L’imbroglio bosnien, héritage de Dayton

Les élections d’octobre 2018 n’ont fait que confirmer la difficulté qu’éprouve la Bosnie-Herzégovine à exister en tant qu’État viable. Plus que jamais, le pays semble dans l’impasse, incapable de surmonter les conflits qui opposent ses acteurs politiques.

La formation des nombreux gouvernements de cet État aux équilibrages complexes, composé de deux « entités » et de trois « peuples constitutifs », risque de prendre encore un temps conséquent, car elle requiert des solutions – ou au moins des compromis – aux multiples conflits, politiques, communautaires et institutionnels, qui n’ont cessé de ralentir le redressement du pays depuis la fin de la guerre, marquée par la signature de l’Accord de Dayton en novembre 1995.

Cet accord n’a pas seulement garanti la cessation des combats après une guerre de trois ans et demi, mais instauré une Constitution et de nouvelles institutions, en particulier une entité serbe, la République serbe (Republika Srpska, RS), et une entité croato-bosniaque, la Fédération de Bosnie-Herzégovine (Federacija Bosne i Hercegovine, FBH), elle-même divisée en une dizaine de « cantons » largement autonomes. En outre, le pays a été placé sous contrôle militaire, d’abord des forces de l’OTAN, puis de celles de l’Union européenne (UE), tandis que les institutions civiles sont supervisées par un « Bureau du Haut-Représentant », nommé également par l’UE.

L’accord n’a pas été signé par tous les protagonistes d’une guerre essentiellement civile ayant coûté environ 100 000 vies humaines, mais par le président bosniaque d’alors, Alija Izetbegovic, et ses homologues de Serbie et de Croatie, Slobodan Milosevic et Franjo Tudjman, garants de l’accord au nom des Serbes et Croates bosniens et autorisés à nouer des « relations spéciales » avec les entités.

Si le scrutin législatif et présidentiel d’octobre 2018 s’est déroulé sans incident, la plupart des quatorze gouvernements (1) qui devaient en émaner n’ont pas encore été formés plus de cent jours plus tard, à l’exception de trois gouvernements cantonaux et de celui de RS, formé en décembre 2018 et dominé par le parti de Milorad Dodik, le Parti social-démocrate indépendant (SNSD). Homme fort de RS depuis une quinzaine d’années, Dodik ne pouvait se représenter à l’élection présidentielle de son entité, mais a été facilement élu comme membre serbe de la présidence tripartite de l’État central, tandis que lui succède, à la présidence de la RS, son ancienne Première ministre, Zeljka Cvijanovic.

Un scrutin sans loi électorale !

Dans la FBH, la situation est autrement plus compliquée. Les électeurs pour la chambre haute de son Parlement ont même réussi l’exploit de voter en l’absence de loi électorale, l’ancienne loi ayant été déclarée inconstitutionnelle par la Cour constitutionnelle en 2017. Les députés n’ayant pas réussi à en adopter une nouvelle avant les élections, c’est la Commission électorale bosnienne qui, sous de fortes pressions occidentales, a finalement pris, plus de deux mois après l’élection, une décision remédiant aux lacunes de l’ancienne loi. Cependant, le texte amendé, qui se base sur le dernier recensement effectué et non sur le dernier réalisé avant la guerre, est contesté, notamment par le parti « historique » bosniaque, le Parti de l’action démocratique (SDA), qui a introduit un recours à la Cour constitutionnelle. Beaucoup d’eau risque donc de couler sous le pont de Mostar avant que la FBH ne connaisse l’officialisation de son Parlement et l’intronisation de son nouveau gouvernement. En attendant, depuis le 1er février, en l’absence de budget voté, la FBH est en plein « shutdown », tout paiement, dont les salaires de ses fonctionnaires, étant bloqué.

