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L’Asie du Sud-Est, un espace divisé face à Pékin ?

Le 11 novembre 2016, les membres d’équipage d’un navire de la garde côtière chinoise attendent dans le port de Hai Phong, dans le Nord du Vietnam, la visite à bord de leurs homologues vietnamiens dans le cadre d’une visite historique – la première de ce type – entre les gardes-côtes des deux voisins asiatiques, dans le contexte de vives tensions autour des îles de mer de Chine méridionale. (© Xinhua/Bai Guolong)

Face à l’accroissement des tensions en mer de Chine méridionale, les États d’Asie du Sud-Est mobilisent un éventail de réponses bilatérales, multilatérales et internationales, dont on aurait tort de sous-estimer la complexité.

Les conflits en mer de Chine méridionale sont l’objet d’une attention décuplée depuis 2009, dans le contexte d’une nouvelle phase de tensions tant dans les zones contestées qu’au plan diplomatique. Alors que la réponse des États d’Asie du Sud-Est à la rivalité grandissante entre la Chine et les États-Unis a souvent été analysée en bloc, l’existence de positions divergentes parmi eux a depuis été révélée au grand jour. Le risque de fracture de l’Asie du Sud-Est, tiraillée entre les deux grandes puissances, est le sujet d’une inquiétude généralisée, particulièrement dans le cadre de l’ASEAN (1). La difficulté pour l’organisation, qui comprend dix des onze États d’Asie du Sud-Est, de « parler d’une même voix » sur la mer de Chine méridionale est régulièrement critiquée. Or, l’accent placé sur la division de l’Asie du Sud-Est est trompeur.

D’abord, une telle perspective est fondée sur une vision réductrice de la position individuelle des États de la région, typiquement considérée comme le reflet d’intérêts externes et classée sur un spectre binaire, en fonction du degré d’allégeance à l’une ou l’autre des grandes puissances. D’autre part, l’ASEAN, malgré une marge de manœuvre limitée, a néanmoins été en mesure de développer une position commune sur les conflits en mer de Chine méridionale. Ainsi, en dépit de la faiblesse de leurs capacités matérielles, les États d’Asie du Sud-Est ont à leur disposition une diversité d’options, souvent mobilisées simultanément, dont ils se servent pour tenter de tirer leur épingle du jeu. La complexité des réponses mises en œuvre, qui varient non seulement d’un État à l’autre mais aussi dans le temps, est largement sous-estimée.

L’Asie du Sud-Est face à la rivalité des puissances régionales : quels éléments communs ?

Des éléments communs structurent bien entendu le positionnement des États d’Asie du Sud-Est face à la situation en mer de Chine. La montée de la Chine a été accueillie avec un mélange d’opportunisme et d’appréhension. Or, l’asymétrie en termes de puissance et l’interdépendance économique entre la Chine et l’Asie du Sud-Est continuant de grandir, l’affirmation de l’hégémonie chinoise sur la région semble de plus en plus inévitable. Dans ce contexte, l’enjeu de la mer de Chine méridionale, bien que d’une importance capitale, ne représente qu’une facette des relations entre la Chine et les États d’Asie du Sud-Est. Par ailleurs, si la majorité de ces États sont favorables au maintien d’une présence stratégique américaine dans la région, bien qu’à des degrés différents, il est clair que les États-Unis ne sont plus la seule grande puissance en Asie Pacifique. L’avenir du « pivot » asiatique, mené sous l’administration Obama, est loin d’être assuré après l’élection de Donald Trump. Pour les États de la région, il est crucial que Washington et Pékin parviennent à s’entendre pour assurer la stabilité de l’ordre régional en transition, de plus en plus multipolaire. En effet, la reconfiguration des rapports de puissance en Asie Pacifique ouvre également la voie à un rôle grandissant d’autres puissances régionales, comme le Japon, l’Inde et dans une moindre mesure la Russie, l’Australie et la Corée du Sud. Les États d’Asie du Sud-Est approfondissent ainsi graduellement leurs relations avec l’ensemble de ces puissances, en particulier au plan stratégique, et notamment face à l’accroissement des tensions en mer de Chine méridionale.

