Un État juif en droit et surtout en fait
Lorsque Théodore Herzl publie en 1896 Der Judenstaat, c’est-à-dire littéralement « L’État des Juifs », il ne se doutait pas que les termes feraient encore polémique plus d’un siècle après. En fait, il aurait entendu cette expression comme équivalent à « L’État juif », et du reste, il surveilla la traduction française de son ouvrage qui s’intitulait ainsi. La version anglaise est aussi intitulée The Jewish State.
De toute façon, nul doute que le projet sioniste est destiné aux Juifs et à eux seulement. Théodore Herzl l’énonce clairement : « Les Juifs qui le veulent auront leur État ». L’historien franco-israélien Denis Charbit (1) insiste sur le caractère très complet du projet sioniste, qui est à la fois un projet territorial, national, politique, culturel et humanitaire. Le projet territorial vise à créer un foyer national juif en Palestine, sous la forme de la reconstruction d’une nation juive, dans le cadre politique d’un État indépendant, avec l’hébreu comme langue vernaculaire et vecteur culturel, et dont la vocation est aussi humanitaire : rassembler tous les Juifs, dispersés de par le monde, et d’abord ceux en danger. Pour nous en tenir au caractère national de l’État, soulignons que celui-ci n’a jamais été remis en cause. Mais il faut savoir ce qu’est la Nation : une race, une religion, une ethnie ? Pour certains théoriciens du sionisme comme Ahad Ha’Am, il s’agissait avant tout d’une nation culturelle. Il évoquait l’« esprit de la Nation », « un patriotisme hébraïque » qui, à la limite, aurait pu se passer d’un État : il fallait d’abord « préparer les cœurs ». Pour la plupart des dirigeants sionistes, la Nation ne devait pas se confondre avec la religion. Yosef Haïm Brenner (l’un des fondateurs du mouvement ouvrier juif dans la Palestine mandataire) parlait même de la nécessité de « s’extirper du carcan religieux » : le Juif devait d’abord s’identifier au projet sioniste. Pour certains, la Nation hébraïque devait avoir une dimension universaliste (Moses Hess, Bernard Lazare), voire éthique (Martin Buber). Quelle que soit la nature du projet national, le caractère de l’État d’Israël comme État pour les Juifs s’est ainsi imposé, et le droit est venu sanctionner la réalisation du projet.
La création de l’État d’Israël est aussi le fait d’initiatives de la communauté internationale. La déclaration Balfour (2 novembre 1917) prévoyait « l’établissement en Palestine d’un foyer national pour le peuple juif » (a national home for the Jewish people). L’idée est reprise dans le mandat sur la Palestine confié à la Grande-Bretagne par la Société des Nations en 1922. Dans son plan de partage de la Palestine du 29 novembre 1947, l’Organisation des Nations Unies prévoit explicitement la création d’un « État juif » et d’un « État arabe ». En droit international, Israël est donc désigné d’emblée comme un État juif. Le droit israélien a tiré les conséquences de cette approche, en y ajoutant une précision importante : le caractère juif de l’État est compatible avec la démocratie.