Mais c’est au niveau de la présidence tripartite que les tensions sont les plus virulentes et ce à propos de l’élection, au titre de représentant croate, de Zeljko Komsic, aux dépens du représentant sortant, Dragan Covic, leader de la branche bosnienne de l’Union démocratique croate (HDZ), également au pouvoir en Croatie voisine. Or, comme semble le confirmer la répartition des votes, Komsic – qui est bien croate mais membre d’un parti majoritairement bosniaque, le Front Démocratique – a été élu par une majorité d’électeurs bosniaques, ce que Covic dénonce comme une manipulation électorale, rendue possible par le grandissant écart démographique entre communautés bosniaque et croate (2). Si, depuis plusieurs années, la HDZ bosnienne et les partis bosniaques sont à couteaux tirés, le fait nouveau est que le gouvernement et le Parlement de Zagreb ont ouvertement pris parti en faveur de Covic, réclamant que l’élection du membre croate de la présidence ne soit ouverte qu’aux électeurs vivant dans les quatre cantons à majorité croate, la plupart ruraux, ce qui, non seulement priverait de leur droit de vote les Croates du reste du pays, mais réclamerait une révision de la Constitution, et donc de l’Accord de Dayton.

L’OTAN ajoute son grain de sel

Côté bosniaque, le SDA a conservé son siège de membre de la présidence, Sefik Dzaferovic remplaçant Bakir Izetbegovic, le fils du premier président de la Bosnie indépendante décédé en 2003. Mais, tant à l’issue de ce scrutin qu’aux diverses élections législatives, le SDA est maintenant talonné par le Parti social-démocrate (SDP), qui pourrait se substituer à lui dans la formation du gouvernement national et dans celui de la FBH. Au niveau de l’exécutif national, une alliance entre les deux principaux partis croate et serbe, le SNSD de Dodik et la HDZ de Covic, semble incontournable. Ces deux partis pourront donc choisir le partenaire bosniaque, SDA ou SDP, qui leur conviendra le mieux pour gouverner les institutions centrales du pays.

Mais ceci demande l’aval de la nouvelle présidence tripartite. Or, ses membres croate et bosniaque, Komsic et Dzaferovic, ont affirmé qu’ils s’opposeraient à la nomination d’un nouveau Premier ministre tant que le gouvernement sortant n’aura pas commencé à mettre en œuvre le Plan d’action d’adhésion que l’OTAN a approuvé, après plusieurs années d’atermoiement, en décembre 2018. Mais les partis serbes, et en particulier le SNSD, s’opposent farouchement à tout rapprochement avec l’OTAN, suivant ainsi la ligne de Belgrade de « neutralité militaire ». Héritage du non-alignement dont la Yougoslavie titiste s’était fait la championne, cette position s’explique surtout par la rancune consécutive aux bombardements de l’OTAN ayant visé la RS en 1995 et la Serbie en 1999. Tout ceci laisse donc supposer une répétition des scénarios ayant suivi les précédents scrutins, quand la formation du nouveau Conseil des ministres avait requis près de six mois après l’élection de 2014 et seize mois après celle de 2010 !

Un pays sous tutelle

Au lendemain de la guerre, l’OTAN a déployé, en application de l’accord de Dayton, une force multinationale dont les effectifs s’élevaient à l’origine à 55 000 hommes. Les incidents et violences interethniques ayant pratiquement cessé dès la conclusion de l’accord, cette force a été progressivement réduite, puis remplacée, en 2004, par une force dirigée par l’UE, l’opération « Althea », comptant actuellement un peu plus de 600 hommes. Elle est dirigée, depuis dix ans, par un officier autrichien ; son principal contingent est également autrichien, le second étant turc. Est-ce une coïncidence si la Turquie et l’Autriche sont les héritières des deux empires qui ont successivement occupé ou annexé la Bosnie-Herzégovine ?