Le positionnement individuel des États d’Asie du Sud-Est sur la mer de Chine méridionale

Malgré l’existence de préoccupations communes, les divergences entre les États sont de plus en plus apparentes face à la rivalité grandissante entre les puissances de l’Asie Pacifique. Leurs positions individuelles sont le plus souvent classées sur un spectre allant de l’alliance avec les États-Unis à l’alignement sur la Chine, en passant par une stratégie médiane axée sur le renforcement des relations avec plusieurs puissances simultanément. Une telle approche, malgré son élégante simplicité, souffre de lacunes fondamentales. D’abord, elle a pour effet de sous-estimer la diversité des postures situées entre les deux extrémités du continuum, où la plupart des États de la région se placent pourtant. En outre, elle ne rend pas compte de la manière dont la position de chaque État évolue dans le temps, notamment en fonction de facteurs liés à la politique interne.

Quatre États d’Asie du Sud-Est sont directement parties aux conflits en mer de Chine méridionale : Brunei, la Malaisie, les Philippines et le Vietnam. Les Philippines et le Vietnam, qui réclament une plus grande partie des zones contestées, ont adopté une position beaucoup plus affirmée que la Malaisie et surtout, que Brunei – qui n’a aucune revendication de souveraineté sur les îles de la mer de Chine méridionale. Leur recours à une « diplomatie du mégaphone » face à la Chine a été très remarqué. En 2013, le gouvernement philippin, sous l’administration de Benigno Aquino III, a par ailleurs saisi la Cour permanente d’arbitrage de La Haye pour régler son différend avec Pékin. La Chine a officiellement refusé de prendre part à l’arbitrage, contestant la compétence de la Cour à statuer sur des questions relevant selon elle de la souveraineté territoriale. Le 12 juillet 2016, le tribunal rendait un verdict largement défavorable à Pékin, réduisant considérablement la portée de ses revendications.

Quant au Vietnam, s’il n’a pas pour l’instant eu recours à la justice internationale, préférant miser sur les canaux de communication privilégiés entre partis communistes, il n’exclut pas cette possibilité. En 2014, le déplacement par Pékin d’une plate-forme pétrolière dans la zone économique exclusive (ZEE) vietnamienne à proximité des îles Paracels a considérablement envenimé les relations bilatérales. Le Vietnam a par ailleurs suivi avec intérêt la procédure d’arbitrage, demandant au tribunal de tenir compte de ses revendications.

À la différence des Philippines et du Vietnam, la Malaisie préconisait jusqu’à récemment une « diplomatie silencieuse », se gardant de critiquer publiquement la Chine malgré des incursions répétées dans sa ZEE depuis 2013, et préférant transmettre ses préoccupations en privé. Du côté de Brunei, le sultanat a refusé de prendre part à des discussions informelles entre les parties sud-est-asiatiques aux conflits afin d’éviter d’incommoder la Chine. Quelques semaines avant que le verdict du tribunal de La Haye ne soit rendu, Pékin avait par ailleurs annoncé pouvoir compter sur le soutien de Brunei – en plus du Cambodge et du Laos – à sa position.

Outre des différences marquées dans les stratégies menées par ces États, il est intéressant de noter que leurs positions ne sont pas figées. Ainsi, en 2015, le gouvernement malaisien a ajusté le tir face à Pékin, adoptant publiquement une approche beaucoup plus ferme que par le passé. Néanmoins, le changement d’orientation le plus marquant a évidemment eu lieu du côté des Philippines, où l’élection du controversé Rodrigo Duterte à la présidence du pays quelques jours seulement avant l’annonce du verdict a bouleversé la donne.

