes avec raison faire l’objet de discussions, mais avec le risque qu’à trop focaliser sur celui-ci l’Europe en vienne à oublier l’essentiel qui demeure celui d’avoir un lanceur compétitif disponible dès 2020 [voir p. 29-31, NdlR]. Tout aussi importante, l’idée de mise en œuvre d’une « préférence européenne » sur le modèle de ce que pratiquent les autres puissances mériterait qu’on s’en préoccupe. Pourtant, à l’exception de la France, personne ne souhaite se lier les mains : des partenaires fortement impliqués dans le programme continuent ainsi de recourir à des services de lancement étrangers pour leurs propres besoins institutionnels, sous prétexte qu’ils sont moins chers…

La coopération, un atout majeur
Cette divergence d’attitude à l’égard de la relation avec l’extérieur, notamment l’outre-Atlantique, s’explique en grande partie par le fait que jamais l’effort spatial européen ne s’est organisé sur la base d’une conception véritablement commune des objectifs. Ces derniers ont toujours été agrégés plus que partagés : les objectifs des uns et ceux des autres devenant les objectifs de tous, sans que le besoin se ressente d’harmoniser les méthodes ou les motivations. Les expériences d’européanisation de l’espace militaire (contrairement à l’Europe de l’espace civil) sont une preuve de l’insuffisance de l’effort. Avec le vol habité, le spatial de défense est en effet à ce jour le domaine dans lequel le déficit de l’Europe est le plus lourd. L’Europe se situe au mieux à la quatrième place mondiale. Et encore ne parvient-elle à se hisser à ce rang que grâce à des initiatives menées presque exclusivement au niveau national, essentiellement par la France, en dépit de quelques coopérations bi- et multilatérales voisines du cadre national.
Cela n’est pas pour dire que la constitution d’une capacité autonome dans l’espace doit être définie et soutenue de manière absolue ou autarcique. De fait, l’objectif de l’Europe a toujours été moins de viser une autonomie complète que de contrôler la relation de dépendance qui l’unissait à un ou plusieurs pays. Il faut donc comprendre qu’un autre trait permanent de la démarche spatiale européenne consiste à avoir recours à la coopération étant donné que le principe d’autonomie stratégique ne peut être viable que s’il est à même de s’adapter à la réalité du monde qui l’entoure. Avec l’arrivée de SpaceX et la montée en puissance du lanceur réutilisable, il s’agit aujourd’hui, comme en 2003, date de la décision d’implantation du Soyouz russe à Kourou après dix ans de coopération quasi exclusive entre la Russie et les États-Unis (à l’origine de la commercialisation des fusées Proton et Zenit), d’empêcher l’Europe de subir un jeu international dont elle ne maîtriserait pas les règles. Les possibilités de collaboration avec des agences étrangères qui sont envisagées aujourd’hui autour d’un démonstrateur de lanceur récupérable s’inscrivent dans cette lignée (3).
Bien sûr, cette constante impose une distinction entre la coopération avec l’Amérique et avec les autres pays, « parce que ces derniers ne sont pas susceptibles de mettre l’Europe en situation de dépendance » avait pour habitude de dire André Lebeau, l’un des pères des activités spatiales françaises et européennes (4). Mais il ne faut pas réduire les liens avec les États-Unis sous prétexte qu’ils pourraient mettre à mal notre autonomie. Dans un secteur comme l’espace, où en termes de ressources comme de capacités ce sont réellement deux planètes qui doivent apprendre à cohabiter – une pour les États-Unis et l’autre pour le reste du monde –, il est naturel que les relations se placent dans un contexte ambigu où coexistent « compétition et coopération ». Galileo, le « GPS européen », en est un bon exemple. Lors de son lancement, les États-Unis ont tout tenté pour faire échouer le projet qu’ils considéraient alors comme une menace à la fois pour leurs intérêts économiques et pour leur sécurité. Leur position a ensuite évolué, non seulement parce que les Européens ont démontré leur volonté d’aboutir quoi qu’il en coûtait, mais aussi parce que l’existence de deux constellations leur est apparue comme un atout susceptible d’améliorer la performance globale du système et sa résilience – un constat qui est partagé et qui devrait bientôt être à l’origine de rapprochements concrets, en particulier dans le domaine de la sécurité.
Entre les États-Unis, leader historique du domaine, et l’Europe, qui se trouve dans l’obligation d’en suivre les actions, et de distinguer, parmi celles-ci, celles qu’il convient de laisser de côté et celles qu’il s’agit au contraire de chercher à imiter, la dialectique ne peut être que permanente. Aussi, l’arrivée du NewSpace, en dépit de ses accents révolutionnaires et de la nécessité qu’elle impose de faire entrer le plus rapidement possible l’Europe dans la course afin que l’espace ne devienne pas l’apanage d’une seule puissance, ne constitue pas une épreuve nouvelle. Comme toujours, il s’agit pour les Européens de ne pas succomber à la tentation du renoncement ou de la facilité. De même, l’arrivée du NewSpace traduit la capacité de l’Amérique à édicter les nouvelles règles du jeu auxquelles adhéreront ensuite les autres États, car il est bien évident que l’effort est porté par le gouvernement lui-même, prenant la mesure des évolutions qui proviennent du privé tout autant qu’il les suscite. Reste qu’une fois passée la surprise initiale, l’Europe apparaît en réalité loin d’être désarmée, ne serait-ce que parce que ses compétences mondialement reconnues et son expérience de première main de la coopération en font un partenaire recherché par les puissances émergentes du spatial.