Quoi qu’il en soit, « Althea » est surtout chargée d’entraîner l’armée bosnienne, formée en 2005 à partir des anciennes factions belligérantes.
Le principal instrument de tutelle internationale est toutefois le « Bureau du Haut-Représentant » institué par l’Accord de Dayton et renforcé en 1997 par les « pouvoirs de Bonn ». Au cours de la décennie suivante, les Hauts-Représentants successifs ont largement usé de ces pouvoirs, leur permettant de promulguer des lois, d’interdire d’activités politiques des dirigeants soupçonnés de s’opposer à Dayton, de démettre des fonctionnaires, des officiers et même des responsables élus, y compris des maires, un président de RS et un membre croate de la présidence centrale.

Si l’Autrichien Valentin Inzko, en poste depuis 2009, utilise avec beaucoup plus de précaution et de parcimonie ses pouvoirs, de telles mesures, peu conformes avec les principes démocratiques promus par l’UE, semblent avoir laissé des traces profondes dans la classe politique bosnienne, insufflant un climat de déresponsabilisation, de surenchère et de victimisation. Comme pratiquement aucun responsable sanctionné ne provient de la communauté bosniaque, politiciens serbes et croates ont beau jeu de souligner la partialité de cette institution, qui pencherait en faveur de la centralisation accrue défendue par la plupart des partis bosniaques.

Ce sentiment est renforcé par la composition et certaines décisions rendues par la Cour constitutionnelle. Composée de neuf juges – deux de chacun des trois « peuples constitutifs » et trois Européens mais ni Bosniens, ni Serbes, ni Croates, ni Monténégrins –, ses décisions les plus controversées ont opposé ses membres croates et serbes aux juges bosniaques et « européens », donnant de fait une majorité aux avis défendus par la communauté bosniaque.

Grande pompe pour une fête interdite

Ainsi, en 2015, sur plainte de Bakir Izetbegovic, la Cour constitutionnelle a statué, par 5 voix contre 4, que le « Jour de l’État de RS » était illégal et devait être aboli, car la date – le 9 janvier – correspond à une fête religieuse du calendrier orthodoxe – la Saint-Stéphane –, ce qui constituerait une discrimination envers les habitants non orthodoxes de la RS. Bien entendu, les dirigeants de RS n’ont pas obéi à l’injonction et Dodik, alors président de l’entité, y a trouvé un boulevard pour sa rhétorique nationaliste. Ce qui était, depuis près d’un quart de siècle, un jour férié sans relief est devenu, à partir de 2016, une fête nationale célébrée en grande pompe à Banja Luka, capitale de l’entité, avec défilé de forces de sécurité et invités étrangers.

Lors de sa dernière édition, en janvier 2019, la fête a vu la participation, non seulement de la Première ministre de Serbie, Ana Brnabic, mais aussi du leader croate Dragan Covic, et même de l’ambassadeur de Croatie à Sarajevo, qui a cependant été rappelé le lendemain à Zagreb pour « consultations ».

En outre, Dodik n’a pas manqué l’occasion de convoquer un référendum – également interdit par la Cour constitutionnelle – très largement remporté par les partisans du maintien de la fête au 9 janvier. Au sein du SDA, qui a interprété cette consultation comme un coup d’essai avant un prochain référendum sécessionniste, ces mesures ont entraîné un torrent d’imprécations et, de la part d’anciens combattants, suscité des menaces de guerre et de « destruction » de la RS.

Le 23 janvier dernier, le SDA manifeste son intention de « repasser les plats » en annonçant un nouveau recours à la Cour constitutionnelle qui demandera cette fois la modification du nom de l’entité serbe, l’adjectif srpska étant jugé discriminatoire pour les non-Serbes y vivant. Dodik n’a pas tardé à sonner la mobilisation générale et déclarer qu’il disposait des instruments légaux pour « prendre le contrôle de la frontière du jour au lendemain ». On peut espérer que, cette fois-ci, la Cour constitutionnelle – ou au moins ses juges internationaux – veillera à ne pas jeter davantage d’huile sur le feu, ce que laisse présager la déclaration du Haut-Représentant Inzko qui a condamné la démarche du SDA.