État juif et démocratique
Dès la déclaration d’indépendance (14 mai 1948), le caractère juif de l’État est proclamé : « Nous proclamons par la présente la création de l’État juif en Palestine, l’État d’Israël ». La déclaration d’indépendance insiste aussi sur le caractère démocratique de l’État d’Israël : « L’État d’Israël (…) sera fondé sur la liberté, la justice et la paix selon l’idéal des prophètes d’Israël ; il assurera la plus complète égalité sociale et politique à tous ses habitants, sans distinction de religion, de race ou de sexe ; il garantira la liberté de culte, de conscience, de langue, d’éducation et de culture ; il assurera la protection des lieux saints de toutes les religions et sera fidèle aux principes de la Charte des Nations Unies ». Cette volonté de faire d’Israël un État qui soit à la fois un État juif et un État démocratique a été à l’origine d’une véritable révolution constitutionnelle en 1992 (2). En adoptant deux lois fondamentales, l’une consacrée à la liberté professionnelle et l’autre à la dignité et à la liberté de l’individu, le législateur a entendu « défendre la dignité de l’individu ainsi que sa liberté, en ancrant les valeurs de l’État d’Israël comme État juif et démocratique… » (art. 1er de la loi fondamentale sur la dignité et la liberté de l’individu). Comme le rappelait celui qui était à l’époque président de la Cour suprême, Aharon Barak : « Les valeurs fondamentales du judaïsme sont celles de l’État. Je fais allusion aux valeurs d’amour de l’homme, de la sainteté de la vie, de la justice sociale, de la recherche d’actions bonnes et droites, du respect de la dignité de l’homme, de la règle de droit qui s’impose aussi au législateur, toutes valeurs que le judaïsme a donné au monde entier. » On remarquera l’insistance sur la dimension universelle de ces valeurs. On avait déjà noté que la déclaration d’indépendance faisait référence à la Charte des Nations Unies. En d’autres termes, pour le droit israélien, il y aurait parfaite compatibilité entre le caractère juif de l’État et son caractère démocratique. En pratique, le caractère juif de l’État l’emporte souvent, mais sans remettre en cause les principes de la démocratie.< ! – nextpage – >
Une judéité de fait
Curieusement, l’une des lois les plus importantes votées par la Knesset, la loi du retour (1950), n’a pas été classée comme loi fondamentale. Elle dispose en son article premier que « Tout Juif a le droit d’immigrer en Israël ». En droit et en pratique, le caractère juif de l’État est ainsi affirmé avec éclat, d’autant que le terme employé pour désigner l’immigration juive en Israël (« monter ») est directement issu du texte biblique. D’autres caractéristiques de l’État ont incontestablement un caractère juif, comme le drapeau bleu et blanc (couleurs des châles de prière), qui est frappé de l’étoile de David. L’hymne national, Hatikva, qui était l’hymne du mouvement sioniste, fait référence à l’« âme juive », et se termine ainsi : « Être un peuple libre sur notre terre, le pays de Sion et Jérusalem ».
Sur un plan plus pratique, on doit noter que si l’hébreu et l’arabe sont les deux langues officielles, la première prime dans la vie quotidienne. On peut en dire autant de la religion. Israël n’est pas un État laïc, mais pas non plus une théocratie. Il s’agit plutôt d’un « État multiconfessionnel » (3). En effet, quatorze religions, dont le judaïsme, l’islam, la religion druze et une dizaine d’obédiences chrétiennes, se voient reconnaître un statut officiel : elles régissent le statut personnel de leurs fidèles et sont subventionnées par l’État. Mais ici aussi, en pratique, le judaïsme domine. D’abord par ce qu’il est la religion de 75 % des citoyens israéliens. Avant même la création de l’État, le judaïsme se voyait reconnaître d’importants privilèges. Afin de ne pas voir le projet sioniste se heurter à une opposition active de la part de la mouvance ultra-orthodoxe, David Ben Gourion, dans une lettre au grand rabbin d’Agoudat Israel (4) le 19 juin 1947, s’engageait à ce que dans le futur État, le shabbat soit le jour de repos légal, que toutes les cuisines publiques respectent la cacherout, que le rabbinat ait le monopole du statut personnel, c’est-à-dire en pratique des mariages et des divorces, et que le secteur ultra-orthodoxe puisse préserver l’autonomie de son réseau scolaire.
Après la création de l’État, d’autres dispositions renforceront ce que les Israéliens laïcs ou athées appellent « la contrainte religieuse » : l’exemption du service militaire pour les élèves de yeshivot et les jeunes filles religieuses, l’institution des six jours de fêtes juives comme jours fériés, l’interdiction de l’élevage de porcs, l’absence de transports publics durant le shabbat… En pratique, le judaïsme rythme donc largement le mode de vie des Israéliens. À noter toutefois que, pour les pratiquants d’autres religions, la liberté de culte est la règle et que toutes les facilités leur sont données quant au respect des prescriptions (en matière de jours de fêtes par exemple).
