L’imbroglio bosnien, héritage de Dayton

Les élections d’octobre 2018 n’ont fait que confirmer la difficulté qu’éprouve la Bosnie-Herzégovine à exister en tant qu’État viable. Plus que jamais, le pays semble dans l’impasse, incapable de surmonter les conflits qui opposent ses acteurs politiques.

La formation des nombreux gouvernements de cet État aux équilibrages complexes, composé de deux « entités » et de trois « peuples constitutifs », risque de prendre encore un temps conséquent, car elle requiert des solutions – ou au moins des compromis – aux multiples conflits, politiques, communautaires et institutionnels, qui n’ont cessé de ralentir le redressement du pays depuis la fin de la guerre, marquée par la signature de l’Accord de Dayton en novembre 1995.

Cet accord n’a pas seulement garanti la cessation des combats après une guerre de trois ans et demi, mais instauré une Constitution et de nouvelles institutions, en particulier une entité serbe, la République serbe (Republika Srpska, RS), et une entité croato-bosniaque, la Fédération de Bosnie-Herzégovine (Federacija Bosne i Hercegovine, FBH), elle-même divisée en une dizaine de « cantons » largement autonomes. En outre, le pays a été placé sous contrôle militaire, d’abord des forces de l’OTAN, puis de celles de l’Union européenne (UE), tandis que les institutions civiles sont supervisées par un « Bureau du Haut-Représentant », nommé également par l’UE.

L’accord n’a pas été signé par tous les protagonistes d’une guerre essentiellement civile ayant coûté environ 100 000 vies humaines, mais par le président bosniaque d’alors, Alija Izetbegovic, et ses homologues de Serbie et de Croatie, Slobodan Milosevic et Franjo Tudjman, garants de l’accord au nom des Serbes et Croates bosniens et autorisés à nouer des « relations spéciales » avec les entités.

Si le scrutin législatif et présidentiel d’octobre 2018 s’est déroulé sans incident, la plupart des quatorze gouvernements (1) qui devaient en émaner n’ont pas encore été formés plus de cent jours plus tard, à l’exception de trois gouvernements cantonaux et de celui de RS, formé en décembre 2018 et dominé par le parti de Milorad Dodik, le Parti social-démocrate indépendant (SNSD). Homme fort de RS depuis une quinzaine d’années, Dodik ne pouvait se représenter à l’élection présidentielle de son entité, mais a été facilement élu comme membre serbe de la présidence tripartite de l’État central, tandis que lui succède, à la présidence de la RS, son ancienne Première ministre, Zeljka Cvijanovic.

Un scrutin sans loi électorale !

Dans la FBH, la situation est autrement plus compliquée. Les électeurs pour la chambre haute de son Parlement ont même réussi l’exploit de voter en l’absence de loi électorale, l’ancienne loi ayant été déclarée inconstitutionnelle par la Cour constitutionnelle en 2017. Les députés n’ayant pas réussi à en adopter une nouvelle avant les élections, c’est la Commission électorale bosnienne qui, sous de fortes pressions occidentales, a finalement pris, plus de deux mois après l’élection, une décision remédiant aux lacunes de l’ancienne loi. Cependant, le texte amendé, qui se base sur le dernier recensement effectué et non sur le dernier réalisé avant la guerre, est contesté, notamment par le parti « historique » bosniaque, le Parti de l’action démocratique (SDA), qui a introduit un recours à la Cour constitutionnelle. Beaucoup d’eau risque donc de couler sous le pont de Mostar avant que la FBH ne connaisse l’officialisation de son Parlement et l’intronisation de son nouveau gouvernement. En attendant, depuis le 1er février, en l’absence de budget voté, la FBH est en plein « shutdown », tout paiement, dont les salaires de ses fonctionnaires, étant bloqué.

Mais c’est au niveau de la présidence tripartite que les tensions sont les plus virulentes et ce à propos de l’élection, au titre de représentant croate, de Zeljko Komsic, aux dépens du représentant sortant, Dragan Covic, leader de la branche bosnienne de l’Union démocratique croate (HDZ), également au pouvoir en Croatie voisine. Or, comme semble le confirmer la répartition des votes, Komsic – qui est bien croate mais membre d’un parti majoritairement bosniaque, le Front Démocratique – a été élu par une majorité d’électeurs bosniaques, ce que Covic dénonce comme une manipulation électorale, rendue possible par le grandissant écart démographique entre communautés bosniaque et croate (2). Si, depuis plusieurs années, la HDZ bosnienne et les partis bosniaques sont à couteaux tirés, le fait nouveau est que le gouvernement et le Parlement de Zagreb ont ouvertement pris parti en faveur de Covic, réclamant que l’élection du membre croate de la présidence ne soit ouverte qu’aux électeurs vivant dans les quatre cantons à majorité croate, la plupart ruraux, ce qui, non seulement priverait de leur droit de vote les Croates du reste du pays, mais réclamerait une révision de la Constitution, et donc de l’Accord de Dayton.