Une troisième entité croate ?

S’il est impossible d’évaluer comment aurait évolué la Bosnie-Herzégovine sans ces institutions verrouillées par des acteurs étrangers, on ne peut que constater qu’elles n’ont pas toujours contribué à apaiser les tensions intercommunautaires et que, entre les aspirations contradictoires des trois peuples, centrifuges des Serbes et Croates et centralisatrices des Bosniaques, elles n’ont pas toujours agi avec le tact et l’impartialité nécessaires.

Un autre problème brûlant concerne la dégradation continue des relations entre dirigeants bosniaques et croates, ces derniers bénéficiant maintenant du soutien ouvert des autorités de Croatie. L’insatisfaction croate provient essentiellement du sentiment d’être minorisé dans une Fédération de Bosnie-Herzégovine très majoritairement bosniaque, ce que l’élection de Zeljko Komsic n’a fait qu’exacerber. Aussi, la revendication d’une « troisième entité », autrement dit la scission de la FBH en deux portions, bosniaque et croate, est de plus en plus à l’ordre du jour dans l’électorat croate. Cette revendication, qui peut sembler logique – les Serbes n’ont-ils pas leur propre entité ? –, demande cependant une profonde révision de l’Accord de Dayton et l’annulation de l’Accord de Washington qui, un an et demi auparavant, avait mis fin à la sanglante guerre croato-bosniaque et attribué un espace commun aux deux communautés. Mais cela risque d’entraîner une « ethnicisation » accrue du territoire, en particulier en Bosnie centrale où les deux communautés se côtoient encore quotidiennement.

Pénétration russe

S’il veut survivre, un autre défi que devra affronter l’État bosnien est la revendication de davantage d’autonomie pour leur entité réclamée par les partis serbes, et en particulier par Milorad Dodik. Corollairement, Dodik réclame la dissolution du Bureau du Haut-Représentant, qu’il qualifie d’« administration coloniale » dans un pays « occupé de l’intérieur », et la fin de la présence de juges internationaux à la Cour constitutionnelle. Une des dernières provocations à son actif est son intention déclarée d’utiliser son passeport serbe, en lieu et place de son passeport bosnien, dans ses déplacements officiels de co-président de Bosnie-Herzégovine. Comme nombre de Serbes et Croates bosniens, il dispose en effet de la double nationalité. Mais ce qui inquiète davantage les Occidentaux – Dodik a été placé sous sanctions par Washington – est le rapprochement qu’il a initié avec la Russie. Par exemple, des accords de coopération ont été signés en janvier 2018 entre la RS et l’Ossétie-du-Sud, territoire caucasien dont Moscou a, en 2008, encouragé la sécession de la Géorgie, mais dont seule une poignée de pays a reconnu l’indépendance. Sur le plan sécuritaire, un accord entre Banja Luka et Moscou autorise la formation par la Russie d’une unité antiterroriste de la police de RS. Cependant, si cette unité a bien été créée – et est soupçonnée par certains d’être davantage destinée à réprimer sa propre population ou même à préparer une nouvelle guerre –, de même qu’un centre d’entraînement antiterroriste, aucune trace d’instructeur russe n’a encore été relevée, les autorités serbes affirmant que seuls les États-Unis forment leur police.

Longtemps soutenu par les Occidentaux, en particulier parce que, pendant la guerre, il fut pratiquement le seul député serbe bosnien à s’opposer à la politique de confrontation de Radovan Karadzic, Dodik a bien repris la rhétorique de son adversaire pour s’assurer une base électorale. Mais il évite soigneusement de s’opposer à l’Accord de Dayton – dont il se révèle parfois, en paroles du moins, un ardent défenseur (3) – et de promouvoir ouvertement la sécession de son entité. Un tel choix s’explique aussi par la prise en compte des intérêts de Belgrade, qui a fait du respect de l’intégrité territoriale des États – et donc de la Bosnie-Herzégovine – la base légale de son refus de reconnaître l’indépendance de sa province du Kosovo.