Duterte, qui ne partage pas la vision de son prédécesseur sur l’utilité de la démarche juridique, a initié un rapprochement avec Pékin à l’issue du verdict, appelant à la « séparation » avec les États-Unis et ouvrant la voie à une révision de leur alliance de défense datant de 1951. Si les déclarations fracassantes du nouveau président doivent être reçues avec circonspection, elles signalent tout de même une reconfiguration des relations bilatérales du pays avec les deux puissances, nécessairement à l’avantage de Pékin. La priorité pour Manille en mer de Chine méridionale est de garantir l’accès des pêcheurs philippins aux ressources halieutiques à proximité de Scarborough Shoal, dont la Chine assure le contrôle de facto depuis avril 2012. Une mission diplomatique menée par Duterte en Chine au cours du mois d’octobre 2016 a permis une avancée significative en ce sens. La nouvelle administration doit ainsi opérer un équilibre délicat, qui implique de s’assurer que la décision du tribunal soit respectée tout en évitant d’irriter encore plus la Chine. Or, les craintes initiales que Duterte n’écarte le verdict à la demande de Pékin ont été apaisées depuis l’élection. La décision du 12 juillet, largement considérée par l’opinion publique comme une victoire de David contre Goliath, occupera nécessairement une importance centrale dans la conduite des relations bilatérales de Manille avec la Chine au cours des prochaines années.

Bien que l’Indonésie, Singapour et la Thaïlande ne soient pas parties aux conflits, ces États ont suivi de près la procédure d’arbitrage initiée par les Philippines et ont travaillé activement, au même titre que la Malaisie, à consolider la position commune de l’ASEAN. Le Premier ministre singapourien, Lee Hsien Loong, ne s’est pas privé de faire des déclarations publiques sur la situation en mer de Chine méridionale, suscitant l’ire de Pékin. L’Indonésie maintient quant à elle ne pas être partie aux conflits, et s’abstenait généralement de commentaires, malgré le fait que la « ligne en neuf traits » (2) empiète sur sa ZEE à proximité des îles Natuna. Récemment, des déclarations d’officiels de la défense, puis du président Joko Widodo, et de la ministre des Affaires étrangères, Retno Marsudi, ont donné lieu à la spéculation parmi les analystes, qui y ont vu le signe d’une réorientation. L’ambivalence de la position indonésienne est depuis amplement débattue.

Enfin, le Cambodge, le Laos et le Myanmar sont considérés comme les plus proches alliés de Pékin dans la région. Ces trois États ont été les premiers bénéficiaires des largesses de la Chine en termes d’avantages commerciaux, d’investissements et de projets de développement, en échange d’un appui à l’extension de son influence. Toutefois, le cas birman montre depuis quelques temps que la position de ces États n’est pas immuable. La transition démocratique a permis au Myanmar, jusque-là isolé diplomatiquement, de développer ses relations avec les États-Unis, l’Inde et le Japon. La nécessité pour le gouvernement birman de diversifier ses appuis s’est imposée face à l’expansion de la présence économique chinoise au pays, très mal perçue dans l’opinion publique.

Cette série d’ajustements de leur position par les États d’Asie du Sud-Est dans la période récente montre bien qu’il ne faut pas sous-estimer la possibilité d’une évolution de leurs intérêts et de leurs moyens d’action dans le temps. Ces changements ont par ailleurs des conséquences majeures sur la poursuite des intérêts des puissances régionales en Asie Pacifique. En outre, les impacts sur la position de l’ASEAN et le déroulement des négociations multilatérales avec la Chine quant à l’adoption d’un code de conduite sont considérables.

L’ASEAN : quelle position commune ?

Si l’ASEAN n’a pas vocation à statuer sur la nature des revendications qui opposent directement quatre de ses membres, elle possède tout de même, contrairement à une impression répandue, une position commune sur la mer de Chine méridionale. Celle-ci est fondée sur la promotion de principes encadrant la conduite des parties dans les zones contestées : le rejet de l’usage de la force, l’exercice de la retenue, le respect du droit international, la coopération sur les enjeux non sensibles (sûreté de navigation, protection de l’environnement marin, lutte contre la piraterie et les trafics illicites, recherche et sauvetage en mer, etc.) et la résolution pacifique des différends par le biais de négociations entre les parties concernées. Ces principes guident non seulement les pourparlers entre l’ASEAN et la Chine sur l’adoption d’un code de conduite, mais informent la façon dont l’organisation prend position au gré de l’évolution de la situation sur le terrain. Cet exercice est particulièrement problématique, car il est tributaire de la capacité – et de la volonté – de l’État qui assume la présidence tournante de l’ASEAN à parvenir au consensus nécessaire à la diffusion des documents attendus à l’issue des rencontres. Ainsi, malgré le fait qu’une majorité de membres, entraînée par les Philippines et le Vietnam, soit aujourd’hui en faveur de l’adoption d’une position plus ferme de l’ASEAN face à Pékin, la farouche opposition d’un petit nombre d’États – le Cambodge et le Laos en particulier – empêche aujourd’hui l’organisation de démontrer un front unifié.