Les enjeux commerciaux
Or, les coopérations conduites avec les nouveaux entrants peuvent favoriser le développement de véritables relations industrielles. Cette possibilité semble particulièrement opportune au vu du besoin de l’industrie de trouver des débouchés pour ses produits. Ce n’est pas que la logique de rupture du monopole, qui a notamment présidé à la décision de construire Ariane, ait disparu. L’autonomie demeure mais l’insuffisance de la dimension européenne pour la constitution d’un marché captif a conduit à une transformation au profit d’une logique de maintien et de conquête des parts de marché. D’ailleurs, la rationalité n’en est pas devenue pour autant industrielle ou commerciale : la sécurisation chaque année d’une partie significative du marché mondial relève moins du choix que de la stratégie par défaut, étant donné qu’un repli sur le seul territoire européen, et a fortiori national, serait un suicide. Il ne s’agit pas non plus en première instance de favoriser l’emploi et la croissance, même si le bilan très positif dans ce domaine est bienvenu. S’il y a nécessité stratégique pour le spatial européen de bien se positionner sur le marché commercial, c’est avant tout parce que celui-ci est seul susceptible d’aider l’industrie à maintenir un seuil minimum d’activité, source à moindres frais de performance et de fiabilité pour les clients institutionnels européens.
Cette dépendance à l’égard du marché commercial est plus prononcée qu’ailleurs dans le monde où il est considéré comme secondaire par rapport aux missions de politique nationale (comme en témoigne la bataille entre SpaceX et ULA pour le marché très convoité des lancements militaires américains). C’est une cause de fragilité, ne serait-ce que parce qu’elle expose l’industrie à des risques non maîtrisés comme les variations de taux de change, l’apparition de nouveaux acteurs qui s’appuient sur une commande publique très développée, ou encore le caractère fluctuant d’une demande concentrée autour de quelques opérateurs seuls à même de dicter les prix. En l’absence de véritable marché intérieur et sans la capacité de générer le même type de besoins que les grandes puissances spatiales (qui cumulent activités de vol habité et besoins militaires massifs), le modèle européen restera néanmoins selon toute probabilité caractérisé par cette réalité avec laquelle il lui faudra continuer de composer. Cela ne remet pas en cause le bien-fondé de la politique poursuivie. Mais la relation entre l’industrie et les « forces du marché » doit être maîtrisée et pour ce faire, l’intervention des pouvoirs publics est indispensable.

