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L’Union européenne : une puissance agricole aux pieds d’argile

Alors que l’Union européenne est une puissance majeure du secteur agricole mondial, de par sa position de premier exportateur et de premier importateur, elle est aujourd’hui à un tournant de son histoire et sera obligée de se réinventer si elle espère continuer à jouer un rôle dans le nouvel ordre agricole international qui s’instaure.

Dès le traité de Rome de 1957, l’agriculture a été au cœur de la construction européenne et la Politique agricole commune (PAC) reste la principale politique communautaire intégrée, mobilisant environ 40 % du budget européen. Établie par le rapprochement des politiques agricoles de chacun des États membres fondateurs, la PAC et ses nombreuses réformes constituent un révélateur intéressant pour qui veut comprendre l’évolution du projet politique européen. Sur la base des principes d’intervention publique établis dans l’Amérique du New Deal, les États membres se sont dotés d’outils de puissance qui démontrent que l’Europe a souhaité, dès ses origines, construire son autonomie stratégique et peser sur les affaires du monde.

Davantage qu’en matière militaire, et plus précocement que dans le domaine monétaire avec la formation de la zone euro, la PAC conjugue pour l’Europe les deux dimensions de la puissance : ne pas se soumettre à une autorité extérieure et un désir de conquérir, tant pour assurer sa sécurité que dans la perspective de s’imposer dans le monde. Devenue autosuffisante pour les principales productions en moins de trois décennies, l’UE est aujourd’hui à la fois le premier exportateur et le premier importateur pour les produits agricoles et agro-alimentaires, pour un solde positif d’environ 20 milliards d’euros.

L’UE est surtout l’un des acteurs majeurs de la définition des règles du multilatéralisme en matière agricole, quand la fin de l’exception agricole a été entérinée lors de la création de l’OMC en 1995. Alors que l’institution genevoise traverse une crise profonde et que les préceptes du libre-échange sont remis en cause, le positionnement de l’UE est porteur de paradoxes. La trajectoire de réformes qu’elle a fait subir à sa PAC depuis le début des années 1990 est de plus en plus questionnée, en interne, pour ses dégâts sociaux et environnementaux. Sur la scène internationale, nos partenaires restent plus que dubitatifs vis-à-vis d’une stratégie européenne qui repose sur deux piliers : une doctrine de l’OMC et maintenant une multiplication d’accords bilatéraux pour s’ouvrir de nouveaux marchés ; et une PAC qui a toujours le mérite de doper la compétitivité de l’agro-alimentaire européen en lui donnant accès à des matières premières en dessous des coûts de production.

Un espace agricole intégré pour accéder à l’autosuffisance alimentaire

La formation de la puissance agricole européenne est indissociable de celle de la PAC. Au lendemain de la guerre, l’Europe est en ruines, et le diagnostic est dressé, celui de besoins alimentaires non satisfaits. Pour bon nombre d’observateurs, à commencer par les Américains et par la toute récente institution de l’ONU, la Food and Agriculture Organization (FAO), créée en octobre 1945, l’Europe a faim. Au-delà de l’aide alimentaire immédiate, l’Europe doit reconstruire son agriculture ou, plus précisément, la moderniser. Le Plan Marshall dotant les campagnes européennes des tracteurs illustre cette ambition d’ouvrir l’agriculture aux gains de productivité, en s’inspirant notamment du modèle agricole américain. C’est surtout avec la construction du Marché Commun que l’agriculture entre dans une phase nouvelle. Les six pays fondateurs de l’Europe communautaire font de ce secteur une priorité pour répondre aux besoins des populations en fixant notamment comme objectif l’autosuffisance alimentaire (art. 33 et 39 du traité de Rome du 25 mars 1957). Il faut dire que la PAC s’inscrit dans un contexte géopolitique précis, celui de la guerre froide, obligeant les États-Unis à tolérer cette décision européenne en partie bâtie sur des préceptes en vigueur dans la politique agricole américaine. La PAC est ainsi consolidée en 1962, soit un an après la construction du mur de Berlin et dans un contexte de fin de décolonisation.

Cette politique commune, véritable socle de la formation de l’Europe communautaire, repose sur quelques grands principes unificateurs et puissamment incitatifs à produire : unicité du marché se caractérisant par des organisations communes et des prix uniques, une libre circulation des produits au sein du Marché Commun, une préférence communautaire conduisant à taxer les importations de produits agricoles, une solidarité financière entre les États avec un budget commun et une harmonisation des règles sanitaires et techniques (1).

L’évolution de la production agricole européenne – dont la croissance annuelle moyenne entre 1960 et 1970 s’est située à +2 % – permet aux États membres d’atteindre l’objectif initialement fixé, l’autosuffisance alimentaire. Céréales, viande bovine, produits laitiers, et ensuite viande porcine et de volaille, sucre, autant de domaines dont les productions ont augmenté régulièrement et permis à l’UE de devenir autosuffisante (la couverture des besoins étant supérieure ou égale à 100 %). La production européenne de céréales est par exemple passée de 81,5 millions de tonnes en 1962 à 168 millions en 1992 (UE à 12).

Principale ombre au tableau, l’UE n’a jamais pu s’affranchir de sa dépendance aux importations de protéines végétales (tourteaux de soja pour la nourriture des animaux). En cause, l’accord commercial passé en 1962 avec les États-Unis lors du Dillon Round au GATT, où le Vieux Continent s’engage à ne pas taxer les importations de ce type de produits. L’objectif était d’éviter un différend commercial entre les États-Unis et l’UE, même si formellement les produits agricoles n’entraient pas dans le mandat du GATT. Présentée comme une contrepartie à l’instauration de la PAC, cette disposition très favorable aux régions d’élevage à proximité des zones portuaires européennes, n’a finalement pas été remise en cause par l’embargo sur les exportations de soja américain en 1973, et a même été renouvelée en 1992 lors des accords dits de Blair House.

L’UE est devenue l’une des premières puissances agricoles mondiales, avec une production dont la valeur dépasse les 400 milliards d’euros (162 pour les productions animales et 213 pour les productions végétales), réalisée par plus de 10 millions d’exploitations agricoles sur une surface de quelque 175 millions d’hectares. Elle le doit à une poignée de pays producteurs, dont la France, première puissance agricole de l’UE, tant en productions végétales qu’animales, avec respectivement 20 et 19 % de la production des 28, devant l’Italie et l’Espagne, et faisant à peu près jeu égal avec l’Allemagne pour les produits animaux. L’UE a également accédé, mais plus tardivement, au rang de première puissance exportatrice de produits agricoles et alimentaires, supplantant de peu les États-Unis (figure 1).

À propos de l'auteur

Thierry Pouch

Thierry Pouch

Économiste, chef du service Études, références et prospective aux Chambres d’agriculture de France, chercheur associé au Laboratoire Regards de l’Université de Reims Champagne-Ardenne et membre de l’Académie d’agriculture de France.

À propos de l'auteur

Frédéric Courleux

Frédéric Courleux

Agroéconomiste, directeur des études d’Agriculture Stratégies.

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