L’OTAN ajoute son grain de sel

Côté bosniaque, le SDA a conservé son siège de membre de la présidence, Sefik Dzaferovic remplaçant Bakir Izetbegovic, le fils du premier président de la Bosnie indépendante décédé en 2003. Mais, tant à l’issue de ce scrutin qu’aux diverses élections législatives, le SDA est maintenant talonné par le Parti social-démocrate (SDP), qui pourrait se substituer à lui dans la formation du gouvernement national et dans celui de la FBH. Au niveau de l’exécutif national, une alliance entre les deux principaux partis croate et serbe, le SNSD de Dodik et la HDZ de Covic, semble incontournable. Ces deux partis pourront donc choisir le partenaire bosniaque, SDA ou SDP, qui leur conviendra le mieux pour gouverner les institutions centrales du pays.

Mais ceci demande l’aval de la nouvelle présidence tripartite. Or, ses membres croate et bosniaque, Komsic et Dzaferovic, ont affirmé qu’ils s’opposeraient à la nomination d’un nouveau Premier ministre tant que le gouvernement sortant n’aura pas commencé à mettre en œuvre le Plan d’action d’adhésion que l’OTAN a approuvé, après plusieurs années d’atermoiement, en décembre 2018. Mais les partis serbes, et en particulier le SNSD, s’opposent farouchement à tout rapprochement avec l’OTAN, suivant ainsi la ligne de Belgrade de « neutralité militaire ». Héritage du non-alignement dont la Yougoslavie titiste s’était fait la championne, cette position s’explique surtout par la rancune consécutive aux bombardements de l’OTAN ayant visé la RS en 1995 et la Serbie en 1999. Tout ceci laisse donc supposer une répétition des scénarios ayant suivi les précédents scrutins, quand la formation du nouveau Conseil des ministres avait requis près de six mois après l’élection de 2014 et seize mois après celle de 2010 !

Un pays sous tutelle

Au lendemain de la guerre, l’OTAN a déployé, en application de l’accord de Dayton, une force multinationale dont les effectifs s’élevaient à l’origine à 55 000 hommes. Les incidents et violences interethniques ayant pratiquement cessé dès la conclusion de l’accord, cette force a été progressivement réduite, puis remplacée, en 2004, par une force dirigée par l’UE, l’opération « Althea », comptant actuellement un peu plus de 600 hommes. Elle est dirigée, depuis dix ans, par un officier autrichien ; son principal contingent est également autrichien, le second étant turc. Est-ce une coïncidence si la Turquie et l’Autriche sont les héritières des deux empires qui ont successivement occupé ou annexé la Bosnie-Herzégovine ?

Quoi qu’il en soit, « Althea » est surtout chargée d’entraîner l’armée bosnienne, formée en 2005 à partir des anciennes factions belligérantes.
Le principal instrument de tutelle internationale est toutefois le « Bureau du Haut-Représentant » institué par l’Accord de Dayton et renforcé en 1997 par les « pouvoirs de Bonn ». Au cours de la décennie suivante, les Hauts-Représentants successifs ont largement usé de ces pouvoirs, leur permettant de promulguer des lois, d’interdire d’activités politiques des dirigeants soupçonnés de s’opposer à Dayton, de démettre des fonctionnaires, des officiers et même des responsables élus, y compris des maires, un président de RS et un membre croate de la présidence centrale.

Si l’Autrichien Valentin Inzko, en poste depuis 2009, utilise avec beaucoup plus de précaution et de parcimonie ses pouvoirs, de telles mesures, peu conformes avec les principes démocratiques promus par l’UE, semblent avoir laissé des traces profondes dans la classe politique bosnienne, insufflant un climat de déresponsabilisation, de surenchère et de victimisation. Comme pratiquement aucun responsable sanctionné ne provient de la communauté bosniaque, politiciens serbes et croates ont beau jeu de souligner la partialité de cette institution, qui pencherait en faveur de la centralisation accrue défendue par la plupart des partis bosniaques.

Ce sentiment est renforcé par la composition et certaines décisions rendues par la Cour constitutionnelle. Composée de neuf juges – deux de chacun des trois « peuples constitutifs » et trois Européens mais ni Bosniens, ni Serbes, ni Croates, ni Monténégrins –, ses décisions les plus controversées ont opposé ses membres croates et serbes aux juges bosniaques et « européens », donnant de fait une majorité aux avis défendus par la communauté bosniaque.

Grande pompe pour une fête interdite

Ainsi, en 2015, sur plainte de Bakir Izetbegovic, la Cour constitutionnelle a statué, par 5 voix contre 4, que le « Jour de l’État de RS » était illégal et devait être aboli, car la date – le 9 janvier – correspond à une fête religieuse du calendrier orthodoxe – la Saint-Stéphane –, ce qui constituerait une discrimination envers les habitants non orthodoxes de la RS. Bien entendu, les dirigeants de RS n’ont pas obéi à l’injonction et Dodik, alors président de l’entité, y a trouvé un boulevard pour sa rhétorique nationaliste. Ce qui était, depuis près d’un quart de siècle, un jour férié sans relief est devenu, à partir de 2016, une fête nationale célébrée en grande pompe à Banja Luka, capitale de l’entité, avec défilé de forces de sécurité et invités étrangers.

À propos de l'auteur

Georges Berghezan

Georges Berghezan

Chercheur au GRIP (Groupe de recherche et d’information sur la paix et la sécurité, Bruxelles, www.grip.org), où il travaille sur divers problèmes de sécurité, en Afrique et au Moyen-Orient, ainsi que dans les Balkans où il a été témoin, comme photoreporter, des guerres de démantèlement de l’ex-Yougoslavie.

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