Face au NewSpace
Pour maintenir l’équilibre, l’Europe doit afficher une politique industrielle volontariste consistant au minimum à soutenir la compétitivité de l’industrie. Ce besoin de pilotage politique n’est pas nouveau en soi : historiquement, jamais les efforts d’installation d’une activité spatiale privée n’ont été conduits autrement que grâce au soutien de l’acteur public. L’erreur serait de croire que cette époque est révolue : ce n’est pas parce que, ici ou là, dans le secteur des télécommunications ou désormais avec la desserte de la station spatiale internationale, l’État a cherché à maximiser son gain au moindre coût en déléguant certaines composantes ayant un plus fort potentiel de croissance que cela signifie que le cordon ombilical étatique a été entièrement coupé. L’État continue de jouer un rôle de premier plan, que ce soit en tant qu’opérateur structurant et coordonnant la commande publique ou, de plus en plus, comme régulateur promouvant la mise en place d’un environnement favorable et maîtrisé.
Si le NewSpace suscite un tel sentiment d’urgence, ce n’est donc pas en raison du nouveau partage des tâches entre le public et le privé qu’il instaurerait, puisque, même redéfini, l’équilibre n’en serait pas pour autant bouleversé – comme l’atteste la constitution d’Airbus Safran Launchers (5). Plus inquiétante est la nouvelle approche qu’il promeut, plus centrée sur la demande de services que sur l’offre technologique sur laquelle l’industrie traditionnelle a tout misé. Dans sa volonté de rester un acteur incontournable du spatial, l’Europe devra par conséquent concourir à la promotion du secteur dit « aval » des applications, tout en maintenant un équilibre avec le domaine « amont » des grandes infrastructures afin de garder un contrôle sur l’ensemble de la chaîne, dont la solidité est fonction de ses maillons les plus faibles. Ayant su se donner les moyens de participer à la « conquête » de l’espace à une époque où demeurait le monopole des deux Grands, nul doute qu’elle trouvera la force de se mobiliser pour sa « reconquête ». L’enjeu est en effet majeur : il ne s’agit de rien de moins que d’ancrer définitivement le spatial dans sa version la plus stratégique, tout en s’appropriant un secteur qui présente la plus forte valeur ajoutée socio-économique, et en permettant à des programmes tels que Galileo ou encore Copernicus, qui sont en train d’être déployés à grands renforts de temps et d’argent, d’être utilisés de manière à réaliser tout leur potentiel.

Notes
(1) Lawrence Freedman, Strategy: A History, Oxford, Oxford University Press, 2013, p. 8.
(2) Florent Mazurelle, Jan Wouters et Walter Thiebaut, The Evolution of European Space Governance: Policy, Legal and Institutional implications, Working paper no 25, Leuven Centre for Global Governance Studies, avril 2009, p. 15.
(3) Hassan Meddah, « L’Europe et le Japon montent dans une fusée… réutilisable », L’Usine nouvelle, 3 juin 2016.
(4) André Lebeau, L’espace : les enjeux et les mythes, Paris, Hachette, 1998, p. 270.
(5) Cette co-entreprise européenne est constituée à parité par deux groupes déjà très présents dans le secteur aéronautique, astronautique et militaire : l’européen Airbus Group et le français Safran. Elle a pour mission de concevoir, produire et commercialiser la future Ariane 6 (NdlR).

Article paru dans Les Grands Dossiers de Diplomatie n° 34, août-septembre 2016.

À propos de l'auteur

Guilhem Penent

Guilhem Penent

Guilhem Penent est doctorant en science politique à l’Université Montesquieu-Bordeaux IV. Diplômé de l’Institut d’Etudes Politiques de Bordeaux, il a également étudié au département des hautes études internationales de l’Université Laval de Québec et participé au programme d’études spatiales de l’International Space University (SSP12). Avant de rejoindre le programme Espace de l’Ifri, il a été chargé de mission à l’IRSEM (CAJ).

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