L’OTAN et la Russie : aux sources des tensions

L’évolution des relations entre l’OTAN et la Russie est l’un des principaux sujets de contentieux entre Moscou et les capitales occidentales. Les responsables de l’OTAN sont ainsi régulièrement accusés par les responsables russes d’avoir violé une prétendue promesse de ne pas étendre les frontières de l’OTAN après la fin de la guerre froide, quand ce n’est pas l’existence même de l’OTAN qui est mise en cause : pourquoi une alliance créée pour contrer la menace militaire soviétique n’a-t-elle pas été dissoute après la disparition de cette menace ?

L’impossible renouvellement de l’architecture de sécurité européenne après la fin de la guerre froide

Durant la guerre froide, l’Europe comprenait deux alliances militaires (l’OTAN et le Pacte de Varsovie) et deux unions économiques (la Communauté économique européenne et le Conseil d’assistance économique mutuelle) incarnant l’opposition entre deux blocs idéologiques (démocratie libérale contre collectivisme autoritaire). Le lancement par Mikhaïl Gorbatchev de la perestroïka, à l’origine une simple volonté de dynamisation du système soviétique qui échappa au contrôle de ses promoteurs pour aboutir à l’effondrement de l’empire, fut le signal de la transformation radicale du système international. L’amplitude de la transformation fut telle que les dirigeants de l’époque eurent les plus grandes difficultés non seulement à tenter de donner un semblant d’ordre au processus, mais aussi à imaginer le futur de la sécurité européenne.

La question majeure en 1989-1990 était celle de la possible réunification allemande, qui aurait signifié la disparition de la République Démocratique d’Allemagne (RDA), alliée de Moscou. L’objectif initial de Gorbatchev était de gérer la question allemande par une reprise du Conseil de contrôle allié qui regroupait les puissances occupantes de 1945 : Union soviétique, États-Unis, Royaume-Uni et France. Néanmoins, les responsables soviétiques ne développèrent jamais leurs plans sur le sujet en détail, s’empêchant ainsi de formuler des propositions ayant un impact sur le déroulement des négociations(1). De son côté, le chancelier allemand Helmut Kohl hésitait entre une confédération des deux Allemagnes et une réunification, la RDA étant absorbée par la République fédérale. Gorbatchev approuva cette option lors de discussions entre Kohl et le secrétaire d’État James Baker en février 1990, et le plan fut approuvé en octobre 1990 : la RDA serait absorbée dans les structures de la RFA, l’Allemagne réunifiée resterait au sein de l’Alliance atlantique et de la Communauté européenne, aucune troupe de l’OTAN non allemande ne serait déployée sur le territoire de l’ex-RDA, le niveau des forces serait réduit de part et d’autre, et l’URSS aurait jusqu’en 1994 pour retirer les 400 000 troupes stationnées en RDA.

Gorbatchev était initialement opposé à une intégration de l’Allemagne réunifiée au sein de l’OTAN. Il demanda plusieurs fois au cours des négociations qu’elle rejoigne plutôt le Pacte de Varsovie, une solution inacceptable pour Kohl. Face à cette opposition, Gorbatchev suggéra également que l’Allemagne devienne un pays neutre, hors de tout système d’alliance, mais accepta finalement l’argument selon lequel une Allemagne neutre (disposant de l’option d’un réarmement unilatéral, y compris nucléaire, pour assurer sa sécurité) serait une plus grande menace pour les intérêts soviétiques qu’une Allemagne insérée dans un système d’alliance. Selon Brent Scowcroft, ancien conseiller américain à la Sécurité nationale, « Gorbatchev semblait incapable de suggérer de meilleures idées que celles que nous avancions  ». S’il avait été réellement insistant sur une neutralité allemande, « peut-être aurait-il pu l’obtenir (2) ».

Outre la question allemande, le renouvellement de l’architecture de sécurité européenne se posait également. Les Soviétiques avancèrent deux propositions. La première était de faire disparaître l’OTAN et le Pacte de Varsovie et de les remplacer par une Organisation pour la Sécurité et de Coopération en Europe (OSCE) qui serait bâtie sur l’existante Conférence pour la Sécurité et de Coopération en Europe (CSCE). La deuxième était d’encourager une « finlandisation » des pays d’Europe centrale et orientale, en actant leur neutralité. Aucune de ces deux propositions n’aurait pu être acceptée en l’état. Pour que la CSCE/OSCE remplace l’OTAN comme principal outil d’intégration régionale, elle aurait eu besoin d’une forte augmentation de budget, de ressources administratives, et d’une adaptation des procédures. Sans ces mécanismes, les Occidentaux n’avaient aucun intérêt à abandonner une alliance rodée, disposant de nombreux avantages institutionnels, notamment en matière de procédures politiques et militaires, de commandement intégré et de standardisation des appareils de défense (3). De plus, la « finlandisation » n’était pas le modèle absolu que Gorbatchev s’imaginait : lesrelations finlando-soviétiques avaient connu de larges fluctuations après 1945, et les pays d’Europe centrale et orientale n’avaient aucune confiance dans la Russie pour garantir leur souveraineté. En l’absence de propositions soviétiques plus détaillées, et du fait de la vitesse de l’effondrement politique de l’URSS, les responsables politiques adoptèrent ce que Mary Elise Sarotte appelle le modèle des « préfabriqués » : plutôt que de sauter dans l’inconnu en choisissant de bâtir une architecture de sécurité européenne à partir de zéro, ils adaptèrent l’existant, dont l’OTAN.

