Magazine DSI

Le partage du fardeau au sein de l’OTAN : l’effet Trump ne durera pas

Par Peter Viggo Jakobsen et Jens Ringsmose, Collège royal danois de la défense, article publié dans DSI hors-série n°57, décembre 2017-janvier 2018.

L’administration Trump a adopté une approche plus agressive et transactionnelle sur le partage du fardeau au sein de l’OTAN. Elle a menacé de « modérer » son engagement dans l’Alliance, à moins d’une augmentation par les membres européens de leurs dépenses militaires (1) et de leurs contributions aux opérations hors zone.

Depuis la prise de fonctions du président Trump, les dépenses européennes de défense ont augmenté à un rythme plus rapide et la nature du débat sur la défense en Europe a changé. Les Européens ne discutent plus de la question de savoir s’ils doivent ou non accroître leurs dépenses, mais du volume et du rythme de celles-ci. Faut-il y voir une preuve de « l’effet Trump » et sera-t-il durable ? Telle est la problématique de cet article. L’avenir étant difficile à prédire, nous étudierons la controverse sur le partage du fardeau née après l’élection de Donald Trump à la présidence des États-Unis en regard de celles qui, dès l’origine des négociations, ont conduit à la signature en 1949 du traité de Washington. Deux facteurs structurels ont conditionné ces jeux de partage du fardeau :

  • les menaces extérieures qui, du fait d’un intérêt commun, ont poussé Américains et Européens (ainsi que le Canada) à créer et à maintenir l’Alliance ;
  • les relations de pouvoir asymétriques entre les États-Unis et l’Europe. Celles-ci motivent fortement l’ensemble des alliés européens – à l’exception de la France et du Royaume-Uni qui, en raison de leurs ambitions de puissance, avaient besoin de leurs propres capacités militaires – à ne pas fournir de contrepartie et à dépenser moins dans la défense.

Ces facteurs ont préparé le terrain à un jeu de partage du fardeau transatlantique qui a conduit, d’une part, les Américains à exercer une pression constante sur leurs alliés européens pour qu’ils consentent plus d’efforts et, d’autre part, ces derniers à répondre en ne faisant que ce qu’ils jugeaient strictement nécessaire au maintien de la présence américaine en Europe. La volonté européenne de contribuer à l’Alliance a principalement été fonction de la menace. Comme l’avait exprimé le secrétaire général lord Ismay, il s’agissait de garder les Russes dehors et les Américains dedans. Cela reflétait la manière dont les Européens percevaient les menaces extérieures auxquelles l’Alliance faisait face ainsi que la crédibilité des menaces américaines de partir ou de retirer leurs forces d’Europe à moins que les Européens ne fassent plus d’efforts. Une combinaison entre les intérêts communs et les valeurs libérales du traité de Washington a, jusqu’à présent, évité que ce jeu de partage du fardeau ne déchire l’Alliance.

Cela, de notre point de vue, se poursuivra dans l’avenir proche. L’effet Trump reste limité, si tant est qu’il existe. La réussite manifeste des pressions exercées par l’administration Trump sur les alliés européens pour qu’ils augmentent leurs dépenses de défense est éphémère, car la menace de ne pas les défendre en cas d’attaque est dénuée de crédibilité. Il existe un véritable fossé entre les termes durs de l’administration Trump et ses actions qui renforcent la posture de dissuasion de l’OTAN en Europe de l’Est. Cela témoigne de l’intérêt constant des Américains pour un maintien de l’OTAN, intérêt que les Européens exploiteront pour dépenser nettement moins que ce qu’ils avaient promis. La majorité d’entre eux continuera à dépenser et à faire le nécessaire pour que les États-Unis restent en Europe, mais pas plus.

L’avenir étant difficile à prévoir, nous privilégions ici une approche historique illustrant la manière par laquelle les différents niveaux de menaces extérieures ont eu une influence sur la définition des missions de l’OTAN, le dispositif de partage du fardeau adopté par l’Alliance pour que tous les membres contribuent équitablement et la crédibilité des menaces américaines de réduction de leur engagement en cas d’absence d’efforts des Européens. Cette approche historique révèle une continuité corroborant notre affirmation selon laquelle l’administration Trump ne fera pas considérablement évoluer les dépenses européennes de défense.

Cette analyse est structurée autour de quatre questions illustrant le rôle de nos facteurs explicatifs :

  • Quelles furent les principales menaces auxquelles l’Alliance a été confrontée ?
  • Comment ces menaces ont-elles affecté les missions de l’Alliance ?
  • Comment ces menaces et le panel des missions affectent-ils le partage du fardeau ?
  • Comment les menaces américaines de quitter l’Alliance sont-elles perçues en Europe ?

Cette approche conduit à identifier quatre jeux différents de partage du fardeau sur la période 1949-2017, analysés ci-après.

La guerre froide (1949-1989) : le partage du fardeau en regard de la contribution

L’OTAN était une réponse à la guerre froide. L’inquiétude que les pays d’Europe occidentale ne puissent dissuader et, si nécessaire, mettre en échec une attaque de l’URSS a conduit les autorités américaines à déployer, de manière permanente, un nombre important de soldats américains en Europe. Comprenant que cet engagement à défendre l’Europe pousserait les membres européens de l’OTAN à consacrer moins de dépenses à leur défense, les États-Unis ont intégré dans le traité de Washington une disposition (article 3) par laquelle les Alliés s’engagent à maintenir et à développer individuellement leurs « propres moyens » de résistance à une attaque armée. Comme l’a expliqué en 1949 le secrétaire d’État Dean Acheson devant le Congrès lors des auditions pour la ratification, le fait d’insister sur la capacité individuelle et les moyens propres visait à « s’assurer que pour ce qui est de la capacité à résister, personne ne reçoive un ticket-repas de quelqu’un d’autre (2) ».

Les dépenses de défense en proportion du PIB furent la principale mesure mise en œuvre pour s’en assurer. En 1988, le Comité d’examen de la défense de l’OTAN considérait cela comme « la mesure de dotation la plus connue, la plus facile à comprendre et peut-être la plus révélatrice (3) ». Toutefois, son adoption a favorisé un conflit transatlantique continu, puisqu’en pourcentage du PIB, les États-Unis ont bien plus dépensé pour la défense que les Européens.

Cela a suscité une frustration croissante aux États-Unis à mesure que les Européens se relevaient économiquement des destructions de la Deuxième Guerre mondiale. Les Américains commençaient à sentir que ces derniers pouvaient alors se permettre de dépenser plus pour la défense. Durant les années 1960 et 1970, le sénateur américain Mansfield proposa au Congrès une série d’amendements pour que les États-Unis réduisent le nombre de personnels stationnés de manière permanente en Europe, comptant ainsi amener les Européens à fournir plus d’efforts. En 1984, le sénateur Nunn proposa un amendement semblable. Ces menaces de retirer un nombre considérable de forces américaines n’eurent que peu de crédibilité puisque les textes ne furent pas adoptés. Néanmoins, à compter des années 1960, la pression du Congrès aida réellement les administrations américaines à remporter un certain succès, avec une approche quid pro quo promettant de maintenir leur engagement militaire en Europe contre un accroissement des dépenses de défense de la part des États membres européens. Réalisant que les États-Unis n’avaient aucun intérêt à partir, les Européens n’ont cependant jamais totalement satisfait à leurs demandes.

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