Livre blanc allemand de la défense : entre continuité et évolution

Le Magdeburg, une corvette de type K130. La marine allemande s’est montrée active en Méditerranée, dans les opérations d’aide aux réfugiés, de même que dans la lutte contre la piraterie. (© Bundeswehr)
Le 13 juillet 2016, le conseil des ministres allemand a adopté le nouveau livre blanc de la défense (Weißbuch 2016 zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr). Il faut rappeler que les travaux liés avaient commencé le 17 février 2015, sous l’impulsion de la ministre fédérale de la Défense, Ursula von der Leyen.

Un nouveau document de 142 pages, le premier en dix ans, fixe les grandes lignes stratégiques de la politique de sécurité et de défense allemande pour les prochaines années, sans toutefois livrer d’indications précises sur l’orientation future des structures et des capacités de la Bundeswehr (1). Il s’organise en deux grandes parties avec l’analyse de l’environnement de sécurité/défense, puis l’avenir de la Bundeswehr. Selon les souhaits de la ministre, son élaboration s’est effectuée dans le cadre d’un processus interministériel, inclusif et transparent. Sur ce dernier point, il faut observer qu’une phase de participation, durant laquelle des experts internationaux, des représentants gouvernementaux, des groupes d’intérêts et la population allemande ont discuté, a été menée jusqu’en octobre 2015. À cette occasion, quatre grands champs thématiques ont été au cœur des échanges (2) :

1. Quels sont les défis de la politique de sécurité et de défense allemande dans les prochaines années ?

2. Quels sont les instruments dont elle dispose et comment sont-ils intégrés dans les alliances et partenariats ?

3. Comment se présente le cadre d’action au niveau national ?

4. Quelles doivent être les futures orientations de la Bundeswehr ? Comment poursuivre l’intégration des capacités militaires en Europe avec des ressources limitées ?

Outre le résultat de ces échanges, le nouveau livre blanc intègre aussi les grandes lignes tracées en matière de politique internationale par l’initiative « Review 2014 – Un regard neuf sur la politique étrangère allemande  », lancée par le ministre fédéral des Affaires étrangères, Frank-Walter Steinmeier. À une autre échelle, il prend acte de la nouvelle stratégie globale de l’Union européenne (UE) pour sa politique étrangère et de sécurité, présentée par la haute représentante de l’UE, Federica Mogherini, au début du mois de juillet 2016.

Une nouvelle séquence

Plus de vingt ans après le discours de Joschka Fischer au Bundestag, qui a permis la première intervention de la Bundeswehr en dehors de ses frontières depuis 1945, ce livre blanc annonce donc une nouvelle séquence pour l’Allemagne (3). En effet, le pays ayant désormais de plus grandes responsabilités que par le passé, du fait de son importance économique, politique, mais aussi militaire, il convient qu’il les assume et joue un plus grand rôle (4) – une position volontariste portée par la ministre, alors nouvellement nommée, dès l’ouverture de la Conférence sur la sécurité de Munich début 2014 (5).

Consciente de ses responsabilités, l’Allemagne aspire désormais à passer du rôle de pays partenaire à celui de pays initiateur. Dans le domaine militaire, notamment, cela se traduit par une nécessaire augmentation du budget de la défense. Si le pays continue à envisager ses actions dans un cadre multinational, il souhaite dorénavant être considéré comme un partenaire militaire plus attractif (6), capable de produire des résultats dans tout le spectre des opérations. Pour ce faire, il doit se doter des capacités nécessaires. Dans le domaine diplomatique cette fois, Berlin vise l’obtention d’un siège permanent au Conseil de Sécurité des Nations Unies.

Bien que le Weißbuch ne désigne explicitement ni amis ni ennemis, ce qui tranche avec les documents français et britanniques par exemple, la menace visée est aussi bien le terrorisme transnational que les actions agressives de la Russie (crise prolongée en Ukraine). Le durcissement de ton à son propos est notable, signe que l’intervention en Crimée a constitué un vrai choc. Considérée comme un partenaire en 2006, la Russie est dorénavant critiquée pour « remettre en question l’ordre de paix européen » et aussi « affirmer une rivalité stratégique » avec l’Occident (7). Le livre blanc exprime clairement le refus de Berlin de prendre en compte les propositions de Moscou pour une refonte de l’architecture de sécurité en Europe, depuis Lisbonne jusqu’à Vladivostok (8). Il précise que la sécurité européenne ne sera pas assurée par une nouvelle « architecture de défense », mais par un « respect des règles et des principes » déjà établis (9).

Les autres grandes menaces citées dans le document sont les attaques dans les domaines de l’information et du cyber (voir encadré), les conflits hybrides, les États défaillants (et les risques de guerres civiles liés), le nationalisme radical, le changement climatique global et la piraterie sur les voies commerciales empruntées par l’Allemagne (10). Les migrations incontrôlées n’arrivent qu’en huitième et avant-dernière place, avant les risques liés aux pandémies. Ce dernier point marque une différence avec la perception française de la question migratoire. « Nous avons été accaparés par l’est et l’Ukraine, mais le Maghreb et l’Afrique sont un enjeu essentiel pour nous. C’est notre nouvelle frontière » a déclaré le Premier ministre, Manuel Valls, lors de l’édition 2016 de l’Université d’été de la Défense (11).