En droit et en fait, Israël est donc largement un État juif. Ce qui ne va pas sans soulever de fréquentes polémiques et des tentatives d’instrumentalisation.
Une judéité de l’État source de polémiques
Dans la vie politique israélienne, la judéité de l’État fait l’objet de deux types de contestations, l’une venue du monde religieux, l’autre de la communauté arabe.
Le monde orthodoxe juif avait combattu le sionisme, parfois violemment. Le parti Agoudat Israël s’opposait avec virulence à ce programme politique perçu comme sacrilège : l’édification d’un État avant la venue du Messie contrariait le projet divin. De plus, le non-respect par l’État de toutes les prescriptions de la Halakha (loi religieuse) le rendait impie. Refusant de participer aux élections avant la création de l’État, les partis ultra-orthodoxes ont depuis révisé leur position, en raison des avantages considérables que cela leur procure. Le système électoral étant celui de la proportionnelle intégrale, leur soutien au gouvernement en place est souvent décisif. Cela leur permet de monnayer ce soutien sur deux plans. Sur le plan financier, leurs voix à la Knesset sont échangées contre de généreuses subventions à leurs institutions, et d’abord à leurs réseaux scolaires, outils décisifs au service de l’influence et de l’avenir des communautés ultra-orthodoxes. Sur le plan législatif, ces partis jouent également de leur représentation parlementaire pour s’opposer à toute remise en cause du statu quo intervenu dès la création de l’État. Ainsi, sans être conforme à l’interprétation ultra-orthodoxe de la loi juive, l’État continue à confier aux seuls tribunaux rabbiniques les mariages et les divorces, à ne pas reconnaître sur un pied d’égalité tous les courants du judaïsme (les libéraux et les conservateurs sont marginalisés), etc. En d’autres termes, grâce au système électoral, les partis ultra-orthodoxes, sans pouvoir imposer la totalité de leurs vues, jouent un rôle non négligeable dans la vie quotidienne des citoyens. En somme, pour les ultra-orthodoxes, la critique du caractère impie de l’État s’accommode fort bien de leur « vision instrumentale » (5) de ce même État qui leur permet de maintenir et d’étendre une influence qui ira grandissant : représentant un peu moins de 10 % de la population aujourd’hui, ils devraient voir leurs effectifs doubler en une génération en raison d’une démographie galopante (six enfants en moyenne par famille).
« État juif » versus « État de tous ses citoyens »
Tout autre est la contestation du caractère juif de l’État d’Israël par la communauté arabe. Cette contestation joue un rôle important dans la vie politique de l’État. D’abord, du fait de l’importance numérique des Arabes israéliens, qui constituent 20 % du total de la population. Ensuite, parce qu’il s’agit d’une critique radicale, existentielle. Les Arabes israéliens refusent le caractère juif de l’État, qui à leurs yeux constitue un déni de leur pleine citoyenneté et « légitimerait » les discriminations dont ils sont victimes. Les statistiques officielles montrent le maintien de fortes inégalités en matière de niveau d’étude, de pouvoir d’achat, d’emploi, de logement etc. Les récriminations de la communauté arabe vont en s’amplifiant pour trois raisons majeures. D’une part, la transition démographique, en faisant chuter de façon drastique le taux de natalité, libère les femmes arabes, leur permet de faire des études, de remettre en cause leur statut traditionnel, etc. En un mot, les bouleversements démographiques en cours dans la communauté arabe d’Israël constituent un puissant facteur de modernisation des relations sociales… et une incitation à contester l’ordre établi. Une autre raison devrait conduire les Arabes israéliens à renforcer leur contestation du caractère juif de l’État : longtemps