Si les décisions institutionnelles des années 1989-1991 sont parfaitement compréhensibles étant donné la fluidité et l’amplitude des événements, elles eurent un effet pervers : écarter la Russie de l’Europe d’après-guerre froide. De fait, Moscou n’entrait dans aucun des « préfabriqués » (OTAN, Communauté européenne) qui furent maintenus : la seule institution regroupant tous les acteurs de la sécurité transatlantique fut l’OSCE, créée en 1995, avec des prérogatives à l’époque limitées à la mise en œuvre des accords de maîtrise des armements (traité sur les forces conventionnelles, Document de Vienne sur les mesures de confiance, traité Cieux ouverts). La Russie se retrouvait de facto hors des principales institutions de sécurité européenne : une série de décisions complexes ont ainsi eu l’effet involontaire de reléguer la Russie aux confins de ces institutions, alimentant son dilemme de sécurité et servant de ressource au discours de la prétendue « humiliation » russe déployé par le régime actuel.

La « promesse » de ne pas étendre l’OTAN

La question de la promesse censément faite par les responsables occidentaux de ne pas étendre l’OTAN au-delà des frontières de l’Allemagne est fondamentale, car elle est l’objet de controverses aiguës. La question de l’OTAN se posait dans le cadre de la réunification allemande, qui inquiétait Moscou et les membres de l’encore existant Pacte de Varsovie (en février 1990, Varsovie deman- dait même à l’Union soviétique de maintenir ses troupes sur le territoire polonais par crainte d’éventuelles ambitions territoriales allemandes). C’est dans ce contexte, alors qu’ils discutaient des options possibles pour l’Allemagne, que James Baker déclara à Gorbatchev qu’il n’envisageait pas d’extension des forces de l’OTAN plus à l’est que l’Allemagne. C’est cette déclaration qui cristallise l’intégralité du débat, et il s’agit donc d’examiner le contexte en détail. Lorsque Baker fait cette déclaration, le Pacte de Varsovie existe toujours, et personne n’imagine une possible extension de l’OTAN. Gorbatchev et son ministre des Affaires étrangères, Édouard Chevardnadze, ont d’ailleurs assuré en de multiples occasions que la question de l’extension de l’OTAN n’avait jamais été mentionnée durant ces années. Formellement, il n’y a donc pas eu d’accord, ni de traité ou autre document officiel garantissant qu’il n’y aurait pas d’extension de l’OTAN.

La question est donc de savoir s’il y a eu des promesses, ou garanties informelles apportées par les Occidentaux, qui auraient été violées. Dans un important article (4), Joshua Shifrinson avance que les responsables américains ont fourni des assurances informelles en de multiples occasions, qui ont été crues par les responsables soviétiques. Il avance ainsi que la Russie a raison de se plaindre d’une violation de l’esprit des discussions. Pour Mark Kramer, Shifrinson surinterprète les assurances offertes aux Soviétiques (5). À partir de documents soviétiques déclassifiés, il montre que Gorbatchev et Chevardnadze n’imaginaient pas possible une disparition du Pacte de Varsovie jusqu’à la fin de l’année 1990. Il avance ainsi que, dans le contexte des négociations de l’année 1990, une assurance informelle de non-extension de l’OTAN ne pouvait être comprise que comme l’expression d’une banalité par tous les acteurs concernés et il montre que la question n’est même pas abordée dans les notes que Chevardnadze garde de ses réunions. Toutefois, les responsables occidentaux délivraient simultanément des messages sur le respect des intérêts soviétiques et la possibilité de transformer la CSCE en OSCE (ce qui sera effectivement le cas en 1995, mais sans que l’OSCE remplace l’OTAN comme le voulait originellement Gorbatchev).

Ensemble, ces assurances sur l’OTAN et l’architecture de sécurité européenne semblent avoir convaincu Gorbatchev que lorsque Baker parlait de ne pas étendre l’OTAN à l’est, cette déclaration serait valable indéfiniment, là où Baker la comprenait dans le contexte spécifique de février 1990. Il semble bien qu’un quiproquo majeur ait émergé en 1990, la partie russe pensant sincèrement que l’esprit des négociations suggérait une promesse permanente (comme l’a également indiqué Gorbatchev en plusieurs occasions), là où les décideurs occidentaux (et notamment américains) ayant choisi l’extension de l’OTAN aux anciens pays du Pacte de Varsovie n’étaient même pas au courant qu’un tel malentendu pouvait exister, les équipes ayant changé entre George H. Bush et Bill Clinton. La situation semble ainsi être le fait d’un acteur ayant surinterprété les signaux et déclarations, y cherchant peut-être ce qu’il voulait y trouver et finissant par s’en convaincre (Gorbatchev), et des Occidentaux focalisés sur l’immédiateté de la question allemande et la vitesse du délitement de l’URSS et sous-estimant la manière dont leurs déclarations pouvaient être comprises dans un contexte plus large. Il s’agit d’un cas typique de ce que Robert Jervis appelle les misperceptions (« perceptions erronées ») dans son célèbre livre sur le sujet (6).

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