Dans une certaine mesure, outre des facteurs intérieurs, cette volonté allemande de prendre davantage de responsabilités répond aussi aux demandes de ses partenaires européens, principalement français et polonais. Pour des raisons différentes, Paris et Varsovie ont appelé Berlin à faire plus dans le domaine militaire, au moins eu égard à son poids dans l’Europe. Cela a été le cas lors de l’opération en Libye (12) ou encore, plus récemment, face au besoin de l’Europe de s’affirmer militairement après la prise de contrôle de la Crimée par la Russie, pour ne citer que ces deux exemples.

Cette dynamique fait aussi écho aux appels répétés des responsables américains depuis plusieurs années déjà, très inquiets du peu d’intérêt des pays européens pour assurer, assumer et financer leur propre défense dans un monde devenu instable et alors même que le dispositif militaire américain se réoriente vers l’Asie-Pacifique. En avril 2016, le président Barack Obama a lui-même demandé un réarmement de l’Europe lors de sa visite en Allemagne qui a suivi le Sommet de l’OTAN de Varsovie (13). Plus précisément, comme le soutient Cyrille Bret (14), il apparaît que l’Allemagne a pris conscience qu’elle a la capacité de répondre aux nouveaux défis sécuritaires. Elle dispose en effet de plusieurs attributs propres à une puissance. Il s’agit notamment de ses moyens :

• économiques et financiers : première puissance économique européenne, le pays dispose de ressources. Il peut donc investir davantage dans sa défense et sa sécurité. Son objectif est de faire passer son budget de défense de 34 à 40 milliards d’euros sur la période 2016 à 2021 (15) et de parvenir à un effort de défense correspondant à 2 % de son PIB (hors pensions) conformément aux normes OTAN (1,2 % actuellement) (16). L’Allemagne peut potentiellement rattraper certains de ses voisins et même faire beaucoup mieux qu’eux. Elle a déjà annoncé un janvier 2016 un plan d’armement de 130 milliards d’euros sur les quinze prochaines années (17), mettant fin à vingt-cinq ans de coupes budgétaires (18). La réaction des industriels allemands amène toutefois à prendre ces chiffres avec précaution. Les investissements seraient principalement destinés aux dépenses de personnel et au financement du retard de certains programmes. Dès lors, l’impact sera faible en matière d’investissement en R&D et d’équipements et de systèmes neufs. Par ailleurs, le Brexit pourrait affecter le budget de défense allemand. Selon un récent rapport interne du ministère des Finances allemand, Berlin risque de devoir contribuer à hauteur de 4,5 milliards d’euros de plus au budget de l’UE en 2019 puis en 2020, une fois que le Royaume-Uni en sera sorti (19). Sa contribution nette au budget de l’UE est déjà de 15 milliards environ chaque année (12,7 milliards pour Londres en 2015) ;

• humains : la Bundeswehr compte 185 000 personnes, qui devraient passer à 192 000 d’ici à 2023. Il s’agit de sa première hausse depuis les années 1990, les effectifs ayant atteint leur plus bas niveau en 2010/2011 (20). En outre, la Bundeswehr est engagée dans un processus de professionnalisation et peut aussi s’appuyer sur le retour d’expérience acquis depuis les années 1990 grâce aux opérations extérieures réalisées (Kosovo, Mali, Afghanistan) (21). L’Allemagne devient donc progressivement capable d’offrir davantage d’attractivité dans le cadre d’une opération militaire internationale future, y compris si celle-ci comprend des phases de combat intenses. Reste maintenant à trouver les candidats, malgré le lancement d’une importante campagne de recrutement.

Ruptures et continuités

Toutefois, il faut préciser que l’Allemagne inscrit sa nouvelle stratégie sécuritaire dans une certaine continuité de pensée stratégique. Point notable, la volonté de conserver la contribution du pays au dispositif de dissuasion nucléaire de l’OTAN. Aussi, ce livre blanc n’annonce-t-il pas une rupture sur les questions de défense, mais davantage une inflexion sécuritaire. Contrairement aux États-Unis, à la Russie ou même à la France, l’Allemagne ne souhaite pas disposer d’une stratégie mondiale et se considère comme un pays de taille moyenne. Si elle possède effectivement certains attributs propres à une puissance militaire, elle ne souhaite pas disposer de ce statut. « Nous ne voulons pas nous faire plus grands que nous sommes, mais pas plus petits non plus », a déclaré la ministre Ursula von der Leyen (22), qui rappelle également que le pays a su tirer les leçons de son histoire (23). Dans cette optique, les fondamentaux restent inchangés, avec le multilatéralisme (EU, OTAN, ONU et OSCE), le règlement pacifique des différends et le désarmement.

Il faut toutefois constater une inflexion, car si un mandat des Nations Unies a longtemps été la condition à l’engagement des troupes allemandes à l’étranger, le nouveau livre blanc intègre désormais la possibilité de s’impliquer dans des coopérations ad hoc (Ad-hoc-Kooperationen) (24). Des militaires pourront donc être envoyés en mission dans le cadre de coalitions, comme celles opérant actuellement en Syrie et en Irak. Si cette nouveauté est jugée anticonstitutionnelle par certains politiques comme Agnieszka Brugger (Die Grünen – Les Verts) (25), arguant qu’elle s’opposerait à la jurisprudence du Conseil constitutionnel (le Bundesverfassungsgericht) (26), elle est déjà une réalité. La participation de l’armée allemande à la coalition internationale en Syrie a été acceptée à une large majorité par le Bundestag en décembre 2015 (27).

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