représentés par des élites défaillantes et souvent corrompues, les Arabes israéliens ont tout récemment accru leur capacité d’intervention politique. En présentant une liste unique aux élections du 17 mars 2015, ils ont atteint un très beau score (avec l’élection de 13 députés), mobilisant plus qu’à l’accoutumée leur électorat, en particulier chez les jeunes. Enfin, depuis les accords d’Oslo (1993), les Arabes israéliens ne séparent pas leur combat de celui des Palestiniens des territoires occupés. Il est vrai que la droite israélienne ne fait rien pour qu’ils se sentent d’abord citoyens du pays où ils vivent. Les Arabes israéliens sont régulièrement sommés de prouver leur fidélité, de chanter l’hymne national (qui pourtant, on l’a vu, fait uniquement référence au peuple juif)… Le sommet de cette discrimination non dite fut atteint le jour des élections, le 17 mars 2015, quand Benyamin Netanyahou publia sur sa page Facebook une vidéo où il appelait ses électeurs à se mobiliser : « la droite est en danger… Les électeurs arabes arrivent en masse aux bureaux de vote », avec des groupes de gauche « qui les amènent en bus ». Au plus haut niveau de l’État, les Arabes israéliens se voyaient ainsi signifier qu’ils étaient considérés comme des citoyens de seconde catégorie, n’appartenant pas vraiment à la société. Cela renforce le sentiment dominant chez les intéressés qui, de façon très significative, préfèrent ne plus se revendiquer comme « Arabes israéliens », mais comme « Palestiniens d’Israël ». Du reste, dans la vague de « terrorisme 2.0 » (6) intervenue à l’automne 2015, les Arabes israéliens se sont totalement associés aux attaques des Palestiniens de Cisjordanie et de Gaza. Sur un plan plus juridique, ils souhaiteraient qu’Israël ne soit plus défini comme « État juif » ou comme « État du peuple juif », mais comme « État de tous ses citoyens ». C’est précisément ce que la droite israélienne entend éviter.
L’État juif selon Benyamin Netanyahou
Depuis 2010, Benyamin Netanyahou ne cesse de répéter que la reconnaissance de l’État d’Israël comme État juif par les Palestiniens est la condition sine qua non de l’établissement d’une paix durable.
Afin de graver cette idée dans le marbre, il proposa en 2014 d’établir une nouvelle loi fondamentale sur ce point. Ce projet de loi mêlait positions de principe (droit constitutionnel à l’autodétermination en Israël uniquement pour les Juifs, constitutionnalisation de la loi du retour) et symboles (drapeau et hymne national). Cette démarche devait provoquer le départ des partis centristes de la coalition, et la convocation de nouvelles élections le 17 mars 2015, dont Benyamin Netanyahou devait sortir grand vainqueur (7). Le 1er octobre 2015, à la tribune de l’Assemblée générale de l’ONU, il a encore posé la perspective d’un État palestinien démilitarisé aux côtés d’Israël, État juif. Pourquoi une telle insistance ? L’État juif existe déjà en droit comme en fait. On l’aura suffisamment démontré ici. Le vote d’une loi fondamentale sur le sujet n’ajouterait donc rien en pratique. En revanche, sur le plan politique, le gain serait évident pour la droite israélienne. D’une part, cela rencontrerait le vœu formulé par l’extrême droite et les partis ultra-orthodoxes. Sur un plan plus opérationnel, l’adoption d’une loi fondamentale définissant Israël comme État juif enverrait deux messages de caractère subliminal. Le premier à l’attention des Arabes israéliens, leur signifiant que leur citoyenneté résulte de la seule bonne volonté des Juifs, et qu’ils ne sauraient exiger plus, et surtout pas la définition d’Israël comme « État de tous ses citoyens ». L’autre message est adressé aux dirigeants palestiniens : un État juif ne saurait transiger sur le « droit au retour » des Palestiniens dans les frontières d’Israël.