Si la classe politique bosnienne semble se plonger avec délectation dans ces querelles identitaires et institutionnelles, c’est de moins en moins le cas de la population, dont le taux de participation ne cesse de baisser au fil des scrutins, pour chuter à 53 % aux dernières élections, et même à 51 % dans la FBH. Si les sirènes nationalistes ont encore un certain succès, comme en témoignent les résultats des urnes, ils sont pourtant de plus en plus nombreux à juger que l’élite politique est déconnectée des problèmes réels du pays, arrogante, autoritaire, voire corrompue.

Chômage et exode massifs

Parmi ces problèmes auxquels les politiciens bosniens semblent incapables de répondre, figurent en bonne place le marasme économique, un pouvoir d’achat en berne et un taux de chômage parmi les plus élevés d’Europe. Ainsi, la Bosnie-Herzégovine est loin d’avoir retrouvé son niveau de vie d’avant-guerre. Outre les destructions dues au conflit, le pays – et surtout ses anciennes régions industrielles de Bosnie centrale – paie ainsi la politique de désindustrialisation qui l’a suivie. D’après la Banque mondiale, le PIB s’élevait, en 2017, à 18 milliards USD, soit 1 milliard de moins qu’en 2008. Si le PIB par habitant a pu se maintenir autour de 5000 USD, cela est dû principalement à l’exode d’une partie de la population, en particulier les jeunes diplômés. Le salaire brut moyen serait, en 2018, inférieur à 700 EUR/mois, selon l’Agence des statistiques de Bosnie-Herzégovine. Enfin, le taux de chômage se situait, selon les sources et méthodologies, entre 18 (4) et 35 % (5) en 2018, un niveau pourtant en baisse de plus de 10 points par rapport à son pic de 2013. L’année suivante avait d’ailleurs connu, surtout dans la FBH, davantage touchée par le chômage, de violentes émeutes au cours desquelles des bâtiments publics, dont celui de la Présidence à Sarajevo, ont été incendiés. Le chômage touche particulièrement les jeunes (avec un taux de près de 55 % en 2017 (6)), malgré leur exode massif (10 000 quitteraient le pays chaque année (7)).

Autre signe du mal-être de la population bosnienne, un mouvement populaire autour du meurtre inexpliqué, en mars 2018, d’un jeune homme, prénommé David, a pris une tournure étonnante, tant par son ampleur et sa radicalisation que par sa récurrence et sa durée. Apparu à Banja Luka, il s’est étendu aux principales villes de RS, puis dans la FBH où une affaire similaire a aussi secoué l’opinion, et même à Zagreb et Belgrade. Protestant contre le manque d’indépendance de la justice et l’incompétence et la brutalité de la police, le mouvement « Justice pour David » a évolué en dénonçant la corruption et l’autoritarisme des milieux politiques. Notons que de tels mouvements « citoyens » ou « anti-système » se développent dans toute la région, de Budapest à Tirana, et que les similarités avec les « gilets jaunes » de France et d’autres pays occidentaux sont nombreuses.

Les partis politiques bosniens semblent imperméables à ces préoccupations et revendications partagées au-delà des divisions communautaires. La mécanique induite par Dayton, qui a d’ailleurs repris certaines particularités du système yougoslave, a institutionnalisé ces divisions en contrepartie de la création d’un État unique, mais décentralisé. Aujourd’hui, une profonde réforme de cet accord est sans doute indispensable, comme le suggèrent de nombreux observateurs et, récemment, le président turc Erdogan, très influent à Sarajevo, mais aussi à Zagreb et Belgrade.