La rivalité grandissante entre la Chine et les États-Unis complique grandement la tâche de l’ASEAN à cet égard. D’une part, les États-Unis encouragent l’organisation à condamner ouvertement les actions menées sur le terrain par Pékin et à affirmer la liberté de navigation (et de survol) ainsi que la primauté du droit international. D’autre part, Pékin maintient que les conflits doivent être abordés uniquement dans le cadre de négociations bilatérales entre les parties concernées, et fait pression sur l’organisation afin de bloquer un consensus qui serait contraire à ses intérêts. Dans ce contexte, le contenu des communiqués émis par l’ASEAN à l’issue des rencontres, souvent considéré comme du verbiage rébarbatif sans conséquences, a fait l’objet d’une surveillance accrue. Le langage employé, encadré par une culture diplomatique particulière, reflète en effet très précisément l’état du consensus entre les États membres et forme l’un des meilleurs indicateurs de la capacité des grandes puissances à les influencer pour faire valoir leurs intérêts.

L’organisation a échoué à deux reprises à émettre le communiqué attendu dans la période récente, à chaque fois en raison d’un désaccord sur le langage à adopter pour faire référence à la situation en mer de Chine méridionale. En juillet 2012, à Phnom Penh, la non-diffusion du communiqué conjoint de la rencontre des ministres des Affaires étrangères de l’ASEAN, pour la première fois dans l’histoire de l’organisation, a sévèrement entaché sa crédibilité. Puis, un incident similaire s’est produit en 2016 lors d’une rencontre ASEAN-Chine à Kunming. L’obstruction de la Chine, par le biais de ses alliés au sein de l’organisation, à l’adoption du document a suscité une telle frustration parmi les autres États membres que la Malaisie a choisi d’en diffuser une version préliminaire auprès des médias. L’ébauche, particulièrement critique à l’égard de la Chine, a toutefois été rétractée à la demande du secrétariat de l’ASEAN.

Au lendemain du verdict de la Cour permanente d’arbitrage de La Haye, les parties sud-est-asiatiques aux conflits bénéficient d’un important levier moral dans leurs négociations avec la Chine. Or, il leur faut également à tout prix éviter de la pousser à davantage d’intransigeance. Faire preuve de retenue est absolument nécessaire au bon déroulement des négociations sur l’adoption d’un code de conduite, qui bien que hautement incertaine, n’a jamais été aussi urgente qu’aujourd’hui. La décision des Philippines de recourir à la justice internationale s’est faite sans consultation préalable de l’ASEAN, et a été interprétée comme un nouveau symptôme de son impuissance. Les moyens employés par les États d’Asie du Sud-Est pour faire valoir leurs intérêts à titre individuel comme à travers l’ASEAN face aux conflits en mer de Chine méridionale sont plus que jamais à surveiller.

Notes

(1) Association des Nations d’Asie du Sud-Est.

(2) La « ligne en neuf traits » délimite les revendications chinoises sur la mer de Chine méridionale. La Chine entretenant un flou stratégique sur la nature de ses revendications, il est difficile d’évaluer précisément dans quelle mesure elles sont compatibles ou non avec le droit international.

Article paru dans la revue Diplomatie n°84, « Tensions en Mer de Chine », janvier-février 2017.

À propos de l'auteur

Stéphanie Martel

Stéphanie Martel

Doctorante en science politique, chercheuse au Centre d’études et de recherches internationales de l’Université de Montréal et spécialiste du régionalisme sécuritaire en Asie Pacifique.

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