Ce message a du reste été parfaitement reçu par Mahmoud Abbas, qui aurait déclaré le 23 octobre 2011 (8) : « Je ne reconnaîtrai jamais la judaïté de l’État d’Israël, et ne reconnaîtrai jamais un État juif ». Car pour les Palestiniens, une telle reconnaissance constituerait un abandon implicite de leur revendication du droit au retour dans les frontières d’Israël. Or, la proclamation de ce droit – dont le président de l’Autorité palestinienne sait pourtant qu’il a peu de chances d’être mis en pratique – permet à l’OLP de continuer à représenter non seulement les Palestiniens de la Cisjordanie et de Gaza, mais aussi ceux exilés dans le monde entier. Cette querelle de légitimité dépasse largement les protagonistes du conflit. Les Américains et les Européens, quelle que soit leur sensibilité politique, sont très majoritairement hostiles à la position de Benyamin Netanyahou. Celui-ci ne l’ignore pas, mais sait que la définition d’Israël comme État juif neutralise toute initiative occidentale de relancer les négociations de paix, comme devait l’apprendre à ses dépens John Kerry, qui s’était dépensé sans compter pour une telle reprise au cours des deux premières années suivant sa nomination comme secrétaire d’État du président Obama. À moins que Benyamin Netanyahou, nationaliste intransigeant, n’avance cette proposition de définition d’Israël comme État juif pour disposer d’un argument supplémentaire dans la négociation : en cédant sur ce point, il pourrait au dernier moment obtenir satisfaction sur un autre aspect important du conflit. Sur le droit au retour par exemple. Une autre hypothèse est parfois avancée : à la fin de la négociation, l’Autorité palestinienne pourrait reconnaître Israël comme État juif, une fois acquis le principe de la création d’un État palestinien à ses côtés. Mais, à ce jour, alors que les discussions entre Israël et l’Autorité palestinienne sont insignifiantes depuis plusieurs années, rien n’autorise cette vision optimiste. Du reste, le sort réservé au projet de loi de la droite israélienne montre à quel point ce texte avait un caractère purement tactique. À la suite des élections du 17 mars 2015, un des alliés du chef de gouvernement (le ministre de centre-droit Moshé Kahlon) se déclara opposé à toute initiative législative en la matière. Benyamin Netanyahou, ne disposant que d’une voix de majorité au Parlement, a finalement décidé en octobre 2015 de différer la discussion du projet de loi. Ce qui prouve à qui en douterait encore que les Israéliens, juifs ou arabes, n’ont nul besoin de cette loi. Bien au contraire, au-delà des péripéties législatives, l’adjectif « juif » accolé à la définition de l’État d’Israël reste un enjeu à caractère conflictuel qui aggrave un contentieux politique et territorial déjà suffisamment compliqué comme cela.
Notes
(1) Denis Charbit, Qu’est-ce que le sionisme ?, Paris, Albin Michel, 2006.
(2) Voir l’important article du président Aharon Barak présenté et traduit par le professeur Claude Klein : « La révolution constitutionnelle : la protection des droits fondamentaux » (Pouvoirs n° 72, 1994).
(3) Claude Klein, La démocratie d’Israël, Paris, Seuil, 1997.
(4) Parti politique juif ultra-orthodoxe fondé en Pologne en 1912. Il devait y faire élire des députés à la Diète dès 1919.
(5) Ilan Greilsammer, Les Hommes en noir, Paris, Presses de Sciences Po, 1991.
(6) Appelée ainsi par la presse israélienne, car il s’agit d’une vague d’agressions non organisées, mais résultant de l’initiative de jeunes Arabes incités par des sites internet à assassiner des Juifs.
(7) Voir notre article « Les élections israéliennes du 17 mars 2015, vote ethnique, vote identitaire et vote de classe » publié sur notre blog (velillap.over-blog.com) et à paraître dans le numéro du premier trimestre 2016 de la revue Pouvoirs.
(8) Selon l’agence Memri. Information reprise dans le New York Daily News du 1er novembre 2011.