Cependant, toute révision de Dayton se heurtera aux aspirations antagonistes des trois nations. Le défi, qui s’apparente à la quadrature du cercle, consisterait donc à renforcer l’État bosnien, comme le souhaite une majorité de Bosniaques, tout en donnant des gages d’autonomie aux Serbes et Croates. Une réforme de Dayton pourrait également conduire à l’abolition du Bureau du Haut-Représentant et de la présence de juges internationaux à la Cour constitutionnelle, afin d’accorder une réelle indépendance au pays et de mettre les partis politiques face à leurs responsabilités. Enfin, l’indispensable décollage économique ne peut se faire que dans le cadre de bonnes relations régionales, en attendant une hypothétique et en tout cas lointaine adhésion à l’Union européenne.

L’architecture institutionnelle bosnienne issue de l’Accord de Dayton

Notes

(1) Outre le Conseil des ministres national et les exécutifs de chaque entité, il faut en compter un par canton, et même un pour le district longtemps contesté de Brcko, administré par un gouvernement local depuis 2012, après avoir été géré par les États-Unis après la fin de la guerre. Les trois communautés bosniennes cohabitent dans ce district, indépendant des deux entités et rompant la continuité territoriale de la RS. Un de ses villages est peuplé par un groupe de wahhabites, impliqué dans des départs de combattants vers la Syrie et un attentat contre l’ambassade des États-Unis à Sarajevo en 2011.

(2) Selon les résultats finaux du recensement de 2013 (contestés par la RS), la Bosnie-Herzégovine compte 3,25 fois plus de Bosniaques (50,11 % de la population) que de Croates (15,43 %), alors que ce rapport était de 2,5 lors du recensement effectué juste avant la guerre (quand les « Bosniaques » s’appelaient encore « Musulmans »). Et, sur cette population bosnienne totale estimée à 3,53 millions (-20 % depuis 1991), les Serbes en représentent 30,78 %. Au sein de la FBH, les Serbes ne sont que 2,55 % de la population, tandis que Croates et Bosniaques ne représentent que 16,4 % des habitants de RS.

(3) Martin Banks, « #Dodik – #Bosnia-Herzegovina is “doomed to become failed state” if Dayton is ignored », EU Reporter (Bruxelles), 5 octobre 2018.

(4) Anketa o radnoj snazi, Labour Force Survey, 2018, Agencija za statistiku Bosne i Hercegovine, Sarajevo.

(5) Bosnia and Herzegovina Unemployment Rate, Trading Economics.

(6) Bosnia and Herzegovina : Youth unemployment rate from 2007 to 2017, Statista.

(7) Selon des données officielles, environ 1,5 million de personnes nées en Bosnie-Herzégovine vivraient maintenant à l’étranger.

Légende de la photo en première page : Le 7 octobre 2018, le Serbe Milorad Dodik remportait l’élection présidentielle face au président serbe sortant Mladen Ivanic. Conformément aux accords de Dayton, il va donc entamer un mandat de quatre ans à la présidence tournante et tripartite du pays, aux côtés d’un Bosniaque et d’un Croate. Avant sa victoire, cet ancien président de la Republika Srpska depuis 2010 a remis en cause à plusieurs reprises l’existence d’une Bosnie-Herzégovine unitaire. (© Izbor za bolji zivot Boris Tadic)

Article paru dans la revue Diplomatie n°97, « Sécurité énergétique : enjeux stratégiques et défis environnementaux », mars-avril 2019.

Georges Berghezan, Bosnie-Herzégovine, 25 ans plus tard : de la guerre à une difficile réconciliation, rapport du GRIP, Bruxelles, 2017/3 (https://​www​.grip​.org/​f​r​/​n​o​d​e​/​2​304).

À propos de l'auteur

Georges Berghezan

Georges Berghezan

Chercheur au GRIP (Groupe de recherche et d’information sur la paix et la sécurité, Bruxelles, www.grip.org), où il travaille sur divers problèmes de sécurité, en Afrique et au Moyen-Orient, ainsi que dans les Balkans où il a été témoin, comme photoreporter, des guerres de démantèlement de l’ex-Yougoslavie.

.